CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno ( 21 ) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. NUEVA EPS S.A. Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Asunto: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la accionante contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 18 de septiembre de 2025, la Nueva EPS S.A., mediante apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que alegó vulnerado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío – Sala Tercera de Decisión, al haber proferido la providencia del 15 de mayo de 2025, en el marco del proceso1 de reparación directa que promovió contra la Empresa Social del Estado E.S.E. Hospital Roberto Quintero Villa del municipio de Montenegro – departamento del Quindío. En virtud del amparo, solicita se ordene la elaboración de una nueva sentencia sustitutiva que corrija los yerros detectados y que constituyen una vía de hecho. 1 Identificado con el radicado no. 63001-33-33-001-2019-00315-00/01. 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: Nueva EPS S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.
Hechos relevantes Como consecuencia de la muerte de Víctor Raúl Rivera (Q.E.P.D.) ocurrida el 29 de octubre de 2017, en ejercicio del medio de control de reparación directa y por conducto de apoderado judicial, el 16 de diciembre de 2019, Gloria Inés Mendoza Tangarife, Robinson Rivera Mendoza, Franci Helena Rivera Mendoza, esta última actuando en nombre propio y en representación de su hija Quevelin Alexandra Rivera Mendoza, Oscar Rivera, Javier Rivera, Blanca Isabel Rivera, Nancy Marín Rivera y Nicolás Hernán Marín Rivera, obrando a través de apoderado judicial, instauraron demanda contra la E.S.E. Hospital Roberto Quintero Villa de Montenegro - Quindío, la Clínica Central del Quindío y la Nueva EPS S.A. En primera instancia conoció del proceso el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia – Quindío, que, mediante sentencia del 18 de febrero de 2025, declaró que la Nueva EPS y la Empresa Social del Estado Hospital Roberto Quintero Villa de Montenegro, Quindío, son solidariamente responsables, administrativa y extracontractualmente, por el daño antijuridico ocasionado a los demandantes, con ocasión de la atención médico asistencial brindada al extinto Víctor Raúl Rivera entre el 26 y 28 de octubre de 2017 en la E.S.E. demandada, lo que a la postre le causó su muerte; así mismo, condenó solidariamente a Nueva EPS y la Empresa Social del Estado Hospital Roberto Quintero Villa, al reconocimiento y pago de la indemnización por perjuicios materiales y morales de los demandantes y a La Previsora S.A. Compañía de Seguros, a reembolsar a la Empresa Social del Estado Hospital Roberto Quintero Villa, lo que pague esta última como consecuencia de la condena, teniendo en cuenta los límites contemplados en la póliza correspondiente y en los términos establecidos en la providencia. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío-Sala Tercera de Decisión que, por sentencia del 15 de mayo de 2025, confirmó lo resuelto por el A Quo, pero por las razones allí expuestas.
Es preciso señalar que el 6 de junio de 2025, dicho tribunal se pronunció mediante sentencia complementaria (adición de sentencia) de la proferida el 15 de mayo de 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: Nueva EPS S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2025 atendiendo la solicitud elevada por la apoderada de la nueva EPS respecto de la tasación de perjuicios. 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante sustentó la procedencia de la acción de tutela contra la decisión judicial del Tribunal Administrativo del Quindío, con fundamento en la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en virtud de la configuración de vías de hecho, defecto sustantivo o material, por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado e interpretación errónea de normas del Sistema de Seguridad Social en Salud sustanciales en la providencia proferida el 15 de mayo de 2025.
Señaló que la autoridad accionada incurrió en omisiones y errores de valoración probatoria, al desatender elementos determinantes del expediente como cuando acoge los argumentos presentados por la Nueva EPS contra la sentencia de primera instancia, pero con una motivación insuficiente, contraria al precedente judicial, y con fundamento en normas que no son aplicables al supuesto fáctico e interpretadas de forma irrazonable y contrarias a los principios jurídicos.
Afirmó que el Tribunal no solo desconoció el precedente vertical, pues no precisó en qué forma debió haber cumplido Nueva EPS con su obligación, sino que desconoció el precedente de su misma corporación, para lo cual citó una sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío. 4. Trámite procesal El 29 de septiembre de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a Gloria Inés Mendoza Tangarife y los demás demandantes y demandados, terceros con interés, dentro del proceso no. 63001-33-33-001-2019-00315-00/01 También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
Gloria Inés Mendoza Tangarife, obrando en su propio nombre en calidad de vinculada en la presente acción por ser demandante, se pronunció expresando que, 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: Nueva EPS S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia la entidad tutelante pretende convertir esta acción constitucional en una tercera instancia, so pretexto de no haberse resuelto todos los asuntos planteados en el recurso de apelación alegado en contra del fallo de primera instancia, pero desconoce, como se demuestra en todas las piezas procesales y actuaciones de los Despachos judiciales que las diferentes etapas se adelantaron garantizando el debido proceso, el derecho de contradicción y defensa.
El resto de los notificados guardó silencio respecto de la solicitud. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío, por haber proferido la providencia del 15 de mayo de 2025, en el marco del proceso de reparación directa, en el que la accionante funge como demandada. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: Nueva EPS S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: Nueva EPS S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La parte accionante estima que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al considerar que el juez de segunda instancia incurrió en vías de hecho, defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado e interpretación errónea de normas del Sistema de Seguridad Social en Salud sustanciales en la providencia proferida el 15 de mayo de 2025.
Sin embargo, al examinar los argumentos de la acción de tutela, la Sala encuentra que no se acredita la configuración de un defecto fáctico que justifique la intervención del juez constitucional. Se observa que en el proceso ordinario de reparación directa los jueces valoraron de forma expresa el material probatorio obrante en el expediente y justificaron de manera razonada su decisión. En particular, el Tribunal Administrativo del Quindío fundamentó su decisión de confirmar la sentencia de primera instancia con base en la acreditación de una falla en la prestación del servicio médico, derivada del suministro de varios medicamentos vía intramuscular a través de un procedimiento inadecuado (hecho que fue expuesto en la demanda), el que se realizó a través del Hospital Roberto Quintero Villa en una atención de urgencias, pero cuya obligación directa de la prestación del servicio con calidad y eficiencia recae en cabeza de la Empresa Promotora de Salud a la cual estaba afiliado Víctor Raúl Rivera, en este caso la Nueva EPS.
El fallo también determina un aspecto a resaltar, como es aquel en que en el proceso 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: Nueva EPS S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia quedó demostrado que las atenciones que le fueron realizadas a Víctor Raúl Rivera en la E.S.E. Hospital Roberto Quintero Villa el 26 de octubre de 2017, cuando le fueron suministrados los medicamentos de Diclofenaco y Desametaxona fue por el servicio de urgencias, prestación que no requiere contrato ni orden previa; en consecuencia, la demandante no requería acreditar vinculo contractual alguno entre la Nueva EPS y la ESE Hospital Roberto Quintero Villa.
Quedó expuesto en la providencia, haciendo alusión al principio iuria novit curia, la razón por la cual esa autoridad considera que el daño si resulta imputable a la Nueva EPS por lo siguiente: (…) La ley 1122 de 2007 en su artículo 14 establece: “ARTÍCULO
14. ORGANIZACIÓN DEL ASEGURAMIENTO. Para efectos esta ley entiéndase por aseguramiento en salud, la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario.
Lo anterior exige que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones establecidas en los Planes Obligatorios de Salud. Las Entidades Promotoras de Salud en cada régimen son las responsables de cumplir con las funciones indelegables del aseguramiento. Las entidades que a la vigencia de la presente ley administran el régimen subsidiado se denominarán en adelante Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado (EPS).
Cumplirán con los requisitos de habilitación y demás que señala el reglamento.” En virtud a la anterior norma la Superintendencia de Salud profirió la Circular 00066 de 2010 (…) Para la Sala los argumentos presentados por la parte accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y probatoria surtidas en el trámite del proceso de reparación directa.
La autoridad judicial explicó, con fundamento en las pruebas allegadas al proceso, que el daño le era imputable solidariamente a la Nueva EPS, en razón a que se evidenció una falla en la prestación del servicio médico, derivada del suministro de varios medicamentos vía intramuscular a través de un procedimiento inadecuado, llevado a cabo en el Hospital Roberto Quintero Villa. 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: Nueva EPS S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Por otra parte, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas en la presente providencia, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la Nueva EPS S.A. contra el Tribunal Administrativo del Quindío.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-05856-00 Accionante: Nueva EPS S.A. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES