CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 19 a 23 y 29). El señor Carlos Julio Cadena Rodríguez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 46081 de 6 de noviembre de 2015 y RDP 1241 de 18 de enero de 2016, por las que se le negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio recibido durante el año anterior a la adquisición de su estatus pensional; junto con el reajuste de las sumas adeudadas, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, condenarla en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que «[ ] mediante Decreto 284 de 17 de febrero de 1967 fue nombrado [ ], fecha desde la cual se ha venido desempeñando como educador». Que reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque «[ ] los tiempos de servicio aportados [ ] fueron prestados con nombramientos del orden nacional […]». 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 4º a 6º, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1º, 3º y 4º de la Ley 114 de 1913; 6º de la Ley 116 de 1928, 15 de la Ley 91 de 1989, 3º del Decreto 81 de 1976 y 3º del Decreto 2277 de 1979. Arguye que «[…] se ha desempeñado como docente en propiedad 47 años 3 meses y 16 días, hasta el 28 de mayo de 2014, fecha de expedición de la certificación de tiempo de servicios, que nació el 01 de febrero de 1950, es decir, que cumplió con el requisito de 50 años de edad exigido por la Ley 114 de 1913 el 31 de enero de 2000 [ ]». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 88 a 96).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; propuso las excepciones que denominó inepta demanda por falta de requisitos formales, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, presunción de legalidad y prescripción. Dice que «[ ] al 31 de diciembre de 1980 la parte accionante no se encontraba vinculada a la docencia oficial de carácter territorial […]» y «[…] la parte accionante no cumple con los 20 años de servicios como docente oficial de carácter Municipal, departamental y/o Distrital, en consideración a que el tiempo de servicio prestado como docente Nacional (del 18 de octubre de 1973 al 12 de junio de 2015) no puede contabilizarse para el reconocimiento de la pensión Gracia, por lo que solo acumula un poco más de 6 años de servicio como docente oficial nacionalizado (del 17 de febrero de 1967 al 02 de octubre de 1973)» (sic).
Agrega que «[ ] la parte demandante actualmente goza de una pensión financiada con recursos del orden Nacional, reconocida mediante resolución 629 del 25 de abril de 2013, incumpliendo con un requisito esencial para el reconocimiento de la pensión gracia, el cual es que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 144 a 151 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 21 de mayo de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el demandante «[ ] prestó sus servicios como docente oficial [ ] nacionalizado en forma continua desde el 13 de febrero de 1967 hasta el 12 de enero de 2015, acumulando un tiempo de servicios de más de 47 años, con lo cual el requisito de los 20 años se encuentra acreditado [ ]» (sic).
Que «[ ] no es de recibo el argumento [ ] en relación a la incompatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación que actualmente goza el demandante y que está a cargo del FOMAG, toda vez que [ ] el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 incorporó una modificación a la Ley 114 de 1913 al señalar expresamente que la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 era compatible con la pensión ordinaria de jubilación aun cuando esta última estuviera a cargo total o parcialmente de la Nación» (sic).
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer y pagar al [accionante] la pensión [ ] gracia a partir del 10 de junio de 2012, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales [por él] devengados [ ] durante su último año de servicios anterior a la causación del derecho pensional […]» (sic), con prescripción de «[ ] la sumas causadas con anterioridad al 10 de junio de 2012 […]». 1.4 El recurso de apelación (ff. 154 a 162 vuelto).
La UGPP, a través de apoderada, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en el cual reitera las razones expuestas en la contestación de la demanda y añade que el demandante «[ ] no prueba el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión dispuestos en la Ley […]», por cuanto «[ ] conforme a los tiempos de servicio aportados [ ] fueron prestados con nombramiento del orden NACIONAL, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada […]» (sic).
Agrega que «[ ] es menester condenar en costas a la parte accionante, teniendo en cuenta que, de no hacerse, contribuiría aún más al detrimento patrimonial del financiamiento del sistema pensional [ ] pues las pretensiones de la demanda fueron decretadas sin realmente haberlas causado […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 2 de septiembre de 2020 y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre de 2021, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 7 de marzo de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras, para reiterar sus argumentos de demanda y apelación. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía, el demandante nació el 1º de febrero de 1950 (f. 3).
Decreto 284 de 17 de febrero de 1967, por medio del cual el gobernador de Santander nombró «[ ] el personal administrativo y docente de los siguientes planteles de Enseñanza Media y Normalistas del Departamento […] ESCUELA INDUSTRIAL DE OIBA [ ] Profesores con Grupo: [ ] Sr. CARLOS JULIO CADENA R. […]», quien se posesionó ante el alcalde del referido municipio el 24 de abril siguiente, con retroactividad al 13 de febrero del mismo año (CD en f. 99). c) Decreto 37 de 22 febrero de 2013 (ff. 12 a 13), expedido por el secretario de educación de Santander, con fundamento en las siguientes consideraciones: 1.- Que por decreto departamental No. 284 de febrero 17 de 1.967 se nombró en propiedad [al demandante] como docente, director de grupo, en la Escuela Industrial del municipio de OIBA, cargo del cual tomó posesión el 24 de abril del mismo año [y que] desempeñó sin interrupción hasta el 18 de octubre de 1.973, cuando tomó [posesión]como docente del Colegio Universitario del municipio del SOCORRO [ ] para el cual fue nombrado por Resolución No. 10734 de octubre 11 de 1.973, emitida por el Ministerio de Educación Nacional, con efectos a partir de 17 de septiembre. 2.- Que de acuerdo con decreto departamental No. 2220 de octubre 2 de 1.973, a partir de la fecha se acepta la renuncia [al actor] como docente de la Escuela Industrial del municipio de OIBA. 3.- Que de acuerdo con trámite de conciliación extrajudicial llevado a cabo con el DEPARTAMENTO DE SANTANDER ante la Procuraduría Judicial 160 para Asuntos Administrativos según Acta del 17 de mayo de 2.011, [el accionante] considerando que su función docente se había cumplido con nombramiento en propiedad y sin interrupción desde febrero de 1.967 y que [ ] su vinculación al Colegio Universitario [ ] tendría carácter de traslado y no de nombramiento y en consecuencia resultaba improcedente la renuncia al cargo docente en la Escuela Industrial del municipio de OIBA [ ], toda vez que el mantenimiento de este decreto y el carácter de nombramiento, que no de traslado, de la resolución No. 10734 de octubre de 1.973 por la cual se le vinculó al Colegio Universitario del municipio del SOCORRO, le causaba perjuicio respecto de su situación laboral por cuanto configuraba una interrupción en el servicio educativo que nunca existió como se deduce de las actas de posesión y el efectivo cumplimiento de sus funciones docentes ininterrumpidamente; se planteó que debía procederse a la revocatoria del decreto departamental No. 2220 y a la aclaración de la resolución No. 10734 conforme a lo expuesto. 4.- Que el Juzgado Noveno del Circuito Administrativo de Bucaramanga en decisión del 17 de junio de 2.011, aprobó la conciliación prejudicial celebrada entre [el demandante] y el DEPARTAMENTO DE SANTANDER - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, en cuanto a mantener al docente [ ] el tipo de vinculación inicial en calidad de docente nacionalizado, toda vez que ha estado vinculado al cargo docente desde el 17 de febrero de 1.967 sin solución de continuidad y por tanto, aclarar la resolución No. 10734 de octubre 11 de 1.973 en el sentido que corresponde a una decisión de traslado y no de nombramiento. 5.- Que de acuerdo con la ley 715 de 2.001, el DEPARTAMENTO DE SANTANDER tiene competencia administrativa en el manejo del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media respecto de los municipios no certificados del ente territorial, entre los cuales se encuentran SOCORRO y OIBA a los cuales ha estado vinculado el docente [ ]
DECRETA: ARTICULO 1º. Aclarar la resolución No. 10734 de octubre 11 de 1.973, emitida por el Ministerio de Educación Nacional, en el sentido que [el actor] no se nombra sino que se traslada sin solución de continuidad como docente de la Escuela Industrial de OIBA al Colegio Universitario del municipio del SOCORRO. ARTICULO 2º. Revocar el decreto departamental No. 222 de octubre de 1973, respecto de la aceptación de renuncia como docente de la Escuela Industrial del municipio de OIBA al [accionante]. [ ] (sic; se destaca). d) «CERTIFICADO DE TIEMPO DE SERVICIO», elaborado el 24 de mayo de 2014 por el coordinador de hojas de vida de la secretaría de educación de Santander, que da cuenta de que el precitado docente prestó servicios en el nivel de básica secundaria, con «[ ] vinculación: En propiedad, como nacionalizado en forma Continua», nombrado a través de Decreto 284 de 17 de febrero de 1967 (f. 11). e) «[F]ormato único para la expedición de certificado de historia laboral», elaborado el 2 de octubre de 2017 por la secretaría de educación de Santander, que da cuenta de que el demandante prestó servicios como docente en propiedad, nombrado con el Decreto relacionado en la letra b), desde el 13 de febrero de 1967 y se retiró del servicio de manera voluntaria el 12 de enero de 2015, según Resolución 54 de 7 anterior.
En el régimen de pensiones indicó que era «Nacional» (ff. 130 a 132). f) El coordinador de liquidación de nómina de la antedicha secretaría emitió constancia en la que señala que el profesor entre enero de 1999 y marzo de 2000 devengó sueldo, sobresueldo y primas de alimentación, vacacional y navidad (CD en f. 99). g) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido el 27 de mayo de 2015 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que el citado maestro no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. h) Resolución RDP 46081 de 6 de noviembre de 2015 (ff. 5 a 7), con la que la UGPP negó la petición de pensión gracia de 10 de junio de 2015, formulada por el accionante, pues «[…] su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL [ ]». i) Por conducto de Resolución RDP 1241 de 18 de enero de 2016 (ff. 9 y 10), la entidad demandada, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el peticionario, confirmó la decisión precedente.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 1º de febrero de 1950 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 10 de junio de 2015 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas RDP 46081 de 6 de noviembre de 2015 y RDP 1241 de 18 de enero de 2016, puesto que, en criterio de la entidad, su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.
Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En el caso sub lite se tiene que el gobernador de Santander expidió el Decreto 284 de 17 de febrero de 1967, por el cual nombró al accionante, en propiedad, en condición de docente.
Asimismo, de la lectura del referido acto administrativo se evidencia que, por un lado, fue firmado por esa autoridad, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional; y, por otro, la designación se efectuó en un plantel del departamento. Ahora bien, frente al argumento de la parte apelante relativo a que el actor se desempeñó como docente del orden nacional desde el 18 de octubre de 1973, esta Sala destaca que en el Decreto 37 de 22 de febrero de 2013, la secretaría de educación de Santander aclaró que el profesor no fue designado por el Ministerio de Educación Nacional en una relación laboral nueva o distinta a la que él tenía con el departamento, sino que por conducto de Resolución 10734 de 11 de octubre de 1973 fue trasladado, sin solución de continuidad, de la Escuela Industrial de Oiba al Colegio Universitario del Socorro, situación que no modificó la categoría de personal nacionalizado que él tenía desde la expedición del Decreto 284 de 17 de febrero de 1967.
Por otra parte, reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 2 de octubre de 2017 de la secretaría de educación de Santander en el que figura que el «régimen de pensiones» del demandante es nacional; sin embargo, en atención a la designación realizada por el gobernador de Santander con Decreto 284 de 17 de febrero de 1967 y en concordancia con el certificado de tiempo de servicio que esa autoridad suscribió el 24 de mayo de 2014, resulta dable inferir que su designación provino del departamento, mas no de la Nación, con carácter nacionalizado; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto que originó la relación laboral a partir del 13 de febrero de 1967, cuanto más si en él se advierte que esa situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional.
En ese orden de ideas, se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional excepcional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros medios probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º. de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, esta Corporación concluye que en el lapso comprendido entre el 13 de febrero de 1967 y el 11 de enero de 2015, durante el cual el accionante ocupó el cargo de educador nacionalizado, no se presentó ninguna variación respecto de la naturaleza de su nombramiento, por lo que es susceptible de ser contabilizado en su totalidad para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia. Así las cosas, el argumento expuesto por la accionada, consistente en que el vínculo laboral del demandante fue nacional, no se ajusta al material probatorio traído al plenario, del cual deduce esta Sala que él prestó sus servicios en calidad de maestro nacionalizado.
Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio aportado al expediente. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado servicios en calidad de profesor nacionalizado por más de veinte (20) años (los cumplió el 13 de febrero de 1987), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (13 de febrero de 1967), contar con 50 años de edad (1º de febrero de 2000, fecha en la que consolidó su estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por último, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse ese proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Por otro lado, comoquiera que el abogado de la parte accionada presenta renuncia al poder que tenía conferido, se le aceptará dicha dimisión, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP), puesto que aportó copia de la comunicación enviada por la UGPP, en la que le informa la terminación de la relación contractual a partir del 1º de enero de 2023.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 21 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Carlos Julio Cadena Rodríguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Acéptase la renuncia de poder presentada por el abogado Santiago Martínez Devia, quien actuaba como apoderado de la UGPP. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS