REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Demandado: ASOCIACIÓN COMUNITARIA EL PORVENIR Y OTRO Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN DE SENTENCIA Asunto: INCUMPLIMIENTO POR LA NO EJECUCIÓN DE APORTES - DEVOLUCIÓN DE APORTES NO EJECUTADOS Síntesis del caso: la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Asociación Comunitaria El Porvenir celebraron un convenio para el fomento de la economía popular campesina; sin embargo, el particular no ejecutó los recursos desembolsados por la entidad, por lo cual esta última ahora pretende el reembolso.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia del 4 de septiembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila (fls. 554 a 589 cdno. ppal.) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda instaurada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en contra de la Asociación Comunitaria el Porvenir, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.” (fl. 589 cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES La demanda 1) Mediante escrito radicado el 9 de junio de 2017 (fl. 18 cdno. ppal.), la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó demanda (fls. 3 a 18 y 152 a 161 cdno. ppal.) en contra de la Asociación Comunitaria El Porvenir (Asoporvenir) y Seguros del Estado SA con las siguientes súplicas: 2 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia “Primera pretensión: Que se declare administrativamente responsable a la Asociación Comunitaria El Porvenir (ASOPORVENIR) por el INCUMPLIMIENTO del convenio de asociación 20150962 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Asociación Comunitaria El Porvenir (ASOPORVENIR) celebrado el 9 de noviembre de 2015.
Pretensión segunda: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO de Asociación 20150962 con la Asociación Comunitaria El Porvenir (ASOPORVENIR) celebrado el 9 de noviembre de 2015, el contratista ASOPORVENIR restituya a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor del convenio, cuyo valor asciende a la suma de mil ciento cinco millones quinientos cuarenta mil ciento sesenta y tres pesos ($1.105.540.163).
Pretensión tercera: Que se declare que la obligación dineraria de que trata el numeral segundo sea ajustada en su poder adquisitivo según el índice de precios al consumidor (IPC) y con el reconocimiento del interés mensual equivalente al establecido por las entidades financieras en los depósitos a término (DTF) más cinco puntos, sin perjuicio de que pueda llegar a demostrarse a través de cualquier otro tipo de actuación contractual, administrativa o judicial un daño superior y sin que pueda entenderse como renuncia alguna a dicha reclamación por concepto de los desembolsos realizados con relación al convenio de asociación 20150962 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y ASOPORVENIR celebrado el 13 de noviembre de 2015 en favor de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Pretensión cuarta: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO de asociación 20150962 con la Asociación Comunitaria El Porvenir celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y ASOPORVENIR celebrado el 9 de noviembre de 2015, la compañía Seguros del Estado, pague a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de la CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA, correspondiente al 10 % del valor total del convenio, es decir, la suma de doscientos noventa y dos millones cuatrocientos sesenta y nueve mil doscientos y un pesos ($292.469.201).
Pretensión subsidiaria de la cuarta: De no ordenarse el pago de la cláusula penal por incumplimiento, solicito se ordene realizar un dictamen pericial, a efecto de cuantificar los perjuicios causados a mi poderdante con ocasión del incumplimiento convenio 20150962 de Asociación Comunitaria El Porvenir celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y ASOPORVENIR celebrado el 9 de noviembre de 2015.
Pretensión quinta: Que como consecuencia de lo anterior, se declare el siniestro de la póliza 37-44-101023689 expedida por la Compañía Seguros del Estado tomada para respaldar el cumplimiento del Convenio 20150962, y se ordene el pago por valor de doscientos cuarenta y cinco millones seiscientos setenta y cinco mil quinientos noventa y un pesos con setenta centavos ($245.675.591.70), a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Pretensión sexta: Que se decrete la liquidación judicial del convenio de asociación 20150962 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y ASOPORVENIR celebrado el 9 de noviembre de 2015, Pretensión séptima: Que se dé cumplimiento a lo establecido en el numeral 4 del artículo 195 del CPACA. 3 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia Pretensión octava: Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada en el proceso.” (fls. 152 y 153 cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del original).
Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 2) El 9 de noviembre de 2015, la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Asociación Comunitaria El Porvenir suscribieron un convenio de asociación número 962 donde el primero aportaría $2.456.755.917 y, el segundo, $467.936.100 con un plazo de ejecución de doce (12) meses y cuyo objeto era “aunar esfuerzos técnicos administrativos y financieros entre [las partes] para llevar a cabo la ejecución del proyecto denominado ‘proyecto de fomento de economía popular campesina región macronorte ASOCAMPO cumbre agraria’, en los municipios de La Plata, Yaguará, Tesalia, Paicol, Pitalito en el Departamento del Huila y el municipio de Santa Rosa, corregimiento de Villa Lobos, vereda Santa María, finca La Soledad y finca La Mesa en el Departamento del Cauca” (fl. 154 cdno. ppal.). 3) La ejecución del proyecto pretendía establecer, en términos generales, diecinueve (19) líneas de producción –piscicultura, apicultura, agricultura, etc– en los predios de los asociados a Asoporvenir, dos (2) centros de procesamiento y una (1) oficina de coordinación general. 4) La asociación recibió el 45% del valor del convenio ($1.105.540.163); sin embargo, en el informe final del 30 de diciembre de 2016 el supervisor del convenio indicó que Asoporvenir únicamente ejecutó algunas actividades para poner en marcha tres (3) líneas de producción, por lo cual debía reintegrar todos los recursos, pues no fueron invertidos en debida forma.
Contestaciones de la demanda 1) La Asociación Comunitaria El Porvenir (fls. 236 a 249 cdno. ppal.) propuso las excepciones de i) “cobro de lo no debido”, porque el ministerio nunca consideró todas las actividades desarrolladas por la asolación; ii) “indebida cuantificación de las pretensiones por parte de la parte demandante”, toda vez que el cooperante invirtió todo el dinero en la ejecución del convenio; iii) “incumplimiento de la 4 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia administración de las obligaciones pactadas”, dado que la entidad estatal no brindó acompañamiento ni formación para poder cumplir lo pactado; iv) “cumplimiento total de la obligación”, por cuanto Asoporvenir cumplió con todas sus obligaciones y, v) “abuso de la posición dominante”, debido a que el convenio solo favorecía a la entidad. 2) La compañía Seguros del Estado SA guardó silencio, a pesar de que se le notificó personalmente el auto admisorio y designó apoderado (fls. 220, 230, 231 y 345 cdno. ppal.).
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda con los siguientes fundamentos: 1) El convenio estableció que el primer desembolso –el único que recibió la asociación– debía invertirse de conformidad con lo previsto en el plan de operaciones; sin embargo, la copia del plan allegada al expediente es ilegible, por lo cual no es posible saber con certeza a qué debía destinarse el dinero, aunque, la prueba testimonial permite concluir que el primer abono era para infraestructura y el segundo para comprar los animales. 2) La asociación presentó un informe donde se señala que con el dinero que recibió ejecutó el 40% de las obligaciones del convenio, conclusión respaldada por el dictamen pericial “que concluyó que en los predios de Tesalia, Yaguará y Paicol no se realizó ninguna construcción y que en los municipios de Santa Rosa, Pitalito y La Plata se encontraban proyectos realizados en materia apícola, avícola, porcina, ganadera y agroindustrial, finalizada en un 80%, además del hallazgo de varios materiales que podían ser utilizados para seguir ejecutando tales proyectos” (fl. 586 cdno. ppal.). 3) La asociación no pudo ejecutar los proyectos en algunos de los predios inicialmente considerados por la negativa de los propietarios, por ello le propuso al ministerio demandante adelantar esas actividades en parcelas de los otros municipios incluidos en el convenio pero, solo recibió respuestas negativas y ninguna solución. 5 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia 4) En consecuencia, la entidad demandante no podía “pretender un incumplimiento del convenio de asociación, primero, cuando se probó el avance de las obras y segundo, cuando la misma administración incumplió su obligación de apoyar a la entidad cooperante para sacar avante dicho convenio” (fl. 579 cdno. ppal.).
Recurso de apelación La parte demandante (índice 2 SAMAI) impugnó el fallo de primer grado porque, a su juicio, debió declararse el incumplimiento y ordenarse el pago de la cláusula penal pecuniaria con cargo a la póliza por las siguientes razones: 1) La asociación debió cumplir sus obligaciones según lo previsto en el plan operativo, donde se estipularon claramente, las inversiones a realizar durante la ejecución del convenio; para conocer el contenido del mencionado plan se puede acudir al acta número 1 del 8 de noviembre de 2016 –aportada como prueba–1. 2) Los informes presentados por el cooperante no podían tenerse como ciertos ya que estos, por sí solos, no son prueba suficiente del cumplimiento de las prestaciones a su cargo.
Actuación surtida en la segunda instancia Por auto del 24 de mayo de 2021 (índice 6 SAMAI) se admitió el recurso de apelación y el 29 de octubre del mismo año (índice 23 SAMAI) se corrió traslado para alegar de conclusión, en dicho término la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (índice 27 SAMAI) reiteró las razones expuestas en su impugnación; por su parte, la Asociación Comunitaria El Porvenir (índice 28 SAMAI) aseguró que cumplió con sus obligaciones, mientras que Seguros del Estado SA y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 1 El apelante expresamente señaló lo siguiente: “Es importante volver a resaltar la inadecuada observancia del acervo probatorio aportado con la demanda, respecto del acta no. 1 de fecha 8 de noviembre de 2016 a folio 70 y siguientes, en el que el comité administrativo reviso y aprobó el Plan Operativo Anual, cronograma de actividades y presupuesto, en el que se evidencia los montos que se deberán designar a cada obligación y sus respectivas actividades, pues de lo contrario el Ministerio de Agricultura no podría tener certeza de las inversiones y el presupuesto destinado para la ejecución del convenio.
Con lo anterior, la afirmación del despacho ‘lo que hace difícil determinar qué actividades debía ejecutar el asociado con respecto a cada desembolso’; así mismo es menester reiterar que las partes estarán sujetas al POA elaborado por la cooperante Asoporvenir.” (índice 2 SAMAI). 6 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia II.
CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia planteada en término2 consiste en determinar, conforme a la apelación de la parte demandante, si se debe revocar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque, a juicio del impugnante, la parte demandada no ejecutó en debida forma las prestaciones a su cargo.
Se revocará la sentencia de primera instancia porque, de una parte, la asociación cooperante incumplió el convenio y, de otra, se configuró el siniestro amparado por la póliza número 37-44-101023689 que respalda el cumplimiento del convenio de asociación lo cual incluye el valor de la cláusula penal pecuniaria. El caso concreto 2.1 La prueba del incumplimiento de las obligaciones de la asociación demandada 1) El apelante sostiene que el particular cooperante incumplió sus obligaciones pues, no invirtió el dinero que recibió de conformidad con el plan operativo dispuesto para el efecto y, en todo caso, los informes presentados por el demandado tampoco podían considerarse como prueba del supuesto cumplimiento.
Al respecto, es necesario precisar lo siguiente con base en las pruebas allegadas al expediente: a) Según la cláusula primera el convenio de asociación celebrado por las partes, este tenía el siguiente objeto: “Cláusula primera. Objeto. Aunar esfuerzos técnicos administrativos y financieros entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para llevar 2 El plazo de ejecución del convenio culminó el 13 de noviembre de 2016 (fl. 49 cdno. ppal.) y la demanda se presentó el 9 de junio de 2017 (fl. 18 cdno. ppal.), por tanto, es claro que fue propuesta en el tiempo legalmente oportuno. 7 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia a cabo la ejecución del proyecto denominado ‘proyecto de fomento de economía popular campesina región macro sur ASOCAMPO cumbre agraria’, en los municipios de La Plata, Yaguará, Tesalia, Paicol, Pitalito en el Departamento del Huila y el municipio de Santa Rosa, corregimiento de Villa Lobos, vereda Santa María, finca La Soledad y finca La Mesa en el Departamento del Cauca.” (fl. 44 cdno. ppal. - se resalta). b) La supervisión del convenio estaba a cargo de un comité conformado por el personal del ministerio, consignado en la siguiente cláusula: “Cláusula octava.
Supervisión del convenio. La supervisión estará a cargo del Ministerio y Desarrollo Rural, así: la supervisión será ejercida por un comité conformado de la siguiente manera: 1. Coordinador del Grupo Pesquero y Acuícola de la Dirección de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas o quien sea designado por el ordenador del gasto por escrito, 2.
Coordinador del Grupo Pecuario de la Dirección de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas o quien sea designado por el ordenador del gasto por escrito, 3. Coordinador de la Cadena de Productos Agrícolas Transitorios de la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales o quien sea designado por el ordenador del gasto por escrito, 4. Coordinador del Grupo de Supervisión Financiera de la Subdirección Financiera o quien designe el ordenador del gasto por escrito, 5. [Nombre de] contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva.” (fl. 46 cdno. ppal. vlto. - negrillas adicionales). c) En los términos pactados en la cláusula segunda el particular demandado tenía que, principalmente, poner en marcha las siguientes diecinueve (19) líneas de producción, dos (2) centros de procesamiento y una (1) oficina de coordinación general según las especificaciones acordadas en el contrato: no. Actividad 1 Establecer línea de producción de especie menor (gallina ponedora) en Tesalia (Huila) 2 Establecer línea de producción de especie menor (cerdos de levante) en Tesalia (Huila) 3 Establecer línea de producción de especie menor (cerdos de levante) en Santa Rosa (Cauca) 4 Establecer línea de producción de especie ganado lechero en Pitalito (Huila) 5 Establecer línea de producción de especie ganado lechero en Tesalia (Huila) 6 Establecer línea de producción de especie ganado lechero en Santa Rosa (Cauca) 7 Establecer línea de producción apícola en La Plata (Huila) 8 Establecer línea de producción apícola en Paicol (Huila) 9 Establecer línea de producción apícola en Pitalito (Huila) 10 Establecer línea de producción apícola en Tesalia (Huila) 11 Establecer línea de producción apícola en Yaguará (Huila) 12 Establecer línea de producción apícola en Santa Rosa (Cauca) 13 Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en La Plata (Huila) 14 Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Paicol (Huila) 15 Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Pitalito (Huila) 16 Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Tesalia (Huila) 17 Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Yaguará (Huila) 8 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia no. Actividad 18 Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Santa Rosa (Cauca) 19 Establecer línea de producción piscícola en Santa Rosa (Cauca) 20 Establecer centro de procesamiento para trillado de arroz en Tesalia (Huila) 21 Establecer centro de procesamiento de bloques nutricionales para especies menores en Pitalito (Huila) 22 Establecer coordinación encargada de la comercialización, coordinación, proyección, control, supervisión y elaboración de informes del proyecto en general d) Para desarrollar dichas actividades el particular demandado emplearía los aportes que el ministerio le giraría en tres (3) desembolsos; sin embargo, la entidad estatal únicamente entregó el primer pago, pues, los siguientes estaban supeditados a la previa demostración por parte de la asociación de la correcta inversión del dinero inicial.
En efecto, para recibir el segundo desembolso era indispensable que “el proponente presente un primer informe de avance que demuestre la ejecución del 100% del [primer] desembolso” (cláusula quinta del convenio - fl. 45 cdno. ppal.), igual condición era aplicable para recibir el tercer pago, en todo caso, al finalizar el convenio la asociación demandada debía entregar “un informe consolidado que demuestre la ejecución de la totalidad de las actividades del convenio” (ibidem). e) La asociación demandada tenía a su cargo el deber de establecer las líneas de producción “en los terrenos de los asociados” (cláusula segunda - fl. 44 vlto. cdno. ppal.), por lo cual debía “entregar los documentos que acrediten la propiedad, posesión o tenencia de buena fe por parte de los beneficiarios de los predios en los cuales se desarrollará el proyecto y que guarden relación con listado previamente entregado” (ibidem). f) Las labores específicas e insumos necesarios para desarrollar esas actividades se enlistaron en un plan operativo según lo prevé la cláusula del convenio que se transcribe a continuación: “Cláusula sexta.
Plan Operativo. [Para] el desarrollo del objeto del presente convenio y en particular, las obligaciones que de él se deriven, las partes se sujetarán a un plan operativo aprobado por el comité administrativo de que trata la cláusula séptima del presente convenio. Este plan operativo detallará entre otros asuntos, los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales, los rubros y los gastos que genere el convenio.” (fl. 46 cdno. ppal. - se resalta). 9 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia g) Sin embargo, el actor presentó junto con su demanda un ejemplar del plan operativo en su mayoría ilegible (fls. 56 a 59 cdno. ppal.) y el particular demandado tampoco aportó otra copia ni solicitó que se allegara una en buenas condiciones.
Del contenido del documento solo es posible entender que se trata de una tabla cuyas columnas llevan por título: “proyecto”, “metas convenio”, “medio de verificación”, “actividades”, “desarrollo de la actividad”, “subactividades”, “indicadores”, “unidad de medida”, “ejecución recursos”, “desembolso 1”, “desembolso 2” y, “desembolso 3”; en muy pocas celdas también se pueden identificar algunas palabras y cifras, es que en su inmensa mayoría no es posible su lectura debido a fallas en el copiado –las letras son minúsculas al punto de ser indistinguibles–. h) En el documento denominado “informe final de ejecución” (fls. 72 a 81 cdno. ppal.), uno de los integrantes del comité de supervisión indicó que el “el plan operativo se aprobó mediante acta de comité administrativo no. 1 de fecha XXXXX (sic) y a noviembre de 2016 presenta la siguiente ejecución”, y a renglón seguido transcribió una parte del contenido del plan operativo –prueba que se menciona en la impugnación–; no obstante, dicho informe solo fue suscrito por una (1) persona y no por las cinco (5) que conformaban el comité de supervisión según lo requería el convenio, en consecuencia, el documento no proviene del supervisor del convenio por incumplimiento de los requisitos acordados. i) Asoporvenir presentó al Ministerio un informe final de ejecución donde enlistó el estado de cumplimiento de sus obligaciones (fls. 181 a 188 cdno. ppal.), además, desde una perspectiva técnica, a petición de la asociación demandada se practicó un dictamen pericial para determinar “el estado de las obras construidas o ejecutadas conforme a los estipulado en el convenio” (audiencia inicial - fl. 358 cdno. ppal.).
A continuación se muestran las anotaciones y afirmaciones de la asociación y del perito en relación con las actividades a cargo del particular demandado: 10 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia Actividad Asoporvenir Perito Establecer línea de producción de especie menor (gallina ponedora) en Tesalia (Huila)3 No ejecutado porque el ministerio no autorizó el cambio de predio No ejecutado4 Establecer línea de producción de especie menor (cerdos de levante) en Tesalia (Huila) Ejecutado en otro municipio –Santa Rosa (Cauca)– No ejecutado Establecer línea de producción de especie menor (cerdos de levante) en Santa Rosa (Cauca) Ejecutado parcialmente, se construyó toda la infraestructura y solo faltó comprar los animales “Observé una instalación amplia, construida en material, con bases, muros y columnas.
Dividida internamente con muros y rejas metálicas, totalmente pañetada por dentro” (fl. 415 cdno. ppal.). Establecer línea de producción de especie ganado lechero en Pitalito (Huila) Ejecutado parcialmente, se construyó toda la infraestructura y solo faltó comprar los animales “[Había] pica pastos, un sitio como bodega, una casa amplia para el manejo de lácteos y un corral construido con postes de hierro de 3" de diámetro y con guaya de acuerdo de 0,5", con comederos perimetrales (…) y un brete con una rampa (embarcadero)” (fl. 415 cdno. ppal.).
Establecer línea de producción de especie ganado lechero en Tesalia (Huila) No ejecutado porque el ministerio no autorizó el cambio de predio No ejecutado Establecer línea de producción de especie ganado lechero en Santa Rosa (Cauca) No ejecutado porque el ministerio no autorizó el cambio de predio No ejecutado5 Establecer línea de producción apícola en La Plata (Huila) Ejecutado parcialmente, se construyó toda la infraestructura y solo faltó comprar los animales Ejecutado en predio distinto6 Establecer línea de producción apícola en Paicol (Huila) Ejecutado en otro municipio –Santa Rosa (Cauca)– No ejecutado Establecer línea de producción apícola en Pitalito (Huila) Ejecutado parcialmente, se construyó toda la “18 colmenas o cajones, de los cuales 3 El perito señaló que en Santa Rosa (Cauca) encontró estructuras relacionadas con una línea de producción de especie menor (gallina ponedora); sin embargo, para ese municipio el convenio no previó dicha actividad. 4 El dictamen indicó: “En los municipios de Yaguará, Tesalia y Paicol no se desarrolló ningún tipo de proyecto.” (fl. 417 cdno. ppal.). 5 El dictamen enumeró las líneas de producción mostradas en Santa Rosa (Cauca) y no mencionó nada en relación con la de especie ganado lechero. 6 En La Plata (Huila) halló objetos vinculados a una línea de producción apícola y a una de agricultura ecológica campesina en el predio San Pedro; no obstante, ese inmueble era ajeno al convenio pues, en ese municipio se pactó la ejecución en el predio Villa María (fl. 275 cdno. ppal.). 11 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia Actividad Asoporvenir Perito infraestructura y solo faltó comprar los animales 2 se encontraban fuera de servicio.
Para este proyecto observé suficientes materiales para su desarrollo; tales como máquina centrifugadora, ahumadores, overoles, uniformes, botas, guantes. Madera para armar colmenas” (fl. 415 cdno. ppal.). Establecer línea de producción apícola en Tesalia (Huila) Ejecutado parcialmente, se construyó toda la infraestructura y solo faltó comprar los animales No ejecutado Establecer línea de producción apícola en Yaguará (Huila) Ejecutado parcialmente, se construyó toda la infraestructura y solo faltó comprar los animales No ejecutado Establecer línea de producción apícola en Santa Rosa (Cauca) Ejecutado parcialmente, se construyó toda la infraestructura y solo faltó comprar los animales “Con 40 colmenas.
Para este proyecto observé suficiente material; tales como una máquina centrifugadora, ahumadores, overoles, uniformes, botas, guantes. Madera para armar colmenas” (fl. 416 cdno. ppal.). Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en La Plata (Huila) No ejecutado porque el ministerio no autorizó el cambio de predio Ejecutado en predio distinto Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Paicol (Huila) Ejecutado en otro municipio –Santa Rosa (Cauca)– No ejecutado Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Pitalito (Huila) Ejecutado totalmente “Me fue mostrado un predio de varias hectáreas, el cual se encontraba en barbecho y con residuos de un cultivo de lulo” (fl. 415 cdno. ppal.).
Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Tesalia (Huila) No ejecutado porque el ministerio no autorizó el cambio de predio No ejecutado Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Yaguará (Huila) No ejecutado porque el ministerio no autorizó el cambio de predio No ejecutado 12 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia Actividad Asoporvenir Perito Establecer línea de producción de agricultura ecológica campesina en Santa Rosa (Cauca) Ejecutado totalmente No ejecutado7 Establecer línea de producción piscícola en Santa Rosa (Cauca) No ejecutado No ejecutado8 Establecer un centro de procesamiento para trillado de arroz en Tesalia (Huila) No ejecutado No ejecutado Establecer un centro de procesamiento de bloques nutricionales para especies menores en Pitalito (Huila) Ejecutado parcialmente, se compró la maquinaria No ejecutado9 Establecer coordinación encargada de la comercialización, coordinación, proyección, control, supervisión y elaboración de informes del proyecto en general Ejecutado totalmente No ejecutado10 2) Ahora bien, sobre la base de las pruebas antes referidas atinentes al alcance de las obligaciones contenidas en el convenio, no hay prueba de que el particular demandado hubiera cumplido con las prestaciones a su cargo en los términos pactados, por lo tanto, no es posible sostener que la Asociación estableció, si quiera parcialmente, diecinueve (19) líneas de producción, dos (2) centros de procesamiento y una (1) oficina de coordinación general según las especificaciones acordadas.
En efecto, sin perjuicio de que no pueda considerarse el informe final de supervisión –solo firmado por un funcionario– y el plan operativo –casi en su totalidad ilegible– lo cierto es que, según la cláusula quinta del convenio, el particular tenía el deber de acreditar la correcta inversión del primer desembolso y, en todo caso, al cabo del plazo de ejecución debía entregar un informe consolidado que demostrara las actividades ejecutadas. 3) Sin embargo, el informe presentado por el demandado indica que no ejecutó (8) ocho de las veintidós (22) labores a su cargo y que completó las catorce (14) 7 El perito sostuvo: “Me mostraron un predio a la entrada de la finca donde establecieron pasto de corte y cultivo agroecológico pero en la actualidad no existen” (fl. 416 cdno. ppal.). 8 En el dictamen se afirmó: “Visité un terreno con una adecuación, donde establecerían piscicultura, pero este proyecto no fue viabilizado” (416 cdno. ppal.). 9 El perito indicó: “Los guías me mostraron un predio, donde realizaron una explanación para establecer una planta de producción de bloques nutricionales.
Este proyecto no se realizó” (fl. 415 cdno. ppal.). 10 La experticia guardó silencio sobre esta actividad. 13 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia restantes –incluidas las ejecuciones parciales y las hechas en predios distintos a los previstos en el convenio–, pero, estas afirmaciones carecen de sustento y no pueden considerarse como suficientes para acreditar el cumplimiento de las prestaciones a su cargo. a) Por ejemplo, respecto de la obligación de “establecer línea de producción de especie menor (cerdos de levante) en Tesalia (Huila)”, la asociación precisó en su informe que por “los factores de la necesidad de traslado por los inconvenientes surgidos en el predio, el [ministerio] rechaza esta solicitud, por lo cual se determina hacer un traslado a Santa Rosa, ya que en este predio se encuentra la misma línea de producción realizando los ajustes correspondientes” (fl. 182 cdno. ppal.); no obstante, la ejecución de prestaciones por fuera de lo acordado resulta ajena al convenio y no podría considerarse a menos que la contraparte consienta hacerlo y este no es el caso, el Ministerio expresamente le indicó al particular demandado que “no se pueden hacer inversiones en predios que no estén autorizados” (fl. 273 cdno. ppal.). b) De otra parte, en relación con la obligación de “establecer línea de producción de especie menor (cerdos de levante) en Santa Rosa (Cauca)”, Asoporvenir indicó en su informe que “para esta línea de producción se realizaron avances significativos puesto que se realiza la infraestructura en su totalidad, pues cuenta con redes eléctricas e hidráulicas al 100%” (fl. 182 cdno. ppal.), al igual que en el anterior ejemplo, ninguna prueba acredita que el cooperante adelantó las labores a su cargo, las afirmaciones no cuentan con el necesario y debido respaldo probatorio que las sustenten, el informe ni siquiera cuenta con anexos. c) El anterior patrón se repite en la mayoría de las actividades; en efecto, el documento de trabajo presentado por la asociación se limitó a hacer afirmaciones – sin soporte alguno– (fls. 171 a 176 cdno. ppal.) en relación con las líneas de producción apícola de La Plata (Huila), Paicol (Huila), Pitalito (Huila), Tesalia (Huila), Yaguará (Huila) y, Santa Rosa (Cauca), así como la línea de producción de agricultura ecológica campesina de Paicol (Huila), el centro de procesamiento de bloques nutricionales para especies menores en Pitalito (Huila) y, la coordinación encargada de la comercialización, coordinación, proyección, control, supervisión y elaboración de informes del proyecto en general. 14 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia 4) Ahora bien, el dictamen pericial indicó que hubo ejecución parcial de siete (7) de las veintidós (22) actividades –incluidas las ejecuciones en predios ajenos al convenio–, además, calculó en $145.718.555 el valor de todas las construcciones halladas en La Plata (Huila), Pitalito (Huila) y, Santa Rosa (Cauca) (fls. 410 a 473 cdno. ppal.).
Las conclusiones se sustentaron en la siguiente metodología: “Para la realización de este trabajo se empleó la visita directa de campo, donde se realizaron observaciones, mediciones, toma de evidencias fotográficas y fílmicas. Se habló directamente con los propietarios de los predios [siguen nombres y apellidos]. En la finca Manantial [en Santa Rosa (Cauca)] no pude hablar con ningún usuario porque estaban trabajando en otras fincas.
Para la consulta de costos de materiales y trabajos constructivos se consultó el manual Construdata y la página web de Home Center. Los planos de las construcciones fueron suministrados por Asoporvenir” (fl. 417 cdno. ppal.). Con base en ese procedimiento, en la experticia se calculó, por ejemplo, el costo de construcción del corral relacionado con la línea de producción de especie ganado lechero en Pitalito (Huila) con el siguiente resultado (fl. 421 cdno. ppal.): Descripción Cantidad Valor unitario Valor total Mortero para postes 1,5 $315.000 $472.500 Tubos de aguas negras 232,5 $17.600 $4.092.000 Guaya en acero 1066 $4.480 $4.775.680 Comederos en concreto 9,43 $315.000 $2.970.450 Adecuación del terreno Global $250.000 Rampa embarcadero Global $240.000 Transporte Global $1.200.000 Mano de obra Global $4.500.000 Subtotal $18.500.630 Imprevistos (10%) $1.850.063 Total $20.350.693 Como se aprecia, el anterior ejercicio se cimentó en la visita a los predios, donde se tomaron fotografías y videos, se analizaron unos planos proporcionados por la Asociación y se describieron las estructuras encontradas, todo para disgregar los componentes de cada edificación y asignarles un valor unitario con el fin de, posteriormente, sumar las cifras –incluido un rubro de imprevistos– y calcular un valor total para cada construcción. A pesar del esfuerzo hecho, el dictamen no acreditó que las estructuras y elementos encontrados en los predios visitados correspondieran a aquello en lo que debía 15 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia invertirse el dinero entregado por el Ministerio pues, según lo acordado en el convenio, los recursos se emplearían en los precisos términos del plan operativo, pero, ese documento es ilegible y ello impide saber si en realidad las construcciones descritas por el perito estaban previstas en el convenio o si estas cumplían con las especificaciones acordadas. a) Por ejemplo, en la experticia se señaló que para la línea de producción de especie menor (cerdos de levante) en Santa Rosa (Cauca) se levantó “una instalación amplia, construida en material, con bases, muros y columnas.
Dividida internamente con muros y rejas metálicas, totalmente pañetada por dentro” (fl. 415 cdno. ppal.); no obstante, el particular demandado no acreditó que esa línea de producción requiriera de ese tipo de estructura ni que esta debiera tener las anotadas características. b) Igualmente, la asociación demandada no probó que el corral presentado como parte de la línea de producción de especie ganado lechero en Pitalito (Huila) estuviera, efectivamente, relacionado con esa prestación ni tampoco acreditó que el convenio exigiera las cantidades de obra y tipo de materiales señalados por el dictamen; el análisis de precios unitarios carece de todo sustento pues, son operaciones matemáticas hechas con fundamento tan solo en unas cifras concebidas por el perito.
En consecuencia, el dictamen pericial carece de los necesarios e idóneos soportes que lo respalden, por lo tanto, no prueba que las obras descritas correspondan a prestaciones ejecutadas para cumplir lo pactado en el convenio ni tampoco que su valor pueda considerarse como la efectiva ejecución de los recursos recibidos por la parte demandada.
Así las cosas, la Asociación no probó que los objetos y edificaciones enunciados y descritos en el dictamen pericial correspondieran a lo requerido en el convenio, únicamente demostró la existencia de unos elementos relacionados con actividades agrícolas, apícolas y de ganadería, pero no su relación con las prestaciones a su cargo. 5) El a quo indicó que el ministerio nunca autorizó el cambio de los predios beneficiarios para establecer las líneas de producción en lugares distintos a los 16 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia inicialmente previstos, aunque jamás se otorgó esa autorización lo cierto es que la entidad sí podía alegar el incumplimiento del particular porque ninguna cláusula la obligaba a autorizar el cambio.
El ministerio razonadamente negó la solicitud porque implicaba la “salida de los municipios de Yaguará, Tesalia y Paicol [lo cual] causa el cambio total en el objeto” (fl. 273 cdno. ppal.), escenario en el cual el cooperante no podía motu proprio cambiar el lugar de cumplimiento de las prestaciones y menos impedirle a la entidad financiadora que persiga el reintegro de lo no ejecutado. 6) Lo anterior es suficiente para revocar la decisión impugnada pues, la parte demandada no acreditó en debida forma los hechos que sustentaron su defensa – debida inversión de los aportes recibidos–, no hay prueba de que ejecutó las prestaciones a su cargo de conformidad con lo pactado en el convenio, de ahí que sea procedente declarar el incumplimiento de la asociación demandada y ordenarle el reintegro del dinero.
En este caso particular, conforme con lo pactado en el convenio y de acuerdo con la economía propia del contrato, a la Asociación demandada –que efectivamente recibió el primer desembolso– era a quien le correspondía acreditar la forma en que ejecutó dichos recursos. Es tan claro que a ella le incumbía esta obligación, que el segundo desembolso estaba sujeto de manera expresa al cumplimiento de esta obligación. Y no hay duda de que era ella la que estaba en condiciones de cumplir de manera adecuada esta carga. 2.2 El valor que debe reintegrar la asociación demandada a la entidad demandante 1) Asoporvenir está obligada a restituir los $1.105.540.163 que recibió, este monto se traerá a valor presente de conformidad con la siguiente fórmula: Dónde: vf: es el valor final o condena actualizada o ajustada. vi: es el valor inicial. índice final: el último disponible a esta sentencia (diciembre de 2022). índice inicial: el vigente al finalizar el convenio (noviembre de 2016). vf = vi x índice final índice inicial vf = $1.105.540.163 x 126,03 92,73 17 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia vf = $1.502.547.468 En consecuencia, la asociación demandada adeuda a la entidad actora la suma de mil quinientos dos millones quinientos cuarenta y siete mil cuatrocientos sesenta y ocho pesos ($1.502.547.468).
No se calculan intereses de mora sobre dichos montos, porque a partir de esta providencia surge la obligación a cargo la asociación de reintegrar los valores no ejecutados, sin perjuicio de los intereses que corren luego de liquidada la condena en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.3 El valor a cargo de la aseguradora por el siniestro de incumplimiento del convenio de asociación Una vez determinado el incumplimiento del cooperante por la no ejecución de todas las prestaciones a su cargo, la Sala debe verificar si la aseguradora debe asumir el valor de la cláusula penal pecuniaria pactada como estimación anticipada de perjuicios pues, este punto no se analizó en la primera instancia pero, se reiteró en el recurso de apelación. 1) El impugnante solicitó el reconocimiento de la cláusula penal pecuniaria11 equivalente al diez por ciento (10%) del valor del convenio12 con cargo a la póliza tomada por el demandando13. 2) La póliza número 37-44-101023689 expedida por Seguros del Estado SA tiene como beneficiario al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y ampara el cumplimiento del convenio de asociación número 962 hasta por $245.675.591, lo 11 La cláusula décima tercera del convenio prevé: “Cláusula penal.
En caso de incumplimiento de las obligaciones por parte de Asoporvenir, el Ministerio hará efectiva una suma equivalente al diez por ciento (10%) del valor total del convenio, a título de cláusula penal pecuniaria, que se considerará como pago parcial pero no definitivo de los perjuicios que se le cause” (fl. 47 cdno. ppal.). 12 La cláusula cuarta dispone: “Valor del convenio.
El valor del convenio, entendido como la suma del valor de los aportes dados por el Ministerio y Asoporventir para la ejecución del convenio el cual asciende a la suma de $2.924.692.017.” (fl. 45 cdno. ppal.). 13 La cláusula décima primera establece: “Garantías. (…). Parágrafo primero. A la garantía de cumplimiento se imputarán las multas y el valor de la cláusula penal pecuniaria.” (fl. 47 cdno. ppal.). 18 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia cual incluye el valor de la cláusula penal pecuniaria (artículo 116 del Decreto 1510 de 2013) (fl. 50 cdno. ppal.). 3) Así las cosas, en consideración a la cobertura del amparo, se encuentra que una vez verificado el incumplimiento de Asoporvenir se configura el riesgo amparado por el contrato de seguro; sin embargo, el monto a cargo de la aseguradora se limitará al valor asegurado ($245.675.591), porque el 10% del convenio excede ese monto ($292.469.201), además, no se aplica ningún deducible por cuanto no aparece fijado en la respectiva póliza. 4) Las partes acordaron que la cláusula penal pecuniaria correspondía a una estimación anticipada de los perjuicios causados por el incumplimiento del contratista y fijaron su valor al momento de contratar; sin embargo, por el paso del tiempo el monto pactado debe traerse a valor presente para asegurar la reparación integral de los perjuicios que fueron estimados en aquella época.
La indexación se cimenta en el principio de equidad y propende por mantener una equivalencia monetaria a pesar del paso del tiempo y del impacto de la inflación en el poder adquisitivo del dinero, en consecuencia, el pago del monto asegurado no puede obviar este ejercicio pues, de lo contrario, la aseguradora entregaría menos dinero del que corresponde.
En consecuencia, una vez indexado el monto con fundamento en los criterios ya expuestos, la compañía Seguros del Estado SA adeuda a la entidad demandante trescientos treinta y tres millones ochocientos noventa y nueve mil cuatrocientos treinta y seis pesos ($333.899.436). 5) Sobre la deuda a cargo de la aseguradora no se reconocerán intereses debido a que la obligación de pago surge a partir de lo decidido en la presente providencia, sin perjuicio de los que se causen luego de la ejecutoria de la misma14. 14 Sobre el particular se ha indicado: “[E]n contextos como el descrito la demostración de las variables del canon 1077 del estatuto mercantil se diferirá a la etapa de la sentencia, su ejecutoria bastará para hacer exigible el pago de la condena impuesta por la jurisdicción, siendo por ello improcedente otorgar un plazo de gracia de treinta días que establece la misma codificación en el artículo 1080 previamente citado.”.
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 26 de mayo de 2021, exp. 2009-00171-01, MP Álvaro Fernando García Restrepo. 19 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia Condena en costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 4) del Código General del Proceso, la parte demandada resultó vencida y por lo tanto asumirá las costas de ambas instancias, la condena incluirá las agencias en derecho que para esta instancia se fijan, en atención al concepto y los criterios definidos para su causación en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, en seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la ejecutoria de esta providencia, monto a cargo por partes iguales de la Asociación Comunitaria El Porvenir y de Seguros del Estado SA.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Revócase la sentencia del 4 de septiembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. 2º) Declárase que la Asociación Comunitaria El Porvenir incumplió el convenio de asociación número 962 que celebró con la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 3º) Condénase a la Asociación Comunitaria El Porvenir a pagar a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la suma de mil quinientos dos millones quinientos cuarenta y siete mil cuatrocientos sesenta y ocho pesos ($1.502.547.468). 4º) Declárase que en vigencia del contrato de seguro consignado en la póliza número 37-44-101023689 expedida por Seguros del Estado SA ocurrió el siniestro de incumplimiento. 5º) Condénase a Seguros del Estado SA a pagar a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la suma de trescientos treinta y tres millones ochocientos noventa y nueve mil cuatrocientos treinta y seis pesos ($333.899.436). 20 Expediente: 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573) Actor: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Controversias contractuales Apelación de sentencia Seguros del Estado SA deberá pagar a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural intereses moratorios sobre la suma de capital referida, liquidados a la tasa máxima legalmente permitida en la legislación mercantil, a partir de la ejecutoria de esta providencia, y hasta la solución total de la obligación. 6º) Niéganse las demás súplicas de la demanda. 7º) Condénase en costas de ambas instancias a la parte demandada y fíjanse las agencias en derecho de la segunda instancia en seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la ejecutoria de esta providencia, monto a cargo por partes iguales de la Asociación Comunitaria El Porvenir y de Seguros del Estado SA. 8º) Dése cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) Salvamento de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.