Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Demandante: Pedro Alcantar Alba Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Caldas - Secretaría de Educación Asunto: Resuelve sobre un recurso extraordinario de revisión SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión número 15 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado1 procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesta por el señor Pedro Alcantar Alba contra la sentencia de 23 de octubre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2016 00870 01.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. El señor Pedro Alcantar Alba, presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas - Secretaría de 1 La Sala Especial de Decisión número 15 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 14 de febrero de 2023 no aceptó la manifestación de impedimento presentada por el Consejero de Estado, doctor Carmelo Perdomo Cuéter con fundamento en la causal prevista en el numeral 2.º del artículo 141 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012. 2 La demanda se presentó por medio de apoderado. 2 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Educación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 5409-6 de 11 de julio de 2016, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara: i) reconocer y pagar los intereses moratorios causados a partir del día siguiente a los treinta días posteriores a su causación hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, desde 10 de febrero de 1997 hasta el 15 de abril de 2013; ii) pagar los intereses moratorios liquidados de acuerdo con el interés bancario corriente desde la fecha de su causación hasta la fecha efectiva de pago; iii) liquidar y pagar los intereses reclamados con base en el capital neto cancelado sin incluir el valor reconocido por indexación salarial; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437; y v) condenar en costas a la parte demandada.
Presupuestos fácticos 3. El señor Pedro Alcantar Alba indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas en calidad de personal administrativo. 3.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en cumplimiento de la Ley 60 de 12 de agosto de 19934, expidió la Resolución 3500 de 1996, a través de la cual certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo. 3.3.
El Departamento de Caldas, mediante el Decreto Departamental 0021 de 1997, transfirió al personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento con los mismos cargos, códigos y salarios de los que venían vinculados con la Nación, sin que dicho personal fuera nivelado ni homologado salarialmente en los cargos 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 4 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 3 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co venían ocupando con la Nación a los símiles de la planta central del departamento de Caldas. 3.4.
La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, con fundamento en la Directiva Ministerial núm. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, elaboró y presentó ante la cartera ministerial el estudio técnico para la homologación nacional, el cual fue aprobado a través de comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007 por el Ministerio de Educación Nacional. 3.5.
La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 de 22 de mayo de 2009, solicitó al Ministerio de Educación Nacional, la revisión y el ajuste del proceso de homologación y nivelación salarial. 3.6. La Nación- Ministerio de Educación Nacional, mediante el Oficio núm. 2009EE29765 de 1.° de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del departamento de Caldas, y con base en ello, la entidad territorial, a través del Decreto 337 de diciembre de 2010, modificó el Decreto 0399 de 20 de mayo del 2007, por el cual homologó y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del Departamento de Caldas. 3.7.
La Secretaria de Educación del Departamento de Caldas, mediante el Decreto 0353 de 15 de diciembre de 2010, incorporó por homologación y nivelación salarial al personal administrativo del Departamento de Caldas, sector educativo financiado con recursos del sistema general de participaciones. 3.8. El Ministerio de Educación Nacional, por medio de Oficio núm. 2011EEE63868 de 5 de octubre de 2012, certificó la deuda por homologación y nivelación de los cargos administrativos del Departamento de Caldas periodo 1997 a 2009, estableciendo que la citada deuda sería financiada por la Nación; recursos de balance propios de 2011 y con recursos de balance del sistema general de participaciones 2011, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 16 de junio de 20115. 3.9.
La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 1699-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4007 de 5 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 4 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 de julio de 2013, modificada, a su vez, por la Resolución 8786-6 de 11 de diciembre de 2014, mediante las cuales reconoció y ordenó el pagó a su favor del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009, efectuando su pago tardíamente. 3.10.
Presentó derecho de petición, el 31 de julio de 2015, ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en el que solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, argumentando que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleado administrativo del nivel nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de ahí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio, lo cual fue negado, mediante Resolución 5409-6 de 11 de julio de 2016.
Normas violadas y concepto de violación 4. El señor Pedro Alcantar Alba invocó como normas violadas, las siguientes: ● Artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política. ● Artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. ● Artículo 177 del Decreto 01 de 2 de enero de 19846. ● Ley 60 de 12 de agosto de 19937. ● Sentencia C-367 de 16 de agosto de 19958. 5.
El señor Pedro Alcantar Alba explicó el concepto de violación, en los siguientes términos: 5.1. Sostuvo que el Departamento de Caldas al expedir la Resolución núm. 5409- 6 de 11 de julio de 2016 vulneró la ley, toda vez que no incluyó dentro de los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial el reconocimiento de los intereses moratorios. 6 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.” 7 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 8 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 5 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
En efecto, afirmó que era deber de la entidad territorial presentar dentro de las liquidaciones el pago de todos aquellos conceptos derivados del salario y demás prestaciones sociales, entre estos, las indexaciones e intereses moratorios causados con ocasión del pago tardío, posterior y/o moroso de sus obligaciones, concluyendo que era obligación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en concurso con la Secretaría de Educación Departamental, prever, calcular y ordenar el pago de las indexaciones e intereses moratorios. 5.3.
Indicó que, mediante la Resolución 8786-6 de 11 de diciembre de 2014, se reconoció el retroactivo por concepto de la homologación salarial desde el momento en que los servidores fueron vinculados a la planta de la entidad territorial; sin embargo, dicha obligación fue cancelada tardíamente en el año 2014, situación que demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas. 5.4.
Por último, aseguró que el reconocimiento de los intereses moratorios era procedente a pesar de haberse indexado la suma, en la medida que no configuraba un doble pago por la misma causa, toda vez que la indexación está dirigida a actualizar una deuda con el Índice de Precios al Consumidor para contrarrestar los efectos de la inflación económica por el trascurso del tiempo, mientras que los intereses que causa la mora tiene carácter resarcitorio y sancionatorio a quien retarda el pago de una obligación. Contestación de la demanda Nación - Ministerio de Educación Nacional 6.
La Nación - Ministerio de Educación Nacional contestó a la demanda9 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que no era la entidad encargada de atender la petición del señor Pedro Alcantar Alba, debido a que: i) no participó en la expedición del acto administrativo demandado; y ii) no es el titular de las obligaciones pretendidas a través de la demanda, así como tampoco lo es de los trámites de reclamaciones, los cuales, en virtud del proceso de descentralización de la educación realizado a través de la Ley 60, se encontraban a cargo de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculado el señor Pedro Alcantar Alba. 9 Mediante apoderado 6 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.
Resaltó que el Ministerio era la entidad encargada de: i) ejercer una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que realizaron el proceso de certificación en educación; ii) establecer las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo; y iii) dispuso los criterios y pasos a tener en cuenta en dicho proceso sin que tuviera un poder dispositivo de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, los cuales fueron transferidos directamente a las entidades territoriales que asumieron la responsabilidad de las obligaciones que de la prestación del servicio educativo se derivaron. 6.3.
Propuso como excepciones las denominadas: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) prescripción; iii) inepta demanda; y iv) cualquier otra que durante el transcurso del proceso se llegare a probar. Departamento de Caldas 7. El Departamento de Caldas contestó a la demanda10 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1.
Sostuvo que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas pagó al señor Pedro Alcantar Alba los dineros correspondientes al proceso de homologación y nivelación salarial de manera indexada, por lo cual, indicó que no le asistía el derecho a reclamar ninguna sanción moratoria por intereses dado que ello constituiría una doble sanción. 7.2.
Propuso como excepciones las denominadas: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) buena fe; iii) inexistencia de la obligación con fundamento en la ley; iv) inaplicabilidad de los intereses moratorios; y v) prescripción. Sentencia de 9 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2016 00870 01 8.
El Tribunal Administrativo de Caldas, resolvió: “[…]
PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADA la excepción de ‘falta de legitimación en la causa por pasiva material’, formulada por el Departamento de Caldas, por lo 10 Mediante apoderado. 7 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expuesto en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: RECONOCER POR RAZONES DE EQUIDAD Y JUSTICIA, que por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se le reconozca al actor PEDRO ALCANTAR ALBA una indexación teniendo como base para indexar de a $ 44.280.744.oo los cuales se liquidarán teniendo como fecha de inicio 1 de enero de 2013 y fecha final el 14 de abril de este año.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
CUARTO: SIN COSTAS.
QUINTO: ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL que dé cumplimiento a esta sentencia conforme lo dispone los artículos 192 y 194 del CPACA […]”. Consideraciones del Tribunal 9. Para fundamentar su decisión, consideró que no había lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados, en la medida que las normas que reglamentan el régimen prestacional no establecen ese derecho por el pago tardío una nivelación u homologación salarial. 10.
No obstante lo anterior, consideró que a pesar de que el demandante no solicitó la indexación de los valores pagados sino intereses moratorios, por razones de equidad y justicia, debía tenerse en cuenta que, en todo caso, sí resultaba procedente el pago de acreencias derivadas del proceso de nivelación salarial que se efectuó en fecha posterior a su reconocimiento.
En esa medida, ordenó el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2013 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (14 de abril de 2013). 11. Asimismo, consideró que el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Departamento de Caldas se realizó de manera concertada entre la Nación y el Departamento de Caldas, e indicó que cualquier pago derivado del proceso de nivelación y homologación salarial le correspondía a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que se trataría del pago de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial.
Recursos de apelación Pedro Alcantar Alba 12. El señor Pedro Alcantar Alba interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con fundamento en los 8 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes argumentos: 12.1.
Manifestó que era innecesario la exigencia de una norma que regulara el tema de la homologación para el reconocimiento de una responsabilidad del Estado, dado que por analogía y equidad se puede satisfacer ese deber constitucional. 12.2. Sostuvo que la negativa por parte del Tribunal de reconocer intereses moratorios sobre valores indexados en razón de una incompatibilidad y una condena con doble pago es contradictoria con la definición que la sentencia plasmó para cada concepto por lo que, en aplicación del principio de favorabilidad, debió ordenar el pago con el respectivo descuento de la indexación efectuada, en tanto, la pretensión preferente es la de reconocer y pagar intereses moratorios liquidados con base en el interés bancario corriente, de conformidad con el artículo 1617 del Código Civil. 12.3.
Expresó su inconformidad con el pago inoportuno que realizó la Nación- Ministerio de Educación Nacional sobre las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas, por ende, arguyó que en cabeza de la administración reposaba exclusivamente esta obligación, no obstante, esta retuvo por varios años la suma mencionada y finalmente, cuando reconoció la indexación y omitió el componente sancionatorio, vulneró su derecho a la indemnización por cuanto no se pudo beneficiar de las sumas de dinero adeudadas.
Nación - Ministerio de Educación Nacional 13. La Nación – Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 13.1. Cuestionó la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas que reconoció y ordenó el pago por concepto de indexación sin que ello fuera invocado en sede administrativa y pretendido en sede judicial, vulnerándose así el principio de congruencia. Asimismo, refirió que dicho concepto no corresponde a un derecho laboral y, sin embargo, el juez de primera instancia le atribuyó una connotación de imprescriptible, omitiendo analizar entonces si la condena recaía sobre un derecho laboral o administrativo. 9 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.2.
Manifestó que la entidad encargada de realizar el pago de los valores reconocidos en el proceso de homologación y nivelación salarial y que expidió el acto administrativo es el Departamento de Caldas, por lo que existe a su favor una falta de legitimidad material en la causa por pasiva y, por consiguiente, no puede ser condenada al pago de la indexación reconocida en la sentencia por una demora en el pago atribuible al ente territorial, ni por un acto administrativo que no expidió. La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 14.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 23 de octubre de 2020, en segunda instancia, resolvió: “[…] 1.° Confírmase parcialmente la sentencia de 9 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Pedro Alcantar Alba contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2° Revócase la decisión extra petita acerca del pago de la indexación de las sumas causadas entre el 1° de enero y el 14 de abril de 2013, de conformidad con lo indicado en la motivación […]”.
Consideraciones de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado 15. Para fundamentar su decisión, consideró que el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el Departamento de Caldas se dio como resultado del proceso de la descentralización administrativa. 16.
En ese sentido, se refirió al concepto expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado11 y a la Directiva Ministerial núm. 10 de 30 de junio de 2005, donde la Nación - Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento para la homologación de la planta de personal administrativo, adscrita al sector educativo y financiada con recursos del sistema general de participaciones. 17.
Señaló que, la Nación – Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, efectuaron los pasos concernientes a ejecutar la 11 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de fecha 9 de diciembre de 2004, Número 1607. 10 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co homologación y nivelación salarial, de modo que se constató que el procedimiento requirió de varios ajustes producto de las reclamaciones que presentaron los funcionarios administrativos y sus apoderados. 18.
Respecto de los intereses moratorios, consideró que no había lugar a su reconocimiento, toda vez que: 18.1. Por su carácter sancionatorio, debían estar previstos en una norma que los autorizara expresamente, es decir, que facultara el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación salarial, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho. 18.2.
No se generó el pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido, indicó que, si no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo disponga, no podía en consecuencia, reconocerse los intereses moratorios. 18.3.
La obligación se hizo exigible a partir de la Resolución núm. 1699-6 de 22 de marzo de 2013, sin embargo, el pago se realizó el 15 de abril de 2013, esto es, dentro del mes siguiente, y en un mayor valor del que fue liquidado por la Administración en la Resolución 8786-6 de 11 de diciembre de 2014 (acto administrativo definitivo), por lo que no puede considerarse que existió “tardanza” alguna que hubiese generado intereses moratorios. 19.
Por último, indicó que el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2013 hasta el 14 de abril de 2013, realizado de oficio por el Tribunal vulneraba los principios de: i) justicia rogada, por cuanto la aplicación de las facultades ultra y extra petita son contrarias a la naturaleza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y ii) congruencia, que consiste en la obligación de la autoridad judicial de decidir de acuerdo con lo pedido y probado II.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 20. El señor Pedro Alcantar Alba, presentó la demanda que contiene el recurso 11 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraordinario de revisión12 contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en segunda instancia, e invocó la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437, según el cual, procede el recurso extraordinario de revisión cuando existe una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Pretensiones del recurso extraordinario de revisión 21.
El señor Pedro Alcantar Alba presentó las siguientes pretensiones: “[…] Por configurarse la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A […] se persigue con el ejercicio del presente recurso de revisión, que el Honorable Consejo de Estado disponga: PRIMERO.- Declarar infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección B, del 23 de octubre de 2020 […] que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.
SEGUNDO. - En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se declare que el(a) señor(a) Pedro Alcantar Alba le asiste derecho a que la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas / Secretaría de Educación, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (1997), hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, abril de 2013.
Tercero.- Las demás que el H. Despacho considere necesarias […]”. 22. Para sustentar la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, expuso los siguientes argumentos: 22.1. Estimó que la sentencia objeto de revisión es incongruente, en la medida que tuvo un objeto distinto al pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, toda vez que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por la mora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, y para ello sostuvo que el periodo para liquidar los intereses correspondió al causado entre el año 1997, cuando el personal administrativo del sector educación del nivel nacional fue incorporado al nivel departamental y el año 2013, cuando se concretó el pago del retroactivo; no obstante lo anterior, adujo que la autoridad judicial entendió que la reclamación de los intereses correspondía al periodo causado desde el 22 de marzo de 2013, cuando se reconoció y ordenó el pago del retroactivo, hasta abril de la misma anualidad, cuando se efectuó el pago 12 El recurso se presentó por medio de apoderado. 12 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente. 22.2.
Asimismo, indicó que: i) en la sentencia recurrida no se indicaron las razones de hecho y derecho por las cuales no había lugar al reconocimiento y pago de los intereses de mora; ii) en el escrito de demanda fue claro al establecer que los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir indexación y, por lo tanto, resulta incongruente que en la sentencia recurrida no se reconozcan los intereses de mora por la supuesta incompatibilidad que existe con la indexación, factor al que nunca se refirió y que, sin embargo, fue objeto de un reconocimiento de oficio, desconociendo que la indexación y los intereses de mora son cargas económicas que no tienen la misma finalidad, comoquiera que estos últimos constituyen una sanción por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación se refiere a la actualización de la deuda a valores actuales para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo del dinero. 22.3.
Explicó adicionalmente que las entidades demandadas nunca presentaron excepciones sobre el periodo de la liquidación en controversia, pues su defensa se orientó a establecer en cabeza de cuál de ellas recaía la obligación del pago y que no existe algún elemento de convicción que permitiera concluir que con la demanda se solicitó el pago de intereses moratorios por el periodo de un mes, pues de ser ese el escenario de la reclamación no se hubiera iniciado un proceso judicial ante el contencioso administrativo. 22.4.
Por último, expuso que la sentencia recurrida no se ajustó a las normas del caso concreto, pues la Ley 60 estableció un término perentorio para que el Estado realizara una nivelación salarial, no obstante, la administración tardó más de dieciséis años para efectuar el pago de la obligación. Contestación al recurso extraordinario de revisión Nación- Ministerio de Educación Nacional 23.
La Nación- Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda13 que contiene el recurso extraordinario de revisión y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, en la medida que, a su juicio, no se presenta la causal invocada y el demandante pretende reabrir el debate jurídico que se encuentra concluido. 13 Mediante apoderado 13 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.
Indicó que “[…] dentro de los argumentos planteados por el recurrente [no se encuentra] tal disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado a partir de la cual se pueda considerar la configuración de una falta de congruencia de tal protuberancia, que no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso, como lo indica el fallo aludido […]”.
Departamento de Caldas 25. El Departamento de Caldas, notificado en debida forma14, no contestó la demanda. Concepto del Ministerio Público 26. El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 27. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales y; vii) el análisis de la causal de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: Competencia de la Sala 28.
Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión; ii) 249 ibidem16, sobre competencia para conocer los recursos extraordinarios de revisión; iii) 111 ibidem, en especial, el numeral 2.°17 sobre las funciones de la Sala Plena de lo 14 Cfr. índice 16 SAMAI. 15 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 16 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 17 Modificado por el artículo 18 de la Ley 2080. 14 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo; y iv) 29, en especial el numeral 1.° del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201918: esta Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 23 de octubre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión 29. Visto el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, que dispone: “[…] Artículo 251. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […]” 30. En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 23 de octubre de 2020.
Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 27 de enero de 202219 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 21 de enero de 202220; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437. Problema jurídico 31. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configura o no la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; en especial: i) si la sentencia recurrida fue proferida en forma incongruente; y ii) si el disenso frente a la aplicación de la normativa y de los criterios jurisprudenciales adoptados dentro del proceso ordinario, son causales que generen la nulidad en la sentencia recurrida y, en consecuencia, si se declara o no fundado el recurso extraordinario de revisión. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 32.
Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437, sobre procedencia; ii) 24921 ibidem, sobre competencia; iii) 250 ibidem, sobre causales de revisión; iv) 251 ibidem, sobre el término para interponer el recurso; y v) 252 ibidem, sobre requisitos del recurso. 18 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 19 Cfr. índice 19 SAMAI del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 20 Cfr. índice 2 SAMAI. 21 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080. 15 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.
Atendiendo a que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. 34. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia22, lo cual no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones señaladas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.
Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se determinó como un medio extraordinario de impugnación. 35. En el mismo orden de ideas, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador23.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación24 ha considerado lo siguiente: “[…] El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]”. 36.
En efecto, el artículo 250 de la Ley 1437, enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, eran los únicos que permitían la revisión de la sentencia 22 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. 16 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la vía del recurso extraordinario que se analiza. 37.
Los requisitos del recurso están previstas en el artículo 252 de la Ley 1437, que prevé que debe interponerse mediante escrito que reúna los siguientes requisitos: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) el nombre y domicilio del recurrente; iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada; v) el poder para su interposición; y vi) las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer. 38.
En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, el que solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 39.
Visto el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, que prevé como causal de revisión la de “[…] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. Sin embargo, debido a que no se determinó cuáles son los eventos en los que se considera que configura la citada causal, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha determinado los fundamentos fácticos y jurídicos de su procedencia25. 40.
En esa medida, en relación con las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado26 ha sostenido que son, a modo enunciativo, las siguientes: 40.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se profiere una nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 40.2.
Cuando sin más actuación se profiere sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02519-00. 26 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia proferida el 3 de febrero de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, identificada con núm. único de radicación 11001031500020090049400. 17 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 40.3.
Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 40.4. Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta. 40.5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 40.6.
Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 40.7. Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 40.8. Cuando la sentencia carece de motivación. 40.9.
Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley. 41. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, para probar la configuración de la causal, se ha considerado que, por regla general, no es posible “[…] alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia […]’”27. 42.
Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 13, sentencia del 7 de junio de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00. 18 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte demandante debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 43.
Asimismo, se ha considerado que la anomalía sea de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta28. Dentro de este grupo de anomalías se encuentran las relacionadas con: i) irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso previstas en las normas procesales y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia; y ii) los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma. 44.
Esta Corporación ha considerado que: i) “[…] No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas […], pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal […]”29; y ii) “[…] los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir […], son extraños al recurso extraordinario de revisión, pues éste no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda, a su capricho, reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella […]”30. 28 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03093-00;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-00894-00. 29 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 26 de mayo de 2010, C.P Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2001 – 1504. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 12 de febrero de 2018, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número único de radicación 11001032500020130172100.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 7 de noviembre de 2019, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, número único de radicación 11001032600020190001300; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, C.P. Rocío Araújo Oñate, número único de radicación 11001032800020210004400. 19 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales 45.
Vistos los artículos: i) 281 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201231, sobre congruencia; ii) 320 ibidem, sobre fines de la apelación; y iii) 328 ibidem, sobre competencia del superior. 46. Esta Corporación32 ha definido el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 47.
La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación o en los recursos interpuestos. 48.
Asimismo, indicó que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. 49.
Por último, se determinó que en aplicación del principio de congruencia el juez puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, como regla general, sus consideraciones se desplieguen en el marco de las pretensiones del proceso y con base en el acervo probatorio debatido en el mismo.
En concordancia con lo anterior, se han señalado los eventos en los que se 31 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01. 20 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presenta incongruencia de la sentencia. Sobre el particular ha indicado lo siguiente: “[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este asunto en virtud de la remisión prevista en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia resulta incongruente cuando se falla de manera extrapetita, es decir, "por objeto distinto del pretendido en la demanda" o "por causa diferente a la invocada en esta"; asimismo, en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, “por cantidad superior a la solicitada en la demanda” e, incluso, si se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuenta de una decisión mínima petita.
Con el fin de establecer si se estructura alguna de las anteriores circunstancias corresponde comparar las pretensiones de la respectiva demanda con la sentencia dictada, para determinar si esta resulta o no acorde con lo solicitado y en caso de advertirse que el juez de primera instancia decidió por fuera de lo pedido, la condena deberá ajustarse de manera oficiosa […]”33 50.
Del criterio jurisprudencial citado se concluye que: i) la sentencia debe ser congruente con los hechos y las pretensiones de la demanda; ii) el Juez en su ejercicio hermenéutico puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, sus consideraciones se enmarquen en las pretensiones del proceso y se fundamenten en el acervo probatorio debatido en el mismo y iii) se presenta una sentencia incongruente cuando: a) se falla de manera extra petita, es decir, "[…] por objeto distinto del pretendido en la demanda […]” o "[…] por causa diferente a la invocada en esta […]"; b) en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, "[…] por cantidad superior a la solicitada en la demanda […]” y c) cuando se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión mínima petita.
Análisis de la causal de revisión 51. La Sala procede a considerar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios jurisprudenciales citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, en los siguientes términos: 51.1.
El señor Pedro Alcantar Alba, en la demanda de nulidad y restablecimiento 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A; Sentencia de 17 de agosto de 2017; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; número único de radicación 41001233100020020092801. 21 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho, solicitó como pretensiones que: i) se declare la nulidad de la Resolución núm. 5409-6 del 11 de julio de 2016, por medio de la cual le negaron los intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 51.2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a los treinta días posteriores a su causación hasta el día que se pagó el retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir del 10 de febrero de 1997 al 15 de abril de 2013, con base en el capital neto, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. 51.3.
Para el efecto, argumentó que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleado administrativo del nivel nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de ahí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio. 51.4.
El Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia proferida, en primera instancia, planteó el problema jurídico de la siguiente manera: “[…] 1. ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío de una homologación salarial? En caso negativo deberá la Sala resolver: ¿Si el pago se hizo en fecha posterior al de proferirse la resolución de la homologación, tiene derecho el actor a que se le reconozca por equidad y justicia indexación que actualice el valor pasado a presente de los salarios homologados? En caso Positivo de alguna de las anteriores preguntas deberá la Sala resolver ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses, o de la indexación? […]” 51.5.
Al resolver el caso concreto consideró que: i) no había lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, en la medida que las normas que reglamentan el régimen prestacional no establecen ese derecho por el pago tardío una nivelación u homologación salarial; ii) a pesar de que el demandante no solicitó la indexación de los valores pagados sino intereses moratorios, por razones de equidad y justicia, debía tenerse en cuenta que, en todo caso, si resultaba procedente el pago de acreencias derivadas del proceso de nivelación salarial que se efectuó en fecha posterior a su reconocimiento, en esa medida, 22 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenó el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2013 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (14 de abril de 2013); y iii) cualquier pago derivado del proceso de nivelación y homologación salarial le correspondía a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que se trataría del pago de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial. 51.6.
El señor Pedro Alcantar Alba presentó recurso de apelación, argumentando que: i) el juez de primera instancia exigió una norma expresa que regulara el pago de intereses moratorios en consideración a su naturaleza sancionatoria, inaplicando la situación más favorable al trabajador en caso de duda y la analogía como herramienta interpretativa; ii) asimismo, sostuvo que la indexación y los intereses moratorios son conceptos diferentes, por lo tanto, adujo que el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en un yerro al considerar que estos no son acumulables; y iii) con base en el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, la obligación reconocida surgió desde que fue trasladado a la planta de la entidad territorial, contrario a lo indicado por el Tribunal de Caldas que concluyó que la acreencia nació a la vida jurídica desde que se expidieron los actos administrativos de homologación y nivelación salarial, por ende hay lugar a intereses moratorios desde aquél traslado. 51.7.
Por su parte la Nación- Ministerio de Educación Nacional, en su recurso de apelación indicó que: i) no era procedente la indexación adicional reconocida, toda vez que ese reconocimiento no fue solicitado en sede administrativa y pretendido en sede judicial, vulnerándose así el principio de congruencia; y ii) existe a su favor una falta de legitimidad material en la causa por pasiva, por cuanto no era la entidad encargada de realizar el pago ni expidió el acto administrativo. 51.8.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, planteó como problema jurídico lo siguiente: “[…] (i) al demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas;
(ii) es dable emitir decisión extra petita dentro de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; y, en caso de ser afirmativa alguna de las mencionadas hipótesis, (iii) si la Nación – Ministerio de Educación Nacional carece de legitimación en la causa por pasiva, o por el contrario, es la que debe dar cumplimiento a la orden impartida en este proceso 23 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”. 51.9.
Consideró que no había lugar al reconocimiento de los intereses moratorios si se tiene en cuenta que, por su carácter sancionatorio, no estaban previstos en una norma que los autorizara expresamente para los casos de retroactivos por homologación y nivelación salarial y no estaban incluidos en el documento que reconoció el derecho. 51.10.
Asimismo, porque los intereses no se causaron comoquiera que entre la fecha en que la administración local reconoció la prestación de que se trata y el momento en que el pago se hizo efectivo transcurrió sólo un mes. 51.11. Por último, consideró que el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2013 hasta el 14 de abril de 2013, realizado de oficio por el Tribunal, vulneraba los principios de justicia rogada y congruencia, toda vez que la aplicación de las facultades ultra y extra petita son contrarias a la naturaleza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la indexación no fue solicitada en el proceso judicial. 52.
Del anterior recuento, esta Sala prohíja los argumentos expuestos por esta Corporación al resolver asuntos similares34 y, en esa medida, considera que: 52.1. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su ejercicio hermenéutico profirió la sentencia con la competencia propia que le otorgaba los argumentos de la demanda, su contestación y el recurso de apelación, realizando el análisis sobre las normas legales y criterios jurisprudenciales pertinentes sobre la procedencia o no del reconocimiento de los intereses moratorios en el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y la incompatibilidad de su reconocimiento con la indexación establecida en el acto administrativo demandado. 52.2.
Estas consideraciones que se enmarcaron dentro de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se fundamentaron en el acervo probatorio debatido en el mismo, sin que se observe pronunciamiento 34 i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 24 de octubre de 2022, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001 03 15 000 2022 04663 00; ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia de 3 de mayo de 2022, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, número único de radicación 11001 03 15 000 2022 00850 00. 24 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguno que no guardara relación con los reparos concretos formulados por el apelante o con el objeto del litigio, quedando desvirtuada la vulneración al principio de congruencia. 52.3.
Ahora, frente al argumento de la presunta incongruencia por el periodo de causación de los intereses moratorios, esta Sala considera que el supuesto defecto no corresponde a alguno de los presupuestos legales y jurisprudenciales que podrían viciar de nulidad la sentencia recurrida, en la medida que los argumentos del recurso se encaminan a convertir esta etapa procesal en una tercera instancia, al pretender revivir el análisis normativo y los criterios jurisprudenciales adoptados en la decisión recurrida sobre el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, reproches que no son propios de la causal alegada y que escapan al objeto del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, esta Corporación ha reiterado35: “[…] No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal […]”. 53.
Por lo expuesto anteriormente, se considera que no se configura la causal de revisión alegada. Condena en costas 54. Vistos los artículos: i) 25536 de la Ley 1437; ii) 361 de la Ley 1564 sobre la composición de las costas; iii) 365 ibidem en especial, su numeral 8.º37, sobre condena en costas; iv) 366 ibidem, sobre liquidación de costas y agencias en derecho y v) el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, en especial, los artículos 2.°38 35 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 26 de mayo de 2010, C.P Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2001 – 1504. 36 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080. 37 “[…] Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 38 “Artículo 2º.
Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. 25 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre criterios para la fijación de agencias en derecho y 5.°39 sobre las tarifas de las agencias en derecho. 55.
Atendiendo a que la condena en costas: i) está compuesta, por un lado, por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y, por el otro, por las agencias en derecho; ii) para su imposición debe tenerse en consideración las reglas previstas en el artículo 365 de la Ley 1564; iii) de conformidad con el numeral 8.° ibidem, solo habrá lugar cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación; y iv) en relación con la determinación de las agencias en derecho tendrá en cuenta los criterios para su fijación y las tarifas indicadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 56.
En el caso sub examine, la Sala considera que no hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandante, en la medida que, si bien se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, no se acreditó probatoriamente su causación. Conclusiones de la Sala 57. La Sala declarará infundado el recurso propuesto, en la medida que no se advierte la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, toda vez que la sentencia recurrida fue proferida de forma congruente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 15 de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Pedro Alcantar Alba contra la sentencia de 23 de octubre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2016 00870 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 39 Artículo 5º.
Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “[…] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. […] Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 26 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 00581 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión, realizando las anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado Con aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Quince Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.