Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 33 35 016 2023 00160 01 (1487-2025) Demandante: Mónica Azza Bulla Demandada: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Tema: Resuelve recurso de súplica.
Se resuelve el recurso de súplica interpuesto por la demandante contra la decisión por medio de la cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado contra la sentencia del 21 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección B. AUTO SUPLICADO El Despacho sustanciador, por auto del 18 de julio de 2025, rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Mónica Azza Bulla contra la sentencia del 21 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección B. Como sustento de la decisión señaló que las reglas establecidas en las sentencias de unificación invocadas como desconocidas fueron creadas en el marco de un proceso de una persona que acreditó plenamente una relación encubierta, mediante la prueba concurrente de los elementos de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración, pero que en el caso concreto se advierte que la parte demandante no logró demostrar de manera concluyente dichos elementos, en especial la subordinación directa frente a la entidad demandada.
Que las sentencias de unificación invocadas no son aplicables al caso concreto, pues no existe una situación fáctica similar entre este caso y el decidido en el fallo del 21 de marzo de 2025, la controversia que plantea la recurrente gira en torno a que considera que en el proceso existen las pruebas que permiten advertir la existencia del elemento de la subordinación, mientras que las reglas de la sentencia de unificación se refieren a otros asuntos.
SUSTENTACIÓN DEL RECURSO La demandante interpuso recurso de súplica, en el que manifestó que, sí se observa dentro del recurso extraordinario que el Tribunal desconoció las reglas señaladas en la Sentencia con radicado Nro. 05001 23 33 000 2013 01143 01 del 9 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-33-35-016-2023-00160-01 (1487-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Lo anterior, porque: (i) respecto de la primera regla, los objetos establecidos en cada uno de los contratos suscritos entre la demandante y el Ejército Nacional son claros y es evidente que desde el inicio de los mismos hubo ánimo de permanencia;
(ii) sobre la segunda regla, que se cumplió en el caso de la demandante, porque, aunque en algunos pudo existir el elemento de la temporalidad, es posible establecer que desde el año 2005 las interrupciones siempre fueron inferiores entre un contrato y otro. Frente a la Sentencia con radicado Nro. 23001 23 33 000 2013 00260 01 del 25 de agosto de 2016, indicó que las reglas y subreglas allí establecidas se cumplieron, principalmente porque se debió tener en cuenta cada uno de los ingresos para el cálculo en la disfrazada relación de un contrato civil.
Que la demandante estuvo vinculada mediante un contrato de servicios y por más de 20 años asumió la tarea comercial en dos roles, tanto en la parte ejecutiva y en la gestión comercial sin interrupción alguna y bajo las directrices de sus jefes, motivo por el cual las pruebas documentales no fueron valoradas adecuadamente por el Tribunal Administrativo y por tal razón es necesario estudiar el caso dando prioridad a la aplicación del derecho sustancial.
CONSIDERACIONES Corresponde a la Subsección estudiar, en sede de súplica, la decisión que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Mónica Azza Bulla contra la sentencia del 21 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección B. Para abordar los argumentos presentados en el recurso, resulta necesario citar lo dispuesto en los artículos 256 y 258 del CPACA, que preceptúan: «[…]
ARTÍCULO 256. FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales. […]
ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA.
Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la sentencia recurrida; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.
Se destaca que este recurso extraordinario tiene como finalidad asegurar la unidad de la interpretación del derecho, razón por la cual el legislador consagró, como única causal de procedencia, que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una de unificación del Consejo de Estado. Así, de no encontrarse acreditado el anterior supuesto, resulta consecuente que el medio de impugnación no pueda admitirse.
Radicado: 11001-33-35-016-2023-00160-01 (1487-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En el presente caso, se indicó que la sentencia impugnada contraría las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas tanto el 25 de agosto de 2016 y el 9 de septiembre de 2021.
La sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, en su parte resolutiva dispuso: «[…]1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2°.
Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con, el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. […]» Y la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 9 de septiembre de 2021, en su parte resolutiva dispuso: «[…]
PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la Radicado: 11001-33-35-016-2023-00160-01 (1487-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. […]» Se advierte que la solicitante tuvo un entendimiento erróneo de la finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, puesto que los argumentos de inconformidad con lo decidido en la sentencia de segunda instancia tienen más que ver con sus diferencias interpretativas, que con verdaderos motivos que evidencien que el Tribunal decidió el caso en oposición o contrariedad con las reglas de derecho que se establecieron en las sentencias de unificación del 25 de agosto de 2016 y del 9 de septiembre de 2021.
Si bien entre los casos resueltos en la sentencia de unificación y este hay diferencias en los planos subjetivo, fáctico y jurídico, lo cierto es que los criterios interpretativos que se acogieron en los primeros sí guardan identidad de causa y objeto con este, pues recuérdese que las reglas jurisprudenciales allí expuestas, hacen referencia a los casos en los que se encuentre acreditada la relación laboral encubierta que se pretende desentrañar y que dé lugar al reconocimiento de prestaciones mediante las reglas allí expuestas.
Por tal razón, los argumentos referentes a la falta de prueba respecto del elemento de la subordinación, obedecen a un tema probatorio y no a la indebida aplicación de las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación aludida para las cuales es necesario que se cumplan los presupuestos para la configuración del fenómeno de la realidad sobre las formas y que en el presente caso no ocurrió. Por consiguiente, se estima que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección B no aplicó indebidamente las sentencias de unificación de esta Corporación, como pretende hacerlo ver la recurrente; por el contrario, aplicó las sentencias que contenían las reglas de derecho correspondiente al supuesto fáctico y jurídico de la demandante, lo cual, acorde con el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, no contraría ni se opone a las sentencias en mención. La inconformidad planteada por la demandante como sustentación del recurso extraordinario está relacionado con el análisis de los elementos probatorios llevado a cabo por parte del Tribunal; esto es, sus argumentos están más relacionados con una diferencia frente a la valoración realizada por la segunda instancia, que con la contradicción u oposición de las reglas jurisprudenciales en la sentencia de unificación. El recurso extraordinario de unificación tiene como fines asegurar la unidad de la interpretación del derecho y su aplicación uniforme, así como, reparar los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar.
Escenario que no se configura con el escrito presentado por la parte demandante debido a los cuestionamientos alegados en relación con las pruebas del proceso. Es evidente que por vía del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no es posible estudiar los planteamientos de reproche bajo la óptica de una tercera instancia, sino que se sujeta a los fines propuestos de manera específica en los artículos 256 y siguientes del CPACA.
Se considera que el planteamiento de la actora desconoce la finalidad del recurso Radicado: 11001-33-35-016-2023-00160-01 (1487-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 extraordinario porque, básicamente, se trata de argumentos de reproche frente a lo resuelto por el Tribunal, como si se tratara de una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para efectuar un nuevo estudio de las pruebas decretadas y practicadas dentro del proceso y no fueron argumentos que atacaran la presunta contradicción u oposición de la decisión de segunda instancia respecto a reglas jurisprudenciales unificadas.
Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 265 de la Ley 1437 de 2011, era procedente el rechazo de plano del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Lo anterior, en consideración a que se está frente a un escenario procesal excepcional y extraordinario, que exige el cumplimiento estricto de los presupuestos previstos para su procedencia. Finalmente, en cuanto a la condena en costas impuesta al recurrente, la Subsección considera que deberá revocarse esa decisión pues, aun cuando el parágrafo del artículo 265 de la Ley 1437 de 2011 dispone que habrá lugar a estas cuando el recurso se rechace de plano, toda vez que la entidad no realizó actuación alguna en el trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, estas no están causadas ni comprobadas, porque no se trabó la litis.
En conclusión, se encuentra que las consideraciones expuestas en el auto del 18 de julio de 2025 resultan coherentes y ajustadas y, por lo tanto, se confirmará la providencia recurrida; a excepción de la condena en costas, la cual se revocará. En mérito de lo expuesto se RESUELVE Primero. REVOCAR el ordinal segundo de la parte resolutiva del auto del 18 de julio de 2025.
En su lugar, se dispone no condenar en costas a la recurrente. Segundo. CONFIRMAR, en todo lo demás, el auto suplicado del 18 de julio de 2025, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Mónica Azza Bulla contra la sentencia del 21 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección B. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría dar cumplimiento al ordinal tercero del auto del 18 de julio de 2025.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente