CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Radicación número: 25-000-23-26-000-2009-00028-02 (56489) Demandante: LUZ NELLY RAMÍREZ VARGAS Y OTROS Demandado: CONCESIONARIO VIAL DE LOS ANDES S.A. Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-Presupuesto procesal.

REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE ENTIDAD PÚBLICA-Su análisis no es necesario en los presupuestos procesales, a menos que se alegue una nulidad por indebida representación. ACLARACIÓN DE VOTO Acompañé la decisión de 11 de agosto de 2025, confirmatoria de la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Sin embargo, con el respeto debido por la Sala, decido aclarar voto respecto del estudio de la representación judicial de la Nación en el presupuesto procesal de legitimación en la causa por pasiva.

En el análisis de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Transporte, la providencia que aclaro sostuvo: 4.2.4. La Nación no está legitimada en la causa por pasiva ni debidamente representada por el Ministerio de Transporte porque no es quien tiene a su cargo la señalización y mantenimiento de las vías públicas.

Además, porque lo narrado en la demanda no permite, siquiera inferir preliminarmente, su participación en la causación de los daños alegados. Con el debido respeto por las consideraciones de la Sala sobre este presupuesto procesal –condición esencial para dictar una decisión de fondo– y la posterior referencia a la representación judicial de la Nación en cabeza del Ministerio de Transporte, a mi juicio, era innecesario este último análisis. 2 Expediente nº. 56489 Aclaración de voto La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene una persona –natural o jurídica– de formular pretensiones en contra de un sujeto.

Y este, a su vez, de contradecirlas, por tener ambos un interés en la relación jurídica sustancial que se debate en un proceso. Entonces, la legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto del litigio en tanto se está vinculado, por un lado, con la pretensión misma, y, por el otro, con las excepciones o medios de defensa en su contra.

En materia de responsabilidad extracontractual, están legitimados los que de una u otra forma están relacionados a los hechos demandados, ya sea en calidad de lesionado de un interés protegido, o por un vínculo (así sea preliminar) con el hecho dañoso (sin concluir con esto que sea el causante de la lesión). La falta de legitimación en la causa, al ser un presupuesto procesal, impide la posibilidad de obtener una decisión de fondo sobre el asunto.

La representación judicial, por su parte, es el acompañamiento a una persona jurídica determinada para que comparezca en el proceso. Esta figura, a diferencia de la legitimación, no constituye un presupuesto procesal, sino un medio para comparecer al proceso. Ahora bien, si quien acude no es la que –por Ley– le corresponde, es decir, de ser la representación “indebida”, eventualmente, podría traer consigo una nulidad procesal, en los términos del numeral 3 del artículo 133 del CGP.

Para el caso de la Nación, dentro de un proceso contencioso administrativo, esta interviene a través de los órganos que produjeron el acto o el hecho demandado. Al respecto, el artículo 159 del CPACA (vigente para el caso concreto) dispone: Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. 3 Expediente nº. 56489 Aclaración de voto La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2° de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya.

Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. (…) Conforme a la norma citada, la Nación, como persona jurídica, tiene diferentes representantes judiciales, de acuerdo con los diversos supuestos fácticos alegados.

Y esta acudirá a través de la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. De manera que puede ser un Ministro de despacho, un Director General de Departamento Administrativo; el Registrador Nacional del Estado Civil, el Fiscal General, el Procurador o el Contralor. A su turno, el Presidente del Senado es el representante de la Nación, cuando se trate de hechos que se le imputan al Congreso de la República.

El Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial; y el Fiscal General cuando se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. Así las cosas, las autoridades mencionadas por la norma, en primer lugar, acuden al proceso en representación de las entidades que dirigen.

Y, para el caso de la Nación (independientemente que sea demandante o demandada) esta acude al proceso por intermedio de los representantes de las entidades que produjeron el acto el hecho (y que dependen de la persona jurídica Nación). Ahora bien, en la sentencia objeto de aclaración, dentro del presupuesto procesal de legitimación en la causa por pasiva, se concluyó que la Nación no estaba 4 Expediente nº. 56489 Aclaración de voto legitimada en la causa –ni estaba debidamente representada por el Ministerio de Transporte– porque no tiene a su cargo la señalización ni el mantenimiento de vías públicas.

Considero que era innecesario acudir a la figura de la representación judicial en este numeral, porque ni siquiera había una relación jurídica sustancial de la Nación frente a los hechos y pretensiones, en tanto dentro de sus competencias no está el deber de señalización ni de mantenimiento de vías públicas. Estas funciones, en el caso de vías nacionales –con fundamento en la descentralización técnica y por servicios– fueron radicadas en otras entidades autónomas con personería jurídica y patrimonio propio, que bien fueron demandadas en ese caso y conformaron la parte pasiva.

En ese orden, no se desconoce que la Nación es el centro de imputación en determinados eventos y que acude a los procesos a través de la entidad que ejecutó el hecho. Sin embargo, se insiste, el estudio de la representación judicial es innecesario en el análisis del presupuesto procesal de legitimación en la causa por pasiva (en la que se mira, de manera preliminar, si existe una relación de hecho y de derecho entre la entidad demandada y los hechos y pretensiones formuladas).

El estudio de una representación judicial solo encontraría sentido en el caso de que la entidad con la que comparezca la Nación se encuentre legitimada en la causa, pero indebidamente representada judicialmente, lo cual, eventualmente merecería un análisis en el marco de una nulidad procesal. La legitimación en la causa por pasiva –en el proceso contencioso administrativo– debe entenderse necesariamente a partir de la capacidad para ser parte y comparecer por el vínculo con los hechos y pretensiones, y no frente a los órganos o representantes de éstos con los que acude al proceso determinada entidad.

La legitimación es una condición anterior a la representación, por eso es un presupuesto procesal. En el caso estudiado en la sentencia, lo que se debió concluir en el presupuesto procesal era que la Nación-Ministerio de Transporte no está legitimada en la causa 5 Expediente nº. 56489 Aclaración de voto por pasiva porque no tiene a su cargo el mantenimiento y señalización de vías públicas, y no referirse en este estudio –de vínculo jurídico procesal– a la representación judicial como figura de comparecencia al proceso.

Es estos términos dejo sentada mi aclaración de voto. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ