Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2021-07606-00 Accionante: CARLOS ANDRÉS ECHEVERRI VALENCIA Accionado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y CONGRESO DE LA REPÚBLICA – CÁMARA DE REPRESENTANTES Asunto: ACCIÓN DE TUTELA – DECLARA IMPROCEDENTE – NO SE CUMPLE EL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD.
El juez de tutela no puede ordenar al Presidente de la República objetar una ley Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Andrés Echeverri Valencia en contra del Presidente de la República y del Congreso de la República. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El ciudadano Carlos Andrés Echeverri Valencia solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la participación, al debido proceso y a la igualdad, presuntamente vulnerados por el Presidente de la República y por el Congreso de la República, con ocasión del supuesto trámite irregular de los proyectos legislativos No. 458/21 del Senado de la República y 019/20 de la Cámara de Representantes, por medio de los cuales «se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones».
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Menciona que el Congreso de la República, a través de los proyectos legislativos No. 458/21 del Senado de la República y 019/20 de la Cámara de Representantes, aprobó un conjunto de reformas a la Ley 769 de 2002, mediante las cuales busca «establecer medidas para promover la adquisición, renovación, ampliación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT)». 2.2.
Refiere que, conforme a las actas e informes de debate, se puede apreciar que el proyecto de ley referido nunca persiguió modificar «asuntos relativos a las licencias» de conducción. Sin embargo, la comisión conjunta de conciliación del aludido proyecto 2 Radicación: 11001-03-15-000-2021-07606-00 Accionante: Carlos Echeverri Valencia de ley incluyó un nuevo artículo en el que se dispone lo siguiente: «[…] Suspensión del vencimiento de las Licencias de Conducción. Suspéndase por el termino de hasta dos (2) años contados a partir de 31 diciembre de 2021, el vencimiento de las licencias de conducción a que se refiere el artículo 22 de la Ley 769 de 2002 modificado por el artículo 197 del Decreto Ley 019 de 2012, que venzan entre el 1 y el 31 de enero de 2022 […]». 2.3.
Informa que la norma en cuestión no fue discutida en todo en el trámite de la ley y que, además, su inclusión tampoco consta en las actas del informe de conciliación. Es decir, fue incluida sin que hubiese sido discutida en las comisiones legislativas de ambas cámaras y en la comisión conjunta de conciliación. 2.4. Con base en lo anterior, considera que: (i) se violó el principio de unidad de materia, ya que el artículo referido versa sobre otra materia, y (ii) se transgredió el principio democrático de deliberación porque la norma no fue puesta ni sometida a debate y aprobación por el Congreso de la República.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante, en su demanda constitucional, solicitó lo siguiente: […] 2.1. Que se ordene objetar por inconstitucionalidad para que el congreso de la república estudie la inconstitucionalidad. (sic) para amparar los derechos fundamentales y DEMOCRÁTICO DE PARTICIPACIÓN, DEBIDO. PROCESO e IGUALDAD ANTE LA LEY 2.2.
Que de no prosperar la objeción siga suspendida el art. 11 de los proyectos enervados por 30 días hábiles para que un ciudadano instaure la acción pública de inconstitucionalidad, evento que suspendería los efectos de esta medida preventiva […]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. A través de los autos de 12 de noviembre y de 1° de diciembre de 2021, respectivamente, el consejero a cargo de la sustanciación del proceso admitió la acción de tutela y su reforma y, como consecuencia de ello, ordenó notificar a la la Congreso de la República de Colombia - Cámara de Representes y al Presidente de la República.
V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se allegaron las siguientes intervenciones: 5.1. El Congreso de la República, a través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela por las siguientes razones: 3 Radicación: 11001-03-15-000-2021-07606-00 Accionante: Carlos Echeverri Valencia 5.2.
Indicó que la acción de tutela era improcedente puesto que no cumplía con el requisito general de subsidiariedad, en tanto que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, como lo es la acción pública de inconstitucionalidad. Además, a través de la presente acción de tutela se pretendía desconocer el principio constitucional de separación de poderes. 5.3.
El Presidente de la República, a través de apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretesiones elevadas en este escrito de amparo, por las siguientes razones: 5.4. Indicó que la Presidencia de la República no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales del accionante en razón a que el artículo 114 constitucional prevé que «corresponde al Congreso de la República “…reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración».
Por este motivo, aseguró que de existir un error legislativo en el trámite de la norma, dicho error no era imputable al primer mandatario de la Nación. 5.5. Señaló, además, que la acción de tutela era improcedente porque no cumplía con el requisito general de subsidiariedad debido a que, en su criterio, el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial como lo es el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.
Igualmente, adujo que la acción de tutela resultaba prematura debido a que aún no se había sancionado el proyecto legislativo de la referencia. 5.6. Por último, expuso que el Presidente de la República carecía de legitimación en la causa por pasiva. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela presentada por el accionante en contra del Presidente de la República y del Congreso de la República, en virtud de lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 80 de 20193, respecto de la distribución de negocios en el interior de las Secciones del Consejo de Estado. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 4 Radicación: 11001-03-15-000-2021-07606-00 Accionante: Carlos Echeverri Valencia VI.2.
Cuestión previa: de la falta de legitimación en la causa propuesta por el Presidente de la República 7. El Presidente de la República, a través de su apoderada judicial, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional por cuanto, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva para comparecer. 8. Para efectos de resolver, se tiene que respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 2006, señaló: […] La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]. 9.
En este contexto, la Sala considera que el Presidente de la República sí le asiste la legitimación en la causa por pasiva para comparecer en el presente asunto porque en el escrito de tutela se indica que el accionado fue el funcionario que vulneró sus derechos fundamentales, como consecuencia de no haber ejercido la facultad consagrada en los artículos 166 y 167 constitucionales de objetar las leyes. 10.
Por lo anterior la Sala negará la desvinculación solicitada por el Presidente de la República. VI.3. Problemas jurídicos 11. De acuerdo con la situación fáctica y jurídica planteada, a la Sala le corresponde establecer lo siguiente: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Si ello es así, determinar: b) Si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales enunciados por el accionante, al haber impartido un supuesto trámite irregular a los proyectos legislativos No. 458/21 del Senado de la República y 019/20 de la Cámara de Representantes, por medio de los cuales «se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2021-07606-00 Accionante: Carlos Echeverri Valencia 12.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se hará un análisis respecto de la procedencia de la acción de tutela en este tipo de eventualidades, para posteriormente entrar a resolver el caso concreto. VI.4. Procedencia de la acción de tutela 13. El artículo 86 superior consagra que toda persona podrá solicitar ante los jueces «la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública». 14.
La regulación de la acción de amparo se encuentra en el Decreto Ley 2591 de 1992, norma que en sus artículos 5° y 6° señala que la acción de tutela procede: […] [C]ontra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto.
La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito […]. 15. A su vez, la referida norma señala que este medio amaro deviene en improcedente en las siguientes circunstancias: […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto […]. 16. Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha precisado que los requisitos de procedencia de la acción de tutela son: i) legitimación en la causa por activa; ii) inmediatez, y iii) subsidiariedad. VI.5. El caso concreto 17. El ciudadano Carlos Andrés Echeverri Valencia solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la participación, al debido proceso y a la igualdad, 6 Radicación: 11001-03-15-000-2021-07606-00 Accionante: Carlos Echeverri Valencia presuntamente vulnerados por el Presidente de la República y por el Congreso de la República, con ocasión del supuesto trámite irregular de los proyectos legislativos No. 458/21 del Senado de la República y 019/20 de la Cámara de Representantes, por medio de los cuales «se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones».
VI.5.1. Incumplimiento del requisito general de subsidiariedad 18. El actor sostuvo en su escrito de tutela que se encuentran amenazados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la participación y a la igualdad porque el Congreso de la República -desconociendo el principio de unidad de materia y el principio democrático de deliberación- introdujo en el proyecto de Ley No. 458/21 del Senado de la República y 019/20 de la Cámara de Representantes, un artículo que no fue debatido ni aprobado en el trámite legislativo que surtió en las comisiones ordinaras de ambas cámaras.
La norma que, en criterio del actor fue incluida sin ser debatida es el artículo 11 del proyecto de ley, es del siguiente tenor: […] Suspensión del vencimiento de las Licencias de Conducción. Suspéndase por el termino de hasta dos (2) años contados a partir de 31 diciembre de 2021, el vencimiento de las licencias de conducción a que se refiere el artículo 22 de la Ley 769 de 2002 modificado por el artículo 197 del Decreto Ley 019 de 2012, que venzan entre el 1 y el 31 de enero de 2022 […]. 19.
Como sustento de la solicitud de amparo, el actor, en su libelo de demanda, plasmó las siguientes consideraciones: […] Es claro que el Congreso no tiene la obligación de aprobar la misma cantidad de artículos con el mismo texto en el devenir de los debates. El principio de identidad flexible le permite al legislador que, en el ejercicio de la deliberación democrática, en cada etapa del procedimiento legislativo se puedan modificar los textos, unificarlos, escindirlos, e incluso adicionarlos con disposiciones nuevas.
Pero lo que si se obliga según la abundante jurisprudencia de la corte constitucional, la Constitución Política y la ley 5 de 1992, como sucede en este caso concreto es que el tema hubiere sido abordado y que el texto ocurriere como consecuencia del debate parlamentario. Hipótesis que no se dio en este caso, tal como reza en las actas.
Configurándose entonces acá el primer vicio. (…) En las gacetas 68, 266, 328, 346, 356, 679, 1137, 1260, 1366, 1386, 1476, 1488, 1542, 1547,los textos aprobados y por último el informe de conciliación de 26 de octubre hogaño, deja evidenciado que el artículo 11, tantas veces citado –suspensión por dos años del término de vigencia de las licencias de conducción- solo se incluyó en el cuarto y último debate vulnerando los alcances del trámite y aun así fue aprobado por la comisión de conciliación, excediendo las facultades de las mismas, tal como en voces de la H.- Corte Constitucional: (…) Es importante recordar entonces, que la facultad de las comisiones accidentales de conciliación, la mediación se circunscribe a los textos no coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado y, por ende sobre la materia que estos traten por lo tanto existe un límite material 7 Radicación: 11001-03-15-000-2021-07606-00 Accionante: Carlos Echeverri Valencia a la función de esta comisión y que el rebasamiento de este límite, habrá de entenderse como la usurpación de una competencia que es exclusiva de las comisiones constitucionales permanentes.
La comisión de conciliación para mantenerse dentro de los límites de su competencia, cuando al conciliar la discrepancia no propone un texto nuevo, sólo se limita a presentar como propuesta de conciliación un artículo exactamente igual al aprobado por la Cámara correspondiente […]. 20. Como se puede apreciar de la cita transcrita, el actor cuestiona el procedimiento legislativo de los proyectos de Ley No. 458/21 del Senado de la República y 019/20 de la Cámara de Representantes.
A juicio de la parte accionante el texto objeto de conciliación incluyó una norma -el artículo 11- que no fue sometida a debate y que, además, viola el principio de unidad de materia, ya que versa sobre un asunto distinto al objeto de los proyectos de ley citados. 21. En esa medida, la Sala observa que el demandante eleva y desarrolla un cargo de inconstitucionalidad de un proyecto legislativo -hoy Ley 2161 de 26 de noviembre de 2021- por presuntos vicios de forma. 22.
Con fundamento en la anterior premisa, la Sala pone de relieve que el ordenamiento constitucional colombiano, en el numeral 4° del artículo 241 superior, prevé la posibilidad de ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, a través de la cual cualquier ciudadano puede demandar la inexequibilidad de un texto legal que vulnere la Carta Fundamental ya sea por «su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación». 23.
En consecuencia, y comoquiera que el actor pretende que en sede de tutela se realice un juicio abstracto de constitucionalidad de un proyecto legislativo, que en la actualidad es una Ley de la República -Ley 2161 de 2021-, la Sala debe concluir que este mecanismo de amparo es improcedente porque el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir la exequibilidad de la señalada norma. 24.
En este mismo sentido, cabe señalar que, conforme con nuestra Constitución Política, en el procedimiento de formación de las leyes ordinarias en Colombia participan el Congreso de la República y el Presidente de la República. A este último, por disposición del artículo 165 y s.s. constitucionales, le corresponde sancionar las leyes. 25.
Así, la Carta Fundamental facultó al Gobierno nacional para objetar las leyes por razones de inconstitucionalidad o de inconveniencia. Dicho poder, además de estar consagrado en los artículos 166 y 167 superiores, es de carácter discrecional y hace parte del procedimiento de formación de las leyes. Debido a lo anterior, el juez de tutela no puede intervenir en dicho trámite, so pena de desconocer el principio de separación de poderes. 26.
Por último, es de destacar que tampoco se advierte la configuración de un perjuicio irremediable en el sub lite. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2021-07606-00 Accionante: Carlos Echeverri Valencia 27. Con base en lo expuesto, la Sala declarará improcedente la presente acción de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Presidente de la República, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia a las partes del proceso, en la forma prevista en los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado P (15)