1 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00369 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Simple Radicación: 1001 03 24 000 2018 00369 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Demandados: La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y Presidente de la República Coadyuvante: Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo (AFIDRO) AUTO QUE FIJA LITIGIO Y DECRETA PRUEBAS I.

ANTECEDENTES 1.1. El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, actuando en nombre propio, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se declare la nulidad de un aparte del artículo 2.8.12.16 del Decreto 780 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 710 de 2018, “Por el cual se modifican unos artículos del Título 12 de la Parte 8 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social en relación con la evaluación de tecnologías para propósitos de control de precios de medicamentos nuevos”, expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social.

En el escrito de demanda, la parte actora no solicitó el decreto de pruebas. 1.2. A través de auto de 22 de julio de 20191, el Despacho admitió la demanda y ordenó notificar al Presidente de la República; al Ministro de Salud y Protección Social; a la Procuraduría General de la Nación; al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Así mismo, se advirtió el deber de la entidad demandada de allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado. 1.3. En proveído de 23 de julio de 2019 se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por la parte actora2, plazo dentro del cual se pronunció la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. 1.4.

En providencia proferida el 17 de septiembre de 20193, el Despacho decretó parcialmente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado. 1 Cuaderno principal, folios 16 a 18. 2 Cuaderno de medidas cautelares, folio 5. 3 Ibidem, folios 30 a 42. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00369 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.

En memorial presentado el 20 de septiembre de 2019, la Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo (AFIDRO), solicitó ser reconocido como coadyuvante de la parte demandada4. 1.6. En escritos allegados el 24 y el 25 de septiembre de 2019, los apoderados del Ministerio de Salud y Protección Social5 y de AFIDRO6 presentaron recurso de reposición en contra del auto por medio del cual se decretó la suspensión provisional de un aparte del acto administrativo acusado. 1.7.

Dentro del término de traslado del recurso la parte actora presentó escrito descorriendo traslado respectivo7. 1.8. Mediante auto de 18 de agosto de 2020 se reconoció como coadyuvante de la parte demandada a la Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo (AFIDRO)8. 1.9. En providencia de la misma fecha el Despacho declaró improcedente el recurso de reposición presentado por la parte demandada en contra del auto que decretó parcialmente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado y lo adecuó al recurso de súplica por ser el procedente. 1.10.

Dentro del término para contestar la demanda, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó escrito de contestación en defensa del acto acusado, en el cual no formuló excepciones previas ni mixtas y tampoco solicitó el decreto de pruebas9. Anexó los antecedentes administrativos del acto acusado10. 1.11. El apoderado de la Presidencia de la República contestó la demanda y planteó la excepción previa que denominó “indebida representación judicial de la Nación”, con fundamento en que el Presidente de la República no es el funcionario legitimado para responder por las pretensiones de la demanda.

En la contestación no se solicitó el decreto de pruebas11. 1.12. El apoderado judicial de AFIDRO presentó escrito de contestación a la demanda, en el cual expuso argumentos de fondo para controvertir las pretensiones de la demanda; no planteó excepciones previas o mixtas, ni solicitó el decreto de pruebas12. 1.13. De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, la Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de excepciones por 3 días13, termino dentro del cual la parte actora descorrió el traslado de las excepciones14. 4 Ibidem, folios 47 a 49. 5 Cuaderno de medidas cautelares, folios 58 a 63. 6 Ibidem, folios 64 a 71. 7 Ibidem, folios 73 a 77. 8 Ibidem, folios 79 a 81. 9 Cuaderno principal, folios 43 a 53. 10 Ibidem, folios 54 a 79. 11 Ibidem, folios 78 a 88. 12 Ibidem, folios 95 a 103. 13 Ibidem, folios 104 y 105. 14 Ibidem, folios 106 a 109. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00369 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.14.

En auto del 18 de marzo de 2021, la Sala de la Sección Primera confirmó el auto que decretó la medida cautelar15. 1.15. Mediante proveído del 26 de julio de 2021 el Despacho negó la prosperidad de la excepción denominada indebida representación judicial de la Nación alegada por la apoderada de la Presidencia de la República16. II. CONSIDERACIONES 2.1.

Generalidades El artículo 182 A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes eventos: “Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.

Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. 15 Cuaderno de medidas cautelares, folios 97 a 113. 16 Visto en el índice No. 49 del expediente de la referencia en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado SAMAI. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00369 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.

Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.

En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.

No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” (Subrayas del Despacho). De la lectura de la norma se desprende que la posibilidad de proferir sentencia anticipada se encuentra circunscrita a los siguientes supuestos: (i) antes de la audiencia inicial, (ii) en cualquier estado del proceso cuando se presente petición en ese sentido de las partes, (iii) cuando el juez lo estime de oficio dada la existencia de una de las excepciones que se enlista en el numeral 3, y (iv) cuando surja de manifestación de allanamiento o transacción. Dado que estamos en el primer escenario, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no existe necesidad de practicar pruebas; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido.

Como se observa, esa segunda hipótesis prevé, a su vez, tres posibilidades; estas son: que no se requiera la práctica de pruebas, o sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado, o finalmente, que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles. La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es una providencia en la que se realice un pronunciamiento sobre las pruebas en el sentido descrito, exigiendo, de forma expresa, la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso (en adelante CGP).

Una vez cumplido lo anterior, el inciso tercero del artículo 182A del CPACA dispuso que se deberá correr traslado para alegaciones finales en la manera dispuesta en el artículo 181 ibídem. En este punto, lo que advierte el Despacho es que la última actuación procede una vez se encuentren en firme las decisiones correspondientes a la fijación del litigio y de decreto de pruebas, ello como quiera que, es partir de ese momento en el que efectivamente está definido el objeto (pretensión o excepción) y la causa petendi (hechos y fundamentos de derecho) que se ventilan en el 5 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00369 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y, a su vez, la partes tienen absoluta certeza respecto de qué pruebas serán valoradas en la sentencia. En otras palabras, ejecutoriadas las decisiones sobre la fijación del litigio y la petición probatoria, se habilita el traslado para las alegaciones finales, máxime si se tiene en cuenta que, de un lado, esa es la última oportunidad procesal de las partes para manifestarse en relación con la hipótesis del caso, y de otro, dado el efecto devolutivo en el cual se concede el recurso de súplica (que podría plantearse como subsidiario del de reposición) de la decisión que eventualmente se adopte en el sentido de negar el decreto de una prueba (por aplicación de los artículos 242, 243 y 246 del CPACA), dicha interpretación garantiza la concreción de los derechos al debido proceso y de defensa y el debido equilibrio que debe alcanzarse en el trámite e impulso de los actos procesales.

Así, el artículo 181 del CPACA dispuso: “Artículo 181. Audiencia De Pruebas. En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días.

Las pruebas se practicarán en la misma audiencia, la cual excepcionalmente se podrá suspender en los siguientes casos: 1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha, por el término fijado por la ley. 2. A criterio del juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario. En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.

En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene.” (Subrayas del Despacho) 2.2. Caso concreto 2.2.1. Fijación del litigio Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que trata el artículo 187 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 de esta última codificación normativa, se deberá decidir lo siguiente: Si con la expedición del acto acusado el Gobierno Nacional – Presidente de la República y Ministerio de Salud y Protección Social actuaron sin competencia, desconociendo los artículos 6 y 121 de la Constitución 6 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00369 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política; o si desconocieron una, algunas o todas las siguientes normas superiores: artículos 49 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política; 72 de la Ley 1753 de 2015 (condicionado por la Sentencia C-620 de 2016); y 5 de la Ley 1751 de 2015.

Si la respuesta a los anteriores interrogantes fuere afirmativa, para uno, algunos o todos los artículos indicados, la Sala deberá pronunciarse sobre la nulidad solicitada. 2.2.2. Decreto de pruebas Habida cuenta que el proceso de la referencia se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada y que es menester pronunciarse sobre la solicitud probatoria, el Despacho lo efectuará como en seguida se observa: 2.2.2.1.

Parte demandante: La parte demandante no solicitó pruebas en el escrito de demanda. 2.2.2.2. Parte demandada: En los escritos de contestación de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y de la Presidencia de la República no se solicitaron el decreto de pruebas. La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social aportó los antecedentes administrativos del acto demandado, los cuales obran a folios 54 a 79 del cuaderno principal y se tendrán como tal. 2.2.2.3.

Coadyuvante parte demandada: La Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo (AFIDRO) no solicitó pruebas. Con todo lo anterior, se concluye que no se requiere practicar pruebas adicionales, ya que el Despacho encuentra suficiente el acervo para decidir el fondo del asunto. 2.2.3. De los poderes. En índice 55 obra sustitución de poder a favor de la abogada Laura Alejandra Contreras Salazar, para que actúe en representación de presidencia. Por cumplirse los requisitos dispuestos en el artículo 75 del Código General del Proceso se aceptará. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO, en los términos anotados en la parte considerativa de esta providencia. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00369 00 Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DAR a los documentos aportados por las partes el valor que la ley les asigna, de acuerdo a lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: ACEPTAR la sustitución de poder a favor de Laura Alejandra Contreras Salazar como apoderada judicial de Presidencia de la República. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.