CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Nancy Eugenia Gómez de Barragán, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 32029 de 30 de agosto, RDP 43595 de 24 de noviembre y RDP 46218 de 7 de diciembre, todas de 2016, por las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación «[…] equivalente al 75% de los salarios, con todos sus factores, devengados en el último año a la adquisición del status pensional […]», junto con los ajustes de ley, la indexación de la condena e intereses; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y sufragar costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 21 de diciembre de 1948, prestó servicios como docente departamental y distrital, de manera interrumpida, desde el 21 de febrero de 1968 y por colmar los requisitos legales el 27 de enero de 2016 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad afirmó que «[ ] obra en el expediente certificado de información laboral de fecha 22 de junio de 2015, expedido por la ALCALDIA MUNICIPAL DE ZIPAQUIRA en el cual se determina que la interesada laboro como docente interina desde el 12 de agosto al 06 de octubre de 1968, sin que se determine el tipo de vinculación e la docente» (sic), por tanto, «[ ] el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter Administrativo total o parcialmente» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 15 de la Ley 91 de 1989 y 115 de la Ley 115 de 1994. Arguye que «[ ] la totalidad de los tiempos servidos en el departamento DE CUNDINAMARCA y en el DISTRITO CAPITAL corresponden a instituciones del orden nacionalizado, tal y como se demuestra con las certificaciones adjuntas a la demanda, por lo cual la UGPP no puede desestimar los tiempos prestados en estas Entidades Territoriales [ ]» (sic); en consecuencia, «[ ] reunió la totalidad de los requisitos y estuvo vinculada conforme a las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 [ ]». 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros parcialmente. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de obligación y prescripción. Asevera que «[ ] para el reconocimiento de la pensión gracia, no es posible computar los tiempos de servicio prestados en interinidad, por cuanto no se certificaron los mismos por el funcionario competente [ ]» (sic), y «[ ] la interesada solamente acreditó 19 años, 10 meses y 10 días de servicio docente NACIONALIZADO y DISTRITAL [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante sentencia de 7 de marzo de 2019, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[ ] el periodo de labor en discusión, es decir, el transcurrido entre el 3 de septiembre y el 6 de octubre de 1968, cumple con los requisitos contenidos en la normatividad aplicable [ ] a fin de ser tenido en cuenta para el reconocimiento del derecho a la pensión gracia deprecada por la demandante, toda vez que de la Resolución No. 1244 del 17 de septiembre de 1968 [ ] se desprende que fue nombrada por el Secretario de Educación de Cundinamarca, para cubrir la licencia de maternidad [ ] en la Escuela San Juanito de Zipaquirá, durante dicho lapso, autoridad del orden territorial, por lo cual, es dable concluir que los recursos utilizados para el pago de los salarios de la accionante, no son del orden nacional» (sic).
Que la accionante «[ ] cumplió 50 años de edad el 21 de diciembre de 1998, [ ] se vinculó a la docencia el 21 de febrero de 1968, es decir, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y se desempeñó como tal en el orden territorial durante un total de 7.307 días que corresponden a veinte (20) años, tres (3) meses y diecisiete (17) días, cumpliendo los 20 años de servicio el día 11 de febrero de 2015».
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos controvertidos y ordenó a la UGPP «[ ] reconocer la pensión gracia a la [accionante], a partir del 11 de febrero de 2015 [ ] en cuantía del 75% de todo lo devengado en el año anterior al de consolidación de su estatus pensional, esto es, por el lapso comprendido entre el 11 de febrero de 2014 y 11 de febrero de 2015 [ ]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderada, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al estimar que «[ ] con base en las pruebas documentales aportadas al proceso [ ], se evidencian Resoluciones y actas de posesión que acreditan la condición de docente de la demandante; sin embargo, no se acreditan en algunas de ellas el tipo de vinculación, toda vez que solo se encuentra la constancia emitida por la Secretaria de Educación de Bogotá, donde se evidencia que la demandante prestó un tiempo de servicio desde el 26 de noviembre de 1996 hasta el 28 de mayo de 2015 con vinculación distrital; además se evidencia un certificado de la gobernación de Cundinamarca desde el 16 de marzo de 1970 hasta el 06 de agosto de 1971 con vinculación de carácter nacionalizado [ ].
Lo anterior, arroja un total de 19 años, 10 meses y 18 días; que acogiéndonos a la norma que regula la materia, dicho tiempo acreditado no es suficiente (20 años) para cumplir ser beneficiaria de este derecho» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 12 de mayo de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de mayo de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 12 de agosto de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la entidad demandada y el Ministerio Público. 2.1.1 La UGPP.
Por conducto de apoderada, reiteró lo dicho en la contestación a la demanda y su apelación y añade que «[ ] si en gracia de discusión el Despacho accediera a las pretensiones de la demanda [ ]», solicita no condenar en costas a la entidad «[ ] como quiera que no se advierte temeridad o mala conducta por [su] parte [ ]». 2.1.2 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que el fallo de primera instancia se debe confirmar, toda vez que «[…] la parte actora, ha laborado como docente territorial durante 20 años – 3 meses y 17 días, cumpliendo de tal manera con el requisito de años deservicio [sic] previsto en la norma [ ]».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, la demandante nació el 21 de diciembre de 1948. b) Decreto 383 de 23 de febrero de 1968, por medio del cual el secretario de educación de Cundinamarca designó en interinidad a la actora «[ ] en remplazo de [ ] maestra de la E.U.N. 1º. de Simijaca por 60 días a partir del 21 de febrero del presente año» (sic). c) Resolución 707 de 22 de abril de 1968, por la que el funcionario antes citado concedió licencia por maternidad a una «[ ] maestra al servicio del departamento en la escuela R. Mercadillo 2º. del Municipio de Cáqueza, por el término de cincuenta y seis días (56) comprendidos del 10 de abril al 4 de junio del año en curso» (sic); y encargó «[ ] interinamente para reemplazarla a [la accionante] 2ª.
Cat. del 16 de abril al 4 de junio [ ]». d) Resolución 1244 de 17 de septiembre de 1968, suscrita por el precitado secretario, en la que, primero, otorgó licencia por maternidad a una educadora «[ ] del departamento en la escuela San Juanito [ ] de Zipaquirá, por el término de [ ] (56) días comprendidos del 12 de agosto al 6 de octubre del año en curso» (sic); en consecuencia, en el artículo segundo encargó a la demandante para reemplazar a aquella «[ ] del 3 de septiembre al 6 de octubre [ ]» y en el parágrafo de este precisó que «[ ] La maestra encargada devengará sueldo únicamente por el tiempo señalado en el artículo anterior [ ]» (sic). e) La directora de la función pública de Zipaquirá (Cundinamarca) certificó el 22 de junio de 2015 que «[ ] la señora NANCY EUGENIA G[Ó]MEZ DE BARAG[Á]N [ ] prestó sus servicios al Municipio de Zipaquirá, en Interinidad en la ESCUELA DE SAN JUANITO de esta municipalidad en reemplazo de la docente [ ] por el término de (56) días comprendidos del 12 de agosto al 6 de octubre de 1968, según Resolución número 1244 del 17 de septiembre de 1968 y Acta de Posesión del 27 de septiembre de 1968, devengando un salario mensual de $1.250 mcte [ ]» (sic). f) Decreto 183 de 20 de febrero de 1970, mediante el cual el gobernador de Cundinamarca nombró a unos maestros del departamento e incluyó en el listado el nombre de la demandante para el municipio de Jerusalén. Según acta, la designada se posesionó el 16 de marzo siguiente, en el despacho del jefe de personal de la secretaría de educación departamental. g) En «FORMATO ÚNICO PARA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», elaborado el 24 de junio de 2013 por el secretario de educación de Cundinamarca, se informa que la señora antes citada ingresó en condición de docente de preescolar, en propiedad, por medio de Decreto 183 de 20 de febrero de 1970, desde el 16 de marzo de esa anualidad hasta el 6 de agosto de 1971, cuando se retiró voluntariamente del servicio.
En el «Régimen de pensiones» registra que era «Nacionalizado». h) Resolución 1154 de 6 de noviembre de 1996, por conducto de la cual el alcalde de Bogotá, D. C., nombró «[ ] docentes tiempo completo [ ] en la planta de personal docente del Distrito Capital [ ], Secretaría de Educación [ ]» (sic), dentro de los que relacionó a la demandante, quien tomó posesión del cargo ante el referido funcionario el 22 siguiente, con efectividad a partir del 26 de ese mes. i) En «FORMATO ÚNICO PARA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», emitido el 2 de diciembre de 2015 por la secretaría de educación de Bogotá, D. C., se informa que la accionante trabajó como maestra de secundaria, designada en propiedad por conducto de Resolución 1154 de 6 de noviembre de 1996, desde el 26 siguiente y fue desvinculada del servicio por retiro forzoso, a través de Resolución 6234 de 18 de marzo de 2015, desde el 28 de mayo de ese año. En el tipo de vinculación indica que fue «territorial» - «distrital». j) En «CERTIFICADO DE SALARIOS» de 2 de diciembre de 2015, la precitada secretaría señala que el tipo de vinculación de la educadora es «Territorial Distrital», financiado con «Recursos propios» y entre el 1º de enero de 2013 y el 27 de mayo de 2015 devengó sueldo y primas de vacaciones, servicios, navidad y especial. k) Certificado de antecedentes disciplinarios elaborado el 22 de enero de 2016 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. l) Resolución RDP 32029 de 30 de agosto de 2016, con la que la entidad demandada negó la solicitud de pensión gracia de 27 de enero de 2016, formulada por la accionante, pues «[…] el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter Administrativo total o parcialmente [ ]» (sic); decisión confirmada por Resoluciones RDP 43595 de 24 de noviembre y RDP 46218 de 7 de diciembre, ambas del mismo año, en las que se desataron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, interpuestos por la peticionaria.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 21 de diciembre de 1948 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 27 de enero de 2016 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos enjuiciados (Resoluciones RDP 32029 de 30 de agosto, RDP 43595 de 24 de noviembre y RDP 46218 de 7 de diciembre, las tres de la misma anualidad), puesto que, en criterio de la entidad, la maestra no acreditó el tiempo de servicio necesario para acceder a la prestación deprecada.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza y validez de los nombramientos a través de los cuales ella prestó servicios como docente. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo atinente a los períodos trabajados por la demandante en interinidad en el departamento de Cundinamarca del 21 de febrero al 4 de junio y desde el 3 de septiembre hasta el 6 de octubre de 1968 (que suman 4 meses y 17 días), obran en el expediente los actos de nombramiento, emitidos por el respectivo gobernador (Decreto 383 de 23 de febrero y Resoluciones 707 de 22 de abril y 1244 de 17 de septiembre, los tres del mismo año), en los cuales se advierte que ella prestó esos servicios en condición de docente territorial.
Esta Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación, resulta irrelevante que la demandante haya laborado para cubrir licencias temporales y no en propiedad, puesto que según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Para esta subsección, las modalidades temporales de vinculación no son ajenas a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]», cuya naturaleza, en todo caso, constituye una forma de proveer cargos docentes.
En este orden de ideas, la Sala concluye que la demandante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para Cundinamarca, como maestra interina en 1968 (durante 4 meses y 17 días), designada por el gobernador y en establecimientos educativos ubicados en municipios de ese departamento (Simijaca, Cáqueza y Zipaquirá).
Por lo expuesto, no se comparte que la parte accionada aduzca que la educadora no aportó los documentos necesarios para demostrar el tipo de vinculación de sus servicios durante 1968, toda vez que, según se ha explicado, los medios de prueba permiten deducir que ella se desempeñó como maestra territorial, máxime cuando no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron cuestionados ante las autoridades pertinentes, ni desvirtuados, controvertidos o tachados de falsos en el curso del presente proceso por parte de la UGPP, por lo que conservan su validez y aptitud probatoria.
Por otro lado, en lo atañedero a los tiempos de labor de la accionante en Cundinamarca (del 16 de marzo de 1970 al 6 de agosto de 1971) y en Bogotá, D. C., (desde el 26 de noviembre de 1996 hasta el 27 de mayo de 2015), la Sala destaca que se produjeron, en propiedad y sin interrupciones en cada entidad territorial, con fundamento en el Decreto 183 de 20 de febrero de 1970 y la Resolución 1154 de 6 de noviembre de 1996, suscritos por el gobernador y alcalde, en su orden.
De igual modo, de la lectura de los señalados actos administrativos se observa que fueron firmados por los mencionados gobernador y alcalde, sin intervención alguna de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional y para que la actora prestara servicios como maestra, en instituciones educativas ubicadas en esas entidades territoriales.
Amén de lo anterior, las secretarías de educación de Cundinamarca y Bogotá, D. C., corroboraron las designaciones de la aludida maestra y certificaron que su régimen de pensiones en ese departamento fue «Nacionalizado» y que en el Distrito Capital su tipo de vinculación fue «territorial», respectivamente; por consiguiente, no existe duda en cuanto a la prestación del servicio de la accionante del 16 de marzo de 1970 al 6 de agosto de 1971 y desde el 26 de noviembre de 1996 hasta el 27 de mayo de 2015, que equivale a 19 años, 8 meses y 23 días, lapsos que no han sido controvertidos por la UGPP, que incluso en los actos administrativos demandados los relacionó como del orden nacionalizado y municipal.
Por tanto, contrario a lo afirmado por la parte apelante, se colige que la actora sí aportó los elementos necesarios para acreditar la naturaleza de sus designaciones, por lo que los interregnos antes citados de labor educativa en interinidad y en propiedad en Cundinamarca y Bogotá, D. C., son susceptibles de ser contabilizados para el reconocimiento de la pensión gracia invocada.
Recuérdese que, las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
A manera de corolario, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra nacionalizada y territorial por veinte (20) años (los cuales cumplió el 17 de febrero de 2015, fecha en la que consolidó el estatus pensional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (21 de febrero de 1968), contar con 50 años de edad (los cumplió el 21 de diciembre de 1998) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.
Por otra parte, se advierte que el a quo declaró que la demandante había adquirido el estatus pensional el «11 de febrero de 2015», pues no descontó en el cálculo del tiempo de servicios la vinculación simultánea que sostuvo con el departamento de Cundinamarca entre el 16 y el 21 de abril de 1968 (6 días), lo que implica que el día correcto de consolidación del derecho de la actora sea el 17 de febrero de 2015; aspecto que por resultar perjudicial para la parte apelante deberá ser modificado de la sentencia de primera instancia. Por otro lado, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su totalidad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala (i) confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda;
(ii) modificará los ordinales segundo y tercero de su parte decisoria, en el sentido de que la fecha de adquisición del estatus pensional de la accionante es el 17 de febrero de 2015; y (iii) revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada. Por último, comoquiera que la abogada de la parte accionada presenta renuncia al poder que tenía conferido, se le aceptará dicha dimisión, puesto que corresponde a la terminación del contrato que esta tenía con aquella, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 7 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Nancy Eugenia Gómez de Barragán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Modifícanse los ordinales segundo y tercero de la parte decisoria del fallo de primera instancia, en el sentido de que la fecha correcta de adquisición del estatus pensional de la accionante es el 17 de febrero de 2015, de acuerdo con lo indicado en la motivación de la presente providencia. 3º. Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 4º.
Acéptase la renuncia de poder presentada por la abogada Karina Vence Peláez, en su condición de apoderada de la UGPP. 5º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS