Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04363-00 Accionante: Consorcio Salaos Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Subtema: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela y relevancia constitucional. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela ejercida por el Consorcio Salaos en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo El Consorcio Salaos, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso, que estima transgredidas con: La sentencia del 23 de agosto de 2018 de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con radicado núm. 25899-33-33-001-2016-00090-02, que revocó la sentencia del a quo y declaró probada la excepción de falta de estructuración del título ejecutivo por obligación inexigible, propuesta por el municipio de Tocancipá. La providencia del 4 de marzo de 2022 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con radicado núm. 11001-03-26-000-2018-00211-00, en tanto declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de segunda instancia mencionada. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El Consorcio Salaos y el municipio de Tocancipá suscribieron el contrato de obra 354 de 2015 con el objeto de mejorar el sistema hidrológico del mencionado municipio. 1.1.2.- En virtud de lo anterior, el municipio giró a favor del Consorcio el cheque núm. IG792150, pero al ser presentado para su pago, el banco librado se abstuvo de hacerlo efectivo por la causal de “firma no registrada”. 1.1.3.- En consecuencia, el Consorcio presentó demanda ejecutiva contra el municipio, que le correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, oficina judicial que mediante proveído del 18 de agosto de 2016 libró mandamiento de pago. 1.1.4.- Posteriormente, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2017, el referido Juzgado declaró no probadas las excepciones de mérito formuladas por el municipio y ordenó seguir adelante con la ejecución al considerar que no podía argumentarse un incumplimiento contractual. 1.1.5.- La anterior decisión fue recurrida en apelación por el municipio de Tocancipá, recurso desatado por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante providencia del 23 de agosto de 2018 revocó la decisión, declaró probada la excepción de falta de estructuración del título ejecutivo propuesta por el municipio y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 1.1.6.- Por ende, el Consorcio Salaos presentó recurso extraordinario de revisión al encontrar configurada la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, sobre la existencia de una nulidad en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, con fundamento en que no se valoraron las pruebas que obraban en el expediente sobre el cumplimiento de la ejecución del contrato. 1.1.7.- El recurso le correspondió a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que mediante providencia del 4 de marzo de 2022 resolvió declararlo infundado por encontrar que las pruebas, cuya valoración echaba de menos el recurrente, no habían sido aportadas en el proceso ejecutivo, sino que se allegaron en el recurso de revisión. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte actora considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico por interpretación inadecuada de los hechos e indebida valoración probatoria.
Explicó que si el título valor presentado para la ejecución judicial se originó en un contrato estatal, lo propio no es determinar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones contractuales que lo originan, porque no es el trámite idóneo de un proceso ejecutivo ni el fijado por la ley para el efecto. Sostuvo que las decisiones carecen de motivación, en la medida que el consorcio sí demostró la exigibilidad de la obligación, pues desde la primera instancia del proceso ejecutivo aportó copia (i) del acta de recibo final de la obra, (ii) de la certificación de ejecución suscrita por el supervisor y (iii) de la solicitud de pago del negocio jurídico, documentos que reflejan el cumplimiento a satisfacción de las obligaciones contractuales y, por tanto, la acreditación de la existencia de una obligación cierta y exigible.
Adujo que ni el Consejo de Estado ni el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pueden desconocer la obligación clara, expresa y exigible que adquirió el municipio de Tocancipá al suscribir el cheque, máxime cuando las pruebas aportadas dan cuenta de la exigibilidad de la obligación allí contenida. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte tutelante solicitó que se ampararan los derechos fundamentales invocados; se dejaran sin efectos jurídicos las sentencias de las autoridades accionadas y se confirmara el auto del 4 de septiembre de 2017 del Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá que ordenó seguir adelante con la ejecución. 2.- Trámite de la acción de tutela 2.1.- Por auto del 16 de agosto de 2022 se admitió la acción de tutela; se vinculó como terceros interesados al municipio de Tocancipá y al Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá; se dispuso la notificación y se requirió al apoderado de la parte actora para que allegara prueba de la representación legal. 2.2.- El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pidió que se negara la solicitud de amparo por no existir vulneración de derechos fundamentales y se declarara improcedente por carecer de relevancia constitucional, por cuanto se pretende controvertir los argumentos jurídicos y fácticos expuestos en el trámite ordinario, relativos a la presunta indebida valoración probatoria, pruebas que solo fueron aportadas con el recurso extraordinario de revisión. Explicó que la Sala de decisión valoró en debida forma los medios de convicción allegados con la demanda ejecutiva, concretamente, lo relativo a los presupuestos para el pago del contrato y concluyó que ninguno de los documentos que acreditaba el cumplimiento de las actividades contratadas fue allegado al plenario, por lo que, tratándose de un título ejecutivo complejo, no se encontraba acreditada la exigibilidad de la obligación. Argumentó que lo pretendido por el actor es subsanar las deficiencias probatorias, no siendo procedente convertir el presente trámite en una tercera instancia, para que se valoren los documentos constitutivos del título complejo no aportados previamente.
Adujo que la decisión cuestionada se fundamentó en debida forma, pues aplicó correctamente las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado en materia de título ejecutivo complejo, para concluir que al no haber allegado copia de los documentos exigidos en el contrato para hacer surgir la obligación de pago, la sociedad demandante no acreditó su exigibilidad. 2.3.- El Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá informó que el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá se transformó en Juzgado 66 Administrativo de Bogotá, que también fue notificado sobre la presente solicitud de amparo, pero guardó silencio. 2.4.- El magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, en tanto se pretende convertir en una tercera instancia. Sostuvo que la actividad judicial cuestionada se desarrolló en el principio de autonomía e independencia judicial y está fundada en las pruebas allegadas al proceso y en las normas aplicables.
Explicó que los documentos que el demandante alega se dejaron de valorar, no fueron aportados en el proceso ejecutivo, sino que fueron incorporados en el cuaderno que contiene el recurso extraordinario de revisión. Aclaró que el Tribunal no hizo referencia a si el contrato se había cumplido o no, sino que se refirió a que el título de ejecución no estaba estructurado por estar frente a un contrato estatal, por lo que requería que se integrara el título ejecutivo complejo en los términos previstos en el contrato, escenario que no se acreditó por la parte ejecutante, dado que se limitó a aportar el aludido cheque, sin allegar los demás documentos requeridos para estructurar el título de recaudo.
Adujo que lo pretendido por el Consorcio Salaos es reabrir el período probatorio con el objeto de incluir unas pruebas documentales que dejó de aportar al proceso ejecutivo y que con ello se reconsiderara la decisión de segunda instancia, propósito que no se puede llevar a cabo a través del recurso extraordinario de revisión, dado que este no constituye una tercera instancia en la que se puedan enmendar las omisiones probatorias, ni revivir etapas procesales que se dejaron vencer por la incuria de la parte actora. 2.5.- El municipio de Tocancipá solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, toda vez que no cumple con las causales generales y específicas de procedibilidad, en concreto, carece de relevancia constitucional y no se configura el defecto fáctico.
En cuanto a la relevancia constitucional, argumentó que existe una discrepancia en torno a cuestiones ya decididas o a aspectos meramente legales, pues no se plantea una controversia constitucional ni una afectación a derechos fundamentales, solo se hace un parafraseo del problema jurídico atinente a la valoración de algunas pruebas, buscando que se reabra la controversia, revivir el debate probatorio y se fije un sentido contrario al decidido por las instancias ordinarias.
Frente al defecto fáctico, adujo que las sentencias cuestionadas no incurrieron en ningún yerro, en tanto (i) el trámite se surtió con agotamiento de todas las etapas; (ii) la indebida valoración probatoria se funda en unas pruebas que no se allegaron en el momento procesal oportuno, pues solo se aportaron en el trámite del recurso extraordinario de revisión y (iii) la sentencia emitida estuvo completamente motivada, en tanto indicó las pruebas que la sustentaban y desarrolló un ejercicio hermenéutico para explicar el valor que les otorgaba.
En ese orden de ideas, concluyó que las decisiones reprochadas se sustentaron en las pruebas que obran en el expediente, que fueron debidamente controvertidas por las partes, y se encuentran debidamente motivadas en la ley, la jurisprudencia y la doctrina. 2.6.- El 8 de septiembre de 2022 la parte actora allegó sustitución de poder. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el Consorcio Salaos en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales y, en caso afirmativo, abordará el estudio de los defectos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Cuestión previa sobre legitimación en la causa por activa 4.1.- La legitimación en la causa por activa consiste en ser el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen.
De esta manera, si los demandantes carecen de legitimación en la causa, no será posible que se les satisfaga sus pretensiones, toda vez que no ostentan la titularidad de la relación jurídica, del derecho o del interés sustancial que les sirve de soporte a sus pedimentos. 4.2.- Respecto de la acción de tutela en contra de providencias, son titulares del derecho y, por ende, se encuentran legitimados en la causa por activa para promoverla, quienes fueron parte en los procesos judiciales.
Sin embargo, para que los profesionales del derecho que actuaron en tales asuntos puedan invocar la causa tuitiva, requieren de un poder especial. 4.3.- En el presente asunto, se tiene que el Consorcio Salaos, en su calidad de demandante en el proceso ejecutivo con radicado núm. 25899-33-33-001-2016-00090-02 y recurrente del recurso extraordinario de revisión con radicado núm. 11001-03-26-000-2018-00211-00, es la legítima titular de los derechos fundamentales que se aducen vulnerados en esta acción tuitiva.
Si bien al radicar la demanda se allegó el poder respectivo, este Despacho en su auto admisorio la requirió para que allegara prueba de la representación legal. 4.4.- Revisado el expediente de tutela, se observa que no se allegó certificado de existencia y representación legal ni acuerdo consorcial, lo que daría lugar a declarar la improcedencia del amparo por falta de legitimación en la causa por activa.
No obstante, tras revisar el expediente del recurso extraordinario de revisión, se encontró acta de remoción y designación de representante legal del Consorcio, conforme con la cual quedó acreditada la representación legal. 5.- Verificación del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. 5.2.- En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5.3.- En el sub examine, si bien la parte actora en su escrito de amparo reprochó las providencias adoptadas por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la Sala se centrará en el análisis de esta última, por ser la que decidió de manera definitiva el asunto. 5.4.- La Sala advierte que la acción de tutela impetrada no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumple la carga argumentativa requerida, se apercibe como un medio dirigido a reabrir el debate jurídico surtido al interior del proceso ejecutivo con radicado núm. 25899-33-33-001-2016-00090-02 y del recurso extraordinario de revisión con radicado núm. 11001-03-26-000-2018-00211-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional. 5.5.- En el caso bajo estudio, el inconformismo del tutelante se centra en que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión y, por ende, no se invalidó la sentencia que declaró probada la excepción de falta de estructuración del título ejecutivo por obligación inexigible.
En concreto, el inconformismo radica en que no se valoró el acta de recibo final de la obra, ni la certificación de ejecución del contrato de obra, ni la solicitud de pago del referido negocio jurídico, todas suscritas por el supervisor del contrato. 5.6.- Tras revisar la sentencia de segunda instancia del ejecutivo, esta Sala encuentra que el Tribunal accionado explicó que cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, el título ejecutivo es complejo, porque además del contrato también lo integran otros documentos que dan cuenta de la obligación clara, expresa y exigible.
En ese sentido, el Tribunal concluyó que “[r]evisado el expediente, se aprecia que ninguno de los anteriores documentos fue allegado por [la] parte actora, quien desde su demanda y en el transcurso del proceso sostuvo la suficiencia del cheque y el carácter inocuo de acreditar si el contrato se cumplió o no, pues no hacia parte de la Litis”. 5.7.- En consecuencia, el Tribunal resolvió declarar probada la excepción de falta de estructuración del título ejecutivo por obligación inexigible, en tanto no se aplicaban las reglas de la acción cambiaria, sino que la demanda ejecutiva debía tramitarse por las reglas del negocio jurídico originario, en tanto el cheque se expidió en cumplimiento de la obligación de pago estipulada en el contrato estatal 354. 5.8.- En virtud de lo anterior, el tutelante interpuso recurso extraordinario de revisión, en el cual trajo a colación los mismos argumentos del ejecutivo, pues a pesar de que indicó que la sentencia recurrida incurrió en nulidad por violación al debido proceso, por ausencia de motivación de dicha decisión, lo cierto es que centró el análisis en el material probatorio, y adujo que sí obraba constancia de recibo a satisfacción de la obra y orden de pago proferida por el supervisor del contrato.
Sostuvo que con la demanda ejecutiva se allegaron las pruebas sobre el cumplimiento de las obligaciones pactadas, circunstancia que demuestra que la sentencia del ad quem carecía de motivación, toda vez que desconoció las pruebas del cumplimiento contractual. 5.9.- Ahora, la sentencia que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión consideró que, al examinar el proceso ejecutivo objeto de revisión, no se encontraron los aludidos documentos referidos por el Consorcio Salaos.
Constató que la información presuntamente omitida por el Tribunal, fue incorporada en el cuaderno que contiene el recurso extraordinario, lo que denota que la parte demandante la aportó solo hasta la presentación de ese medio de control. 5.10.- En consecuencia, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación concluyó que: “… resulta relevante recalcar que lo que pretendió el recurrente en el sub examine fue reabrir el período probatorio, con el objeto de incluir unas pruebas documentales que dejó de aportar al proceso ejecutivo y que con ello se reconsidere la decisión de segunda instancia, propósito que no se puede llevar a cabo mediante este recurso extraordinario, dado que [e]ste no constituye una tercera instancia en la que se puedan enmendar las omisiones probatorias, en la medida que no fue consagrado para revivir etapas procesales que se dejaron vencer por la incuria de la parte actora.
De modo que no es posible que el juez de la revisión valore las pruebas incorporadas a la actuación. Adicionalmente, vale precisar que, como se vio, la (sic) fallo cuestionado no carecía de motivación –como lo manifestó el recurrente-, puesto que la Corporación de segunda instancia sí cumplió con el deber argumentativo en la sentencia cuestionada, en la medida que no s[o]lo indicó las pruebas que la sustentaban; además, desarrolló un ejercicio hermenéutico para explicar el valor que les otorgaba y las consecuencias de su apreciación de cara a la regulación aplicable, artículos 422 del CGP y 297 del CPACA.
De modo que no es cierto que el Tribunal hubiese dejado de valorar unas pruebas obrantes en el proceso, toda vez que, se itera, tales insumos probatorios ni siquiera se aportaron al expediente; por consiguiente, la Sala declarará infundado el asunto de la referencia”. 5.11.- Por último, en la solicitud de amparo constitucional, se reiteraron los argumentos referentes a la omisión de valoración probatoria del: (i) acta de recibo final de la obra, (ii) certificación de ejecución y (iii) solicitud de pago del negocio jurídico sobre el cumplimiento a satisfacción de las obligaciones contractuales y, por tanto, de la acreditación de la existencia de una obligación cierta y exigible.
En palabras del tutelante: “… como se evidencia, el título ejecutivo s[í] se presentó con las pruebas que acreditaron la exigibilidad en la obligación, en la medida en que, en efecto, los documentos señalados, demostraron el cumplimiento del contrato. Sin embargo, el Tribunal Administrativo De (sic) Cundinamarca pretermitió totalmente su análisis y, con base en ello, adopto (sic) una decisión adversa a los intereses de mi prohijado”. 5.12.- Tras comparar las razones esgrimidas por el tutelante en el proceso ejecutivo, en el recurso extraordinario de revisión y en la solicitud de amparo constitucional, esta Sala advierte que lo que se pretende es continuar con el debate jurídico que ya fue decidido, y específicamente el probatorio.
Por ende, los argumentos del accionante son una mera inconformidad frente al razonamiento del juez ordinario por una decisión desfavorable. 5.13.- En esa medida, se encuentra que la autoridad judicial realizó un estudio detallado y objetivo de la litis, que la llevó a las conclusiones que ya se conocen. De ahí que, el amparo solicitado intenta desconocerlas en esta vía, a través de reiteración de argumentos de simple inconformidad, para reabrir un debate de orden legal que ya fue resuelto por el juez natural en el proceso ejecutivo y luego al resolver el recurso extraordinario de revisión. 5.14.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no puede pretender desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Ello, en razón a que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho. 5.15.- En suma, esta Sala declarará improcedente el amparo invocado, por no encontrar configurado el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER PERSONERÍA a Miller Fernando Pulido Murcia, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.897.756 de Bogotá y tarjeta profesional núm. 192.663 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte accionante desde la presentación de la acción tuitiva hasta el 7 de septiembre de 2019, en los términos del poder conferido.
TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA a Camilo Andrés Rojas Castro, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.884.224 de Bogotá y tarjeta profesional núm. 181.304 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado sustituto de la parte accionante desde el 8 de septiembre de 2019 en adelante, en los términos del poder conferido.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
QUINTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,