Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Demandante: Divina Zapateiro Vargas Demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta- Átala Patricia Maestre Ávila Temas: Causal primera del artículo 250 del CPACA.
Ausencia de circunstancias que denoten fuerza mayor, caso fortuito, o las maniobras de la parte contraria que impidieron aportación oportuna de la prueba. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión que interpuso1 la señora Divina Zapateiro Vargas contra la sentencia del veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021), proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado2, para lo cual invocó la causal contenida en el numeral 1.°, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas al «[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Absalón Ávila Vidal fue pensionado por la Alcaldía de Santa Marta (Magdalena) mediante la Resolución 089 del 19 de abril de 2004 y falleció el 1.º de agosto de 2015. Que, tras su fallecimiento, las señoras Átala Patricia Maestre Ávila y Divina Zapateiro Vargas solicitaron a la entidad territorial el reconocimiento de la sustitución pensional, en calidad de cónyuge y compañera permanente, el 1.º de septiembre y el 5 de octubre de 2015, respectivamente.
Que mediante las Resoluciones 964 del 24 de diciembre de 2015 y 660 del 11 de octubre de 2016, el Fondo Distrital de Pensiones Públicas de Santa Marta reconoció 1 La presentación del recurso se efectuó el 19 de octubre de 2022, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el índice 00001 de SAMAI. 2 Decisión que revocó la sentencia proferida el 2 de mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió a las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 a favor de la señora Átala Patricia Maestre Ávila el 100 % de la mesada pensional que recibía el causante, en su calidad de cónyuge supérstite. Que, ante esta decisión, la señora Divina Zapateiro Vargas presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y la señora Átala Patricia Maestre Ávila.
Como restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reconocimiento y pago del 100 % de la sustitución pensional; (ii) el pago de las mesadas retroactivas y adicionales desde el 1.º de agosto de 2015, fecha en la que se causó el derecho por el fallecimiento del pensionado; y (iii) la suspensión del pago de dicha pensión a la señora Átala Patricia Maestre Ávila hasta tanto se resolviera el conflicto.
También reclamó el pago de intereses moratorios, la indexación y las costas procesales. Que el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 2 de mayo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el pago actualizado de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Divina Zapateiro Vargas. Que contra dicha decisión la señora Átala Patricia Maestre Ávila interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado quien, mediante providencia del 21 de octubre de 2021, revocó el fallo de primera instancia. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 21 de octubre de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia, al concluir que a la señora Zapateiro Vargas no le asistía el derecho a la sustitución pensional por cuanto no se logró acreditar el requisito de convivencia durante los cinco años anteriores a la muerte del causante.
Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Que, aunque la demandante alegó haber convivido con el señor Absalón Ávila Vidal durante más de 30 años, el causante dejó constancia de que desde 2008 no vivía con ella y que desde 2011 mantenía una relación con la señora Átala Maestre, con quien contrajo matrimonio en 2013, lo que demuestra la ruptura definitiva de la relación con la actora, por lo que no se podía concluir que la relación fue estable hasta el deceso del causante, como lo adujo el a quo.
Que según la interpretación que del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 ha realizado esta Corporación siguiendo la efectuada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia -sentencia del 20 de junio de 2012, exp. 41821-, el compañero permanente debe probar convivencia durante los últimos cinco años de vida del causante para acceder a la pensión de sobrevivientes, lo cual no fue acreditado por la demandante.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que, además, no demostró apoyo mutuo ni asistencia al causante en especial mientras enfrentó las condiciones críticas de salud que desencadenaron su fallecimiento. Que no resulta suficiente la prueba testimonial que se recaudó para sustentar lo dicho por la actora, pues hubo evasivas en algunas respuestas por parte de los testigos, quienes, además, incurrieron en contradicciones e imprecisiones al ser contrastadas sus versiones con los documentos reseñados, cuanto más si la legislación no admite que se otorgue el beneficio de la sustitución pensional a una persona que no mantenía una relación real de pareja con el pensionado, basada en un apoyo mutuo.
Que, aunque la demandante fue compañera y madre de dos hijos del causante, no se probó una convivencia continua ni se presentaron pruebas documentales recientes que acreditaran esa unión. En consecuencia, no se logró generar convicción sobre la existencia de una relación permanente hasta el fallecimiento del señor Ávila Vidal. Que dado que solo se demandó el reconocimiento a favor de la señora Zapateiro Vargas, en aplicación al principio de congruencia no se podía pronunciar la legalidad de la pensión reconocida a la señora Maestre Ávila, habida cuenta de que la entidad no demandó su propio acto y el restablecimiento del derecho no se refiere a lo que le ha sido pagado a ella; esto a pesar de las dudas que podrían generar los elementos de prueba recaudados acerca del cumplimiento de los requisitos para que dicha señora, en condición de esposa del causante, pudiera acceder a tal beneficio.
Que al no predicarse temeridad o mala fe en la actuación de la parte vencida no había lugar a imponer condena en costas. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La señora Divina Zapateiro Vargas, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, interpuso recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 1.° de la citada legislación. Solicita que se anule la sentencia y se ordene emitir una nueva decisión que restablezca sus derechos.
Para sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: Que aparecieron pruebas sobrevinientes que acreditan que cumple con los requisitos necesarios para acceder a la sustitución de pensión toda vez que estuvo haciendo vida marital con el causante y que convivió con este de forma continua e ininterrumpida por más 30 años hasta el día de su fallecimiento, entre ellas: i. Constancia de no conciliación del 4 de junio de 2012 celebrada en el Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación del Programa de Derecho de la Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Universidad del Magdalena el día 4 de junio del 2012, en la que el causante reconoció que llevaba solo 7 meses separado de la señora Zapateiro, contradiciendo las declaraciones que lo situaban conviviendo con la señora Átala Patricia Maestre desde 2010. ii.
Copia de la demanda de alimentos de mayores del 3 de agosto de 2012, interpuesta por la señora Zapateiro, que evidencia un vínculo aún existente con el señor Ábsalón Ávila Vidal en esa fecha. iii. Partida de bautismo de Absalón Ávila Vidal, que prueba que estaba legalmente casado con la señora Carmen Carrillo hasta su muerte en 2010, por lo que no podía convivir con la señora Átala Maestre desde 2008 como ella afirmó en el proceso ordinario. iv.
Partida de bautismo de Átala Remedios Ávila Vidal, madre de Átala Patricia Maestre, que demuestra el parentesco sanguíneo entre la supuesta esposa del causante y él mismo (tío y sobrina), generando dudas sobre la legitimidad del matrimonio. v. Copia de la compra de la póliza todo riesgo núm. AT 1318 2575743, expedida por la compañía de seguros Suramericana, adquirida el día 31 de agosto de 2009, donde se consignó la dirección en la que convivía con la señora Divina Zapateiro, antes incluso del fallecimiento de su esposa, Carmen Carrillo (Transversal 9C No. 34-45 de la Urbanización Alejandrina).
Que otros documentos nuevos que respaldan la misma situación fáctica son los siguientes: i. Copia del impuesto del vehículo Mazda de placa BDO-974 del 2014, el cual llegaba a la dirección Transversal 9C No. 34-45 de la Urbanización Alejandrina donde vivía con la señora Divina Zapateiro. ii. Registro de afiliación en salud a SaludCoop, donde la señora Zapateiro aparece como beneficiaria del causante, evidenciando convivencia. iii.
Certificación emitida por el médico Jaime Smith con fecha 18 de abril de 2016, en la que se constata que la señora Divina Zapateiro contrató y asumió el pago de sus servicios médicos de manera particular. iv. Solicitud de reliquidación de la pensión de vejez donde se evidencia que la dirección que aportó fue nuevamente la Transversal 9C No. 34-45 de la Urbanización Alejandrina.
Que estas pruebas no pudieron presentarse antes por haber estado extraviadas, al haber sido llevadas accidentalmente por su hija a Portugal. Considera que estas evidencias desvirtúan la supuesta convivencia del señor Ávila Vidal con la señora Átala Maestre desde 2010 y que, de haber sido valoradas, habrían llevado al juez a confirmar la sentencia de primera instancia que le reconocía el derecho a la pensión. Que, además, se ha demostrado que existió un plan premeditado entre el señor Absalón Ávila Vidal y su sobrina, la señora Átala Patricia Maestre Ávila, con el propósito de despojar del derecho a la sustitución pensional a la verdadera beneficiaria, mediante declaraciones contradictorias y falsedades.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que la señora Divina Zapateiro Vargas nunca dejó de convivir ni de cuidar al causante hasta su fallecimiento, manteniendo una relación estable, permanente y económicamente dependiente.
Que, aunque el señor Ávila Vidal contrajo matrimonio con la señora Maestre Ávila, al momento de su muerte apenas llevaban un año y once meses de casados, lo cual no cumple con el requisito legal de convivencia mínima de cinco años anteriores al fallecimiento, establecido para acceder a la pensión como cónyuge supérstite, según el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Que las declaraciones extra-procesales ofrecidas por el causante en favor de la señora Maestre Ávila no se ajustan a la realidad, como lo evidencian las pruebas presentadas por la señora Zapateiro Vargas, las cuales confirman que fue ella quien sostuvo una convivencia real y prolongada con el fallecido. Que la jurisprudencia constitucional, particularmente las sentencias C-336 de 2014 y del Consejo de Estado del 23 de septiembre de 20153, establece diferencias claras entre las condiciones para la sustitución pensional de la cónyuge separada de hecho y la compañera permanente.
Mientras la primera puede acreditar cinco años de convivencia en cualquier momento, la segunda debe demostrar que dicha convivencia ocurrió en los cinco años previos al deceso. En este caso, la señora Maestre Ávila no solo incumple este requisito, sino que, al ser sobrina del causante, su vínculo resulta cuestionable. Que la Sentencia T-787 de 2002 aclara que la interrupción de la convivencia no implica necesariamente la pérdida del derecho pensional, siempre que existan justificaciones válidas —como razones de salud—, debidamente probadas en el proceso.
Este no es el caso de la señora Maestre Ávila, quien comenzó su supuesta convivencia únicamente a partir del matrimonio celebrado el 15 de agosto de 2013. Qu, la Sentencia SU-149 de 2021 resulta aplicable al presente caso, ya que refuerza la necesidad de acreditar la convivencia efectiva durante los cinco años anteriores al fallecimiento del causante.
En todo el proceso quedó demostrado que dicha convivencia no existió entre el señor Ávila Vidal y la señora Maestre Ávila, y que esta solo inició una relación con fines pensionales, desplazando injustamente a quien fue su verdadera compañera de vida. Contestación al recurso extraordinario de revisión4 El Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta guardó silencio durante el traslado.
Por su parte, la señora Átala Patricia Maestre Ávila contestó5 el recurso señalando que no se configura fuerza mayor ni caso fortuito que justifique la presentación 3 Respecto de esta decisión no se identifica número de radicación. 4 La entidad se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda mediante mensaje de datos enviado el 8 de julio de 2022 (véase índice 00012 de SAMAI). 5 Índice 00020 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tardía del material probatorio. Que, de haber existido verdadero interés, el recurrente pudo haber solicitado previamente copia de dichos documentos al centro de conciliación, al Juzgado Cuarto de Familia o a la Parroquia Nuestra Señora de los Remedios, sin que conste solicitud alguna, ni siquiera prueba sumaria que acredite haber intentado obtenerlos.
Que los argumentos expuestos por la parte accionante no se ajustan a los requisitos legales para la procedencia del recurso, ya que se limitan a ofrecer interpretaciones personales y conclusiones subjetivas, sin sustentarse en un debate probatorio válido y por tanto, la intención de la parte recurrente es revivir una discusión que ya fue resuelta mediante dos decisiones judiciales en instancias anteriores.
Respecto a las pruebas aportadas, manifestó que la constancia de no conciliación del 4 de junio de 2012 solo evidencia que el señor Absalón Ávila abandonó el hogar desde ese año, lo que desvirtúa la alegada convivencia continua por cinco años antes de su fallecimiento. Sobre la demanda de alimentos instaurada el 3 de agosto de 2012, precisó que en ella se reconoce expresamente la ausencia de convivencia, lo que contradice los testimonios posteriores de la accionante.
Finalmente, se refirió a una póliza de seguro que calificó como irrelevante desde el punto de vista probatorio y que pudo haber sido valorada dentro del proceso ordinario. Concepto del Ministerio Público El señor Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación presentó el Concepto núm. 023 de 26 de febrero de 2023, solicitando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión en tanto no se cumplen las exigencias de la causal primera invocada, porque la fuerza mayor no está debidamente justificada, dado que la documentación pudo suplirse mediante derechos de petición o inclusive solicitando su envío de los mismos por correo certificado, siendo posible manifestar al juez dicha situación para que hubiera decretado las pruebas o medidas para su recobro.
Que, además, los documentos aportados no son conducentes o determinantes en la decisión para variar el fallo pues, por el contrario, la ratificarían, por cuanto quedaría demostrado, como efectivamente se probó en el proceso, que la demandante no cumplió con el requisito señalado en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia de 21 de octubre de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, considerando la causal invocada por la recurrente.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) las generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) la causal de revisión invocada, y iii) el caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada.
En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos» El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos de una sentencia ya ejecutoriada6.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente, como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular, como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada7. Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 7 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley8.
Causal primera de revisión El numeral 1.° del artículo 250 del CPACA establece como causal de revisión: «1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
De modo que, para la adecuada invocación del referido motivo de revisión, se debe plantear claramente de qué forma se estructuran los siguientes componentes de la causal, a saber: i) que se recobre o encuentre una prueba documental; ii) que esta sea decisiva para cambiar el sentido del fallo; iii) que el documento se hubiera recobrado después de ejecutoriada la sentencia y iv) que esta no se hubiera aportado por una causa extraña: fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte.
En cuanto al carácter recobrado de la prueba, la jurisprudencia ha señalado que se trata de aquella que, si bien existía con anterioridad al pronunciamiento judicial objeto del recurso, se encontraba extraviada, perdida o inaccesible, y solo pudo ser recuperada o rescatada con posterioridad a la sentencia9. En este sentido, por regla general10, la configuración de esta causal no se admite cuando la prueba en cuestión fue generada u obtenida con posterioridad al fallo recurrido.
Tampoco resulta procedente cuando el documento, aun siendo anterior a la sentencia, pudo haber sido aportado oportunamente dentro del proceso, pues este mecanismo de revisión no puede utilizarse para subsanar omisiones, errores o actuaciones negligentes de las partes en el cumplimiento de su carga probatoria. Finalmente, se exige que el medio probatorio tenga una incidencia determinante en el fallo, en la medida en que su consideración hubiera llevado al juez a proferir una decisión sustancialmente distinta a la impugnada.
Para ello, se ha resaltado la necesidad de demostrar no solo la existencia y recobro del documento, sino 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 21 de octubre de 1993. Exp. 040. 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Octava Especial de Decisión. Sentencia de 7 de julio de 2015.
Exp. 11001-03-15-000-2008-01048-00 (REV). C.P. María Elizabeth García González. En esta decisión se indicó: «[…] “recobrado”, es el documento que como tal existía antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero estaba extraviado, perdido o refundido y solo pudo recuperarse o rescatarse después de la sentencia». 10 Excepcionalmente esta Corporación ha admitido pruebas posteriores a la fecha de la decisión cuando son decisivas y no tienen nada que ver con una desidia probatoria que pretenda subsanarse por la vía del recurso extraordinario, como en el caso de las pruebas de ADN. v. gr.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015. Exp. 25000-23-26-000-1999-00319-01 (26239). C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 también su estrecha relación con el objeto del litigio y su influencia en la decisión adoptada11.
Cabe resaltar que los requisitos anteriormente mencionados son concurrentes, de manera que la ausencia de cualquiera de ellos conlleva necesariamente a la improcedencia de la causal primera de revisión. Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto En primer lugar, se evaluará la causal de revisión basada en la presunta aparición de unas nuevas pruebas documentales que, según criterio de la recurrente, podría modificar la decisión adoptada en la sentencia recurrida.
Se manifestó que, con posterioridad a la sentencia de segunda instancia, a pesar de tener conocimiento de la existencia de los documentos que aporta al trámite como fundamento de la causal invocada no pudo aportarlos al proceso ordinario debido a que su hija, Oriana Ávila Zapateiro, quien llegó de Europa recientemente, accidentalmente se llevó esos documentos a Portugal.
En respaldo de su afirmación, adjuntó una copia del sello en el pasaporte que muestra su entrada y salida del país, con el fin de demostrar que esta situación ocurrió con posterioridad al fallo de segunda instancia. Tales documentos, según afirmó, son suficientes para cambiar el criterio adoptado por el fallador en el proceso ordinario, pues contienen evidencia directa y concluyente de la convivencia permanente y estable entre el causante y la señora Divina Zapateiro Vargas, así como la falta de cumplimiento de los requisitos legales por parte de la señora Átala Patricia Maestre Ávila para acceder a la sustitución pensional.
A juicio de la recurrente, dicha prueba documental no solo desvirtúa las declaraciones que sirvieron de base para la decisión impugnada, sino que también corrobora que la relación entre el causante y la supuesta cónyuge fue simulada y careció de los elementos materiales exigidos por la ley para otorgar el derecho pensional. Respecto a la fuerza mayor o caso fortuito, ha de resaltarse que se constituye en una carga de la demandante demostrar la ocurrencia de alguno de estos supuestos, ya que no existe una presunción legal de su ocurrencia y en esa medida, el juez no podría interpretar a su favor la ocurrencia de estos eventos si no hay una justificación clara y convincente en el escrito del recurso que indique que le fue imposible aportar los documentos en el momento oportuno. En esta misma línea, la Corte Suprema de Justicia, entidad competente para conocer los recursos de revisión bajo la causal mencionada, con base en el artículo 11 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Octava Especial de Decisión. Sentencia de 2 de junio de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2007-00879-00 (REV). C.P. María Elizabeth García González. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 355 del Código General del Proceso, ha establecido que este recurso conlleva una «carga cualificada» para el reclamante.
Es decir, el recurrente debe «[…] formular una acusación precisa con base en enunciados fácticos que guarden completa simetría con la causal de revisión que se invoca, al punto que pueda entenderse que la demostración de esos supuestos, en principio, haría venturoso el ataque», pues «no se trata de insistir indefinidamente en los argumentos planteados en el curso del proceso, sino que desde un comienzo debe el recurrente justificar por qué considera fundada la causal de revisión que alega»12.
Entre los medios de convicción aducidos en el recurso para la configuración de la causal se tienen los siguientes: a) Constancia de no conciliación emitida el 4 de junio de 2012 durante una audiencia de conciliación relacionada con el aumento de cuota alimentaria, b) Copia de la demanda de alimentos de mayores presentada ante el Juzgado Cuarto de Familia de Santa Marta el 3 de agosto de 2012, c) Partida de Bautismo del señor Absalón Ávila Vidal y de la señora Átala Remedios Ávila Vidal, d) Póliza de daños corporales por accidente de tránsito emitida por la entidad Suramericana, e) copia del impuesto del vehículo Mazda correspondiente al año 2014, f) registro de afiliación en salud a SaludCoop, g) certificación médica emitida por el doctor Jaime Smith, fechada en 2016 y h) solicitud de reliquidación de la pensión de vejez.
En relación a la circunstancia que se alega, es pertinente subrayar que desde el momento en que se interpuso el recurso y posteriormente, al llevarse a cabo la subsanación del mismo, aunque se expuso en qué consiste la presunta imposibilidad de la señora Divina Zapateiro Vargas para aportar los documentos ahora presentados al proceso, lo cierto es que la justificación que ofrece la actora de ninguna forma es posible encuadrarla dentro de la «fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
Esta situación se fundamenta en la premisa de que los documentos en cuestión estaban disponibles antes del inicio del proceso de instancia sin que existiera una causa insuperable para su obtención y, por consiguiente, la recurrente mediante el ejercicio del derecho de petición tenía la facultad de solicitarlos y presentarlos durante el desarrollo del proceso o incluso con anterioridad.
La actora disponía entonces de diversas vías para obtener los documentos que hoy pretende se ventilen por esta vía extraordinaria. Así, pudo haber solicitado las partidas de bautismo directamente a la parroquia donde se celebraron los sacramentos; requerir al centro de conciliación y al despacho judicial las constancias relativas a la audiencia de conciliación y a la demanda de alimentos; acudir al organismo de tránsito para obtener el historial del vehículo; solicitar a la EPS el registro de afiliación; gestionar la certificación médica ante el profesional tratante; dirigirse al fondo de pensiones para obtener copia de la solicitud de reliquidación. Además, tenía la opción de solicitar la documentación necesaria a la compañía de seguros que emitió la póliza correspondiente.
Es importante destacar que, en la era digital, existen múltiples formas de obtener documentos de manera rápida y eficiente. Por ejemplo, la solicitud de documentos 12 Corte Suprema de Justicia AC 2 de diciembre de 2009, rad. 2009-01923-00; reiterado en AC100- 2021) Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 podría haberse realizado en formato digital a través de medios electrónicos, como el correo electrónico o los servicios de mensajería de datos, lo que habría facilitado aún más el acceso a la información requerida.
En consecuencia, ninguno de los documentos invocados es verdaderamente «nuevo» ni su obtención estaba fuera del alcance razonable de la recurrente durante el curso del proceso ordinario. Todos ellos corresponden a registros oficiales o documentos personales que estaban a disposición de la interesada y pudieron haber sido solicitados y aportados con una mínima diligencia procesal.
De modo que, para la Sala resulta necesario concluir que la situación fáctica descrita por la recurrente escapa de los alcances de la causal primera de revisión establecida en el artículo 250 del CPACA pues, lejos de ser esta una circunstancia «imprevisible e irresistible» que le allane el camino para replantear el debate, evidencia incuria o, cuando menos, falta de cuidado en el manejo de la información y de los archivos que poseía o podía obtener la actora vía derecho de petición o haberse solicitado al juez de la causa se exhortara su aporte al proceso ante la negativa de las entidades que tuvieran la custodia de los documento; hecho que no permitía que se abriera paso al remedio extraordinario.
Además, debe tenerse en cuenta que el medio extraordinario no es una instancia adicional ni con ella se puede perseguir mejorar la prueba de los hechos ventilados en el proceso cuya sentencia se pide revisar. Así lo ha sostenido esta Corporación: «Por ello, tradicionalmente, se han establecido como inadmisibles en este recurso extraordinario documentos generados con posterioridad al fallo, al tiempo que tampoco resulta válido que la causal se funde en aquellos que no pudieron ser aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes pues, como quedó explicado, el recurso extraordinario de revisión no fue establecido con ese fin.
Y es que, de aceptarse la posibilidad de revisar una sentencia ejecutoriada cada vez que surgieran nuevos medios probatorios, no habría entonces cosa juzgada, pues bastaría al vencido que, una vez conocida la decisión desfavorable, intentara la producción o el mejoramiento de la prueba para que se reabriera el litigio. Circunstancia que, por sus consecuencias indeseables en términos de seguridad y estabilidad jurídica, es preciso evitar»13.
Ahora bien, en cuanto a la invocación de una jurisprudencia distinta a la aplicada en la sentencia objeto de reproche, así como al contraste que la parte recurrente intenta establecer entre los documentos que ya obraban en el expediente y aquellos que ahora presenta como sustento de la causal de revisión, advierte la Sala que dichos argumentos giran en torno a hechos ya debatidos y valorados en sede ordinaria — en particular, la supuesta convivencia con la señora Zapateiro y la cuestionada legitimidad del vínculo con la señora Maestre Ávila—.
Esto revela una intención de 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 11 de noviembre de 2016. Exp. 25000-23 26-000-1996-13158-01 (34697) C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Si bien en la providencia se hace referencia a la causal «segunda», esta corresponde al artículo 188 del derogado Decreto 1 de 1984 o Código Contencioso Administrativo, norma vigente para resolver el caso en cuestión, la cual en su contenido resulta casi idéntica a la que hoy contiene el numeral primero del artículo 250 del CPACA.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 reabrir el debate probatorio y jurídico resuelto previamente, lo cual desnaturaliza la finalidad del recurso de revisión, que no está concebido como una nueva instancia. A lo anterior se suma que, debido a su carácter excepcional y a la naturaleza taxativa de las causales de procedencia, el recurso extraordinario de revisión no está previsto para alegar o proponer el desconocimiento de otros pronunciamientos judiciales.
Así lo ha considerado igualmente esta Corporación: «El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto. Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.
De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad.
Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso.
Sea lo que fuere, lo cierto es que su alegación no opera por la vía del recurso extraordinario de revisión»14 En consecuencia, al no reunirse las exigencias mínimas para la procedencia de la causal invocada y dado que lo realmente pretendido por la parte recurrente es expresar su inconformidad con lo resuelto por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y que mediante revisión se modifique el fallo impugnado a su favor, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia de 7 de abril de 2015, exp. 11001-03-15-000-2013-02724-00 (REV).
Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: Sala Segunda Especial de Decisión. Sentencia del 4 de agosto de 2020. Exp: 2016-03553-00 (REV). C.P: César Palomino Cortés y Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 7 de noviembre de 2019. Exp. 2018-03604-00 (REV) C.P: Alberto Montaña Plata. También se puede consultar el fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión. Exp: 2009-00445-00 (REV).
C.P: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.
Vencido el período probatorio se dictará sentencia. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». Dado que esta disposición no aborda exhaustivamente la regulación de la condena en costas, es necesario complementarla con lo establecido en el CGP, el cual se aplica por remisión dispuesta en el artículo 188 del CPACA.
Según lo estipulado en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365, numeral 8.º ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Respecto a las expensas y gastos procesales no procede su imposición al no estar demostrados en el expediente. Sin embargo, observa la Sala, para lo que aquí interesa, que en el presente caso se encuentra acreditada la gestión de la señora Átala Patricia Maestre Ávila a través de la defensa ejercida en el escrito de contestación de la demanda, actuación que por sí sola, constituye una prueba suficiente para fijar, en su favor, agencias en derecho, ya que demuestra que designó un representante para estar al tanto del proceso y ejercer la defensa de sus intereses.
Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Divina Zapateiro Vargas contra la sentencia del veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021), proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. CONDENAR EN COSTAS a la señora Divina Zapateiro Vargas en favor de la señora Átala Patricia Maestre Ávila, las cuales se liquidarán por Secretaría. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05550-00 (8910) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Consejero de Estado Con aclaración de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado Con aclaración de voto