CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado:20001-23-33-000-2019-00336-01 (7441-2023) Demandante:Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y Casur Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Tema Reliquidación asignación salarial de retiro con fundamento en la sentencia C- 931 de 2004 de la Corte Constitucional Decisión Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Demanda1. 1.1. Pretensiones. Leónidas Lorenzo Lázala Castillo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de solicitar lo siguiente: 1 Samai-otras corporaciones 2 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros “PRIMERA: LA NULIDAD del Acto Administrativo contenido en el Oficio No. 5-2019- 017433/ANOPA-GRULI-1.10 del 02 ABR 3019, por medio del cual la Policía Nacional, negó al actor la reliquidación (reajuste) de la asignación mensual (haberes mensuales, Cesantías, indemnizaciones y demás prestaciones sociales, en los meses de enero a diciembre del año 2004, establecidos según el Decreto de 4158 de 2004; igualmente se negó el reajuste a la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad a partir del mes de enero del año 2005 y hasta la fecha de su retiro de la Institución; no teniendo en cuenta en dicha actuación, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, Io anterior, tomando como ingreso base de liquidación en la ESCALA GRADUAL PORCENTUAL, la Asignación Básica (Sueldo Básico) del Grado de General de la Republica Ajustado con el IPC dejado de percibir en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004.
SEGUNDA. Que, como consecuencia de la anterior declaración a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene reliquidar, reajustar y pagar el incremento resultado de la diferencia entre la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad en los meses de enero a diciembre del año 2004, según lo establecido en el Decreto de 4158 de 2004, y la que realmente corresponde por ajustes de actualización conforme a la inflación causada del año 2003 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico de mi poderdante; téngase para dicho reajuste el sueldo básico, los subsidios, las primas, las compensaciones y las bonificaciones consagrados en las normas que regulan la materia, factores computables como base de liquidación en la asignación mensual y demás prestaciones sociales.
TERCERA: Igualmente, se ordene reliquidar, reajustar y pagar el incremento resultado de la diferencia entre la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad a partir del mes de enero del año 2005 y hasta la fecha de retiro de la Institución del actor, conforme a los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional y la que realmente corresponde por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico de mi poderdante; téngase para dicho reajuste el sueldo básico, los subsidios, las primas, las compensaciones y las bonificaciones consagrados en las normas que regulan la materia, factores computables como base de liquidación en la asignación mensual y demás prestaciones sociales.
CUARTA. El reajuste e incremento resultado de los salarios y prestaciones sociales, debe liquidarse y reflejarse ano por año, desde el año de 2004 con los nuevos valores tomándose como referencia la diferencia indicada en los numerales anteriores; además, de los ajustes posteriores a partir del año 2005 teniendo en cuenta, el ajuste que resulte más favorable para mi prohijado, entre la inflación causada sobre la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante del ano inmediatamente anterior y/o Io decretado por el Gobierno Nacional. 3 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros QUINTA: Solicito que una vez se realice el reconocimiento del incremento resultado de las diferencias entre Io pagado y lo dejado de pagar por parte de la entidad Policía Nacional, se hagan las correcciones, adiciones o modificaciones necesarias en la correspondiente Hoja de Servicios, donde se evidencie el incremento por el ajuste real de la actualización plena de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico y por consiguiente el salario de mi poderdante.
SEXTA: Como consecuencia de Io anterior se ordene, además, el reconocimiento, liquidación y pago del incremento resultado de las diferencias entre Io pagado y lo dejado de pagar por parte de la entidad Policía Nacional; y que corresponden, a los haberes mensuales, cesantías, indemnizaciones y demás prestaciones sociales unitarias, que Ie fueron reconocidas a mi poderdante en su vida laboral, sin realizarse en dichos emolumentos la plena actualización al momento de la terminación laboral que desempeñaba mi poderdante como miembro de Policía Nacional.
SEPTIMA: Adicionalmente, se haga el trámite ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional “CASUR” de dicho reconocimiento, con todas las implicaciones que, en materia de seguridad social ello conlleva; con el fin de que dicha corrección o modificación en la Hoja de Servicios, sea reconocida y liquidada en la correspondiente Asignación de Retiro de mi poderdante desde la fecha en que esta Ie fue reconocida por parte de dicha entidad “CASUR”.
OCTAVA: Se declare la NULIDAD del Acto Administrativo contenido en el Oficio No. E-00001-201907902-CASUR Id 420569, de fecha 2019-04-09, por medio del cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía “CASUR” niega la reliquidación (reajuste) de la asignación de retiro; no teniendo en cuenta en dicha actuación, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, Io anterior, tomando como ingreso base de liquidación en la escala gradual porcentual, la Asignación Básica (Sueldo Básico) del Grado de General de la República, Ajustada con el IPC dejado de percibir en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004.
NOVENA: Que, como consecuencia de la anterior declaración a Título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene reliquidar, reajustar y pagar el incremento resultado de la diferencia entre la asignación mensual de retiro pagada por la entidad, conforme a los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional y la que realmente corresponde por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico de mi poderdante; téngase para dicho reajuste el sueldo básico, los subsidios, las primas, las compensaciones y las bonificaciones consagrados en las normas que regulan la materia, factores computables como base de Iiquidación en la asignación mensual y demás prestaciones sociales.
DECIMA: CONDENAR a los demandados a pagar en forma actualizada (indexación) las sumas adeudadas, desde el momento en que se causó el derecho pretendido y hasta que se haga efectivo su pago total, de acuerdo 4 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros con la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE, con fundamento en el artículo 187 inciso 4 del C.P.A.C.A. ONCE: Que a título de indemnización de perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales, reconocer los perjuicios inmateriales en la modalidad de daño moral y en consecuencia, sírvase condenar a los accionados a pagar solidariamente, a favor de mi poderdante la cuantía equivalente a cien salarios mínimos legales mensuales (100 S.M.L.M.V.); como consecuencia de la aflicción, frustración y congoja del perjuicio que ha sufrido, al evidenciar como meras ilusiones o promesas incumplidas la política económica y social que tenía como finalidad solucionar la problemática salarial, prestacional y de asignaciones de retiro o pensiones que vienen afrontando los miembros de la Fuerza Publica DOCE: Que a título de indemnización de perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales, reconocer los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y en consecuencia, sírvase condenar a los accionados a pagar solidariamente, y a favor de mi poderdante sobre las sumas retenidas por la Policía Nacional, desde el primero de enero de 2004 y hasta la fecha de retiro de la institución, los intereses legales, conforme a lo establecido en el Art. 1617 del Código Civil; daño que no es mera expectativa, sino que es un daño real, por la certeza de la retención, reconocimiento y falta de pago hecha por la accionada.
Adicionalmente, sírvase condenar a los accionados a pagar solidariamente, y a favor de mi poderdante sobre las sumas retenidas, desde el 8 de octubre de 2018 y hasta la fecha de la providencia que ponga fin a este proceso, los intereses moratorios, certificados por la Superintendencia Financiera de Colombia. TRECE: Que a título de indemnización de perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales, reconocer los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y en consecuencia, sírvase condenar a la Policía Nacional a pagar a favor de mi poderdante, la sanción moratoria, de que trata la Ley 244 de 1995 y el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, por el pago injustificado y desactualizado de las cesantías definitivas de mi prohijado; liquidada desde el momento del retiro o finalización del vínculo laboral y hasta la fecha de la providencia que ponga fin a este proceso.
CATORCE: Que a título de indemnización de perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales, reconocer los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y en consecuencia, sírvase condenar a los accionados a pagar solidariamente, y a favor de mi poderdante la cuantía equivalente al veinticinco por ciento (25%) sobre el valor total de la sentencia que ponga fin a la violación de los derechos acá indilgados, daño que no es mera expectativa, sino que es un daño real, por la certeza de la negación hecha por las accionada y ante la imposibilidad del demandante de acudir directamente ante la Justicia para reclamar su derecho, lo que lo obligo a contratar los servicios jurídicos profesionales con la finalidad de que Ie fuese reconocido, pagado y con ello solucionar la problemática salarial, prestacional y de asignaciones de retiro o pensiones que vienen afrontando.
QUINCE: ORDENAR a la demandada dar cumplimiento el fallo objeto del presente proceso, dentro de los términos previstos en los artículos 189 a 195 del C.P.A.C.A. DIECISEIS: Que se realicen las declaraciones Extra y Ultra petita que el Tribunal, Ilegare a encontrar debidamente probadas dentro del proceso. 5 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros DIECISIETE: Que se condene y reconozcan los derechos y sumas de dinero que el señor magistrado considere Extra y Ultra Petita, por tener la presente acción el carácter de seguridad social, ser prestaciones correspondientes a un régimen especial y por ende no inferiores del régimen general.
DIECIOCHO: Se condene a los accionados a pagar las costas y agencias en derecho del presente proceso”. Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Indicó que, Leónidas Lorenzo Lázala Castillo ingresó a la Policía Nacional, escalonándose como Oficial en el grado de Subteniente el 1 de noviembre de 1989.
Destacó que, el 25 de mayo de 2014 el demandante fue retirado del servicio activo en el grado de mayor de la Policía Nacional. Refirió que, según se evidencia en la Hoja de Servicios 8533329 la policía nacional le reconoce los emolumentos salariales. Informó que, mediante Decreto 1011 y 1002 de 2019 no se evidencia la actualización plena ordenada por la Corte Constitucional”.
Señaló que, el 20 de febrero de 2019 el actor solicitó a la Policía Nacional le reliquidara las diferencias entre la asignación mensual, salarios y prestaciones sociales pagadas desde el primero de enero de 2004 hasta la fecha del retiro de la Institución y las que realmente corresponden por ajustes de la actualización plena, conforme a la inflación causada y acumulada entre los años 1992 a 2004.
Sostuvo que, por oficio S-2019017433/ANOPA- GRULI-1.10 de 2 de abril de 2019, la entidad demandada le negó lo solicitado, argumentando que “Siendo importante indicar que la Policía Nacional no ha recibido Decreto alguno expedido por el Gobierno Nacional, que disponga la "reliquidación y reajuste de la asignación mensual con base en la inflación causada", motivo por el cual jurídicamente no es viable atender de manera favorable su petición…”.
Decisión respecto de la cual no interpuso recurso; dado que, el oficio se 6 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros señaló la improcedencia de estos; por lo que, quedó agotada la vía gubernativa. Adujo que, La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional por Oficio E- 00001-201907902-CASUR ID420549, de 19 de abril de 2019 que “no adeuda valor alguno por el citado concepto, como tampoco es procedente atender favorablemente la petición de reajuste de asignación mensual de retiro en los términos de su solicitud”.
Decisión, que no fue susceptible de los recursos de ley. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. El actor invocó como infringidos los artículos 4, 48 inciso 6, 8, 10, 13 ibidem; 53 inciso 3, 4 y 5; 218 inciso 3°; 218, 220, 230 y 373; Leyes 4 de 1992 y 1450 del 16 de junio de 2011 artículo 271. Al desarrollar el concepto de violación adujo que, la entidad accionada no tuvo en cuenta los mandatos del orden Constitucional y Legal; dado que, indicó que los sueldos básicos para el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, los fija anualmente el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.
Dicho artículo ordenó al Gobierno Nacional establecer una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2, que ordena claramente que los salarios, prestaciones sociales, asignaciones de retiro o pensiones, no se pueden desmejorar; y por lo tanto, deben mantener el poder adquisitivo constante, mandato que se viola cuando el aumento se hace por debajo de la inflación causada.
También, que la accionada desconoció la normatividad, en especial lo que establece el artículo 2º de la Ley 4 de 1992, toda vez que no se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales entre otros, a los integrantes de la Fuerza Pública. Asimismo, no tuvo en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia C931 de 2004, pues, existe un régimen especial, 7 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros que garantiza el respeto a los derechos adquiridos y que en ningún caso se podrán desmejorar. 2.
Contestación de la demanda. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional2, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones al señalar que revisado el expediente administrativo del señor MY ( r ) LEONIDAS LORENZO LAZALA CASTILLO se pudo constatar que la Entidad que Represento, le reconoció asignación mensual de retiro a partir del 25-05-2014 dando aplicación a lo preceptuado en la norma vigente a la fecha del retiro con la cual se consolidó el derecho al reconocimiento de la prestación. Propuso como excepciones las que denominó como inexistencia del derecho, inepta demanda por improcedencia de la acción incoada y prescripción. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional3, pidió se nieguen las súplicas de la demandad, al argumentar que la Administración – Policía Nacional, durante el periodo en el cual el demandante estuvo vinculado en esta institución, siempre le liquidó y pagó los salarios y demás prestaciones a las que tuvo derecho, conforme a lo decretado o fijado en cada anualidad por el competente – Gobierno Nacional; por lo tanto, en la actualidad no se le adeuda dinero alguno al señor LEONIDAS LORENZO LAZALAS CASTILLO, como consecuencia de ello, no existe razón constitucional ni legal para decretar la nulidad del acto acusado ni para acceder a las infundadas pretensiones.
Propuso como excepciones las que denominó como acto administrativo ajustado a la constitución y a la ley, inepta demanda, cobro de lo no debido y la innominada o genérica. 3. Sentencia de primera instancia. 2 Samai-otras corporaciones. 3 Samai-otras corporaciones. 8 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia proferida el 24 de agosto de 2023, negó las pretensiones de la demandada, al estimar que4: <<Bajo estas consideraciones, la Sala no encuentra mérito para invalidar los actos que establecieron el incremento de la asignación básica para los años antes referidos, en tanto aquellos se ajustaron a las disposiciones contenidas, por ejemplo, en los Decretos 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, expedidos por el Gobierno Nacional, que bajo una interpretación sistémica y armónica con la Ley 4ª de 1992 y los precedentes jurisprudenciales sobre la materia, desestiman la posibilidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad e inaplicar los mismos, pues, contrario a lo sostenido por el demandante, estos actos resultan acordes con la política fiscal y macroeconómica avalada por el Congreso de la República y con los postulados jurisprudenciales en comento.
Por otra parte, es preciso señalar que las sentencias C-1433 de 2000 y C-931 de 2004 no resultan aplicables al presente caso, por cuanto allí no se fijó regla alguna sobre la forma en que se debe realizar el incremento salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, ni mucho se estableció que la asignación básica del personal activo de la Policía Nacional debe necesariamente incrementarse conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE para los años 1992 a 2004, tal como erradamente lo pretende hacer valer la parte demandante.
No se ha probado, pues, ninguna de las violaciones al ordenamiento jurídico formulados por la parte actora en el líbelo inicial, quedando así desvirtuada la irregularidad, la violación del debido proceso o violación directa de las normas indicadas en la demanda, de suerte que los actos administrativos acusados mantendrán incólume su presunción de legalidad.
De esta manera, se negarán las pretensiones de la demanda.>> 4. Recurso de apelación. 4 Samai-otras corporaciones 9 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Leónidas Lorenzo Lazala Castillo, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación, en el que solicitó sea revocar la decisión de primera instancia, al precisar que5: El a quo hizo un análisis contrario a la interpretación decantada por la Corte Constitucional referente al presente asunto, pues empleó “una interpretación normativa, sin tener en cuenta que ésta, resultaba contraria a los derechos y principios consagrados en la Carta Fundamental, y al marco consagrado en la sentencia C-931 de 2004, que refiere al ajuste y plena actualización de los salarios de su prohijado mientras estuvo en servicio activo en la Policía Nacional.
Por lo tanto, basó la decisión en una norma o sentencia que, de acuerdo con el principio de interpretación conforme a la Constitución, no podría existir en nuestro ordenamiento”. Por último, deprecó que se debe “aplicar el ajuste final de todos los salarios de conformidad a la integración dentro del bloque de constitucionalidad, de la Ley 54 de 1992, con la cual se incorporó el Convenio 95 de la OIT, en especial el numeral 2 artículo 12, lo cual es concordante con el artículo 53 y 93 de la Constitución Política”. 5.
Alegatos de conclusión. En auto del 22 de marzo de 2024, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones. 6. Concepto del Ministerio público No hizo uso de esta oportunidad 5 Samai-otras corporaciones-índice 00065. 10 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si es procedente (i) el reajuste de la asignación básica del actor “conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004” y, en consecuencia, (ii) el reajuste de su asignación de retiro.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; 2.3. Análisis del caso concreto; y 2.4. Condena de costas. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial. En principio, debe precisar la Sala que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150, le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
A su vez, los artículos 217 y 218 de la norma superior contemplan que la ley determinará el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario propio de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional. 11 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros En desarrollo de la citada competencia, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones […]», que, en lo pertinente, establece: Artículo 1.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c) Los miembros del Congreso Nacional, y d) Los miembros de la Fuerza Pública [destaca la Sala]. […] Artículo 4.
Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2°. el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero6de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. […] (negrilla de la Sala). Artículo 13.
En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º. En ejercicio de la facultad conferida en las anteriores disposiciones, el Gobierno nacional ha fijado anualmente los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares7, a través de porcentajes que son definidos para cada grado respecto de la asignación básica de un 6 Frase tachada declarada inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-710 de 22 de septiembre de 1999, magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández. 7 Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012 y 1017 de 2013. 12 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros general, que a su vez constituyen el referente para reajustar las asignaciones de retiro que se reconocen a tales servidores en virtud del principio de oscilación. Por otra parte, resulta menester precisar que el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», preceptuó que las pensiones debían ser reajustadas «[…] de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior», con la finalidad de que mantuvieran su poder adquisitivo constante.
De igual modo, el artículo 279 de la misma normativa previó: Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas [negrillas fuera de texto].
Sin embargo, el Congreso de la República expidió la Ley 238 de 1995, por medio de la cual adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, así: Parágrafo 4. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.
Del anterior recuento normativo, se colige que el aumento de los sueldos del personal uniformado de las fuerzas militares se fija anualmente por el Gobierno nacional a través de decreto, mientras que el incremento de las asignaciones de retiro que se reconoce a tales servidores se efectúa conforme al principio de oscilación, que, en todo caso, no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para el año inmediatamente anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 (parágrafo 4.º) de la Ley 100 de 1993, 13 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros empero, a partir de la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado al respecto8, dicho personal retirado contó con la posibilidad de que sus asignaciones de retiro fueran ajustadas anualmente con la variación porcentual del IPC, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando resultara más favorable.
Esa posibilidad se mantuvo hasta la expedición de la Ley 923 de 30 de diciembre de 2004, reglamentada a través del Decreto 4433 de 2004, por medio del cual fue establecido el régimen pensional de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, normativa que impuso nuevamente de manera expresa el sistema de ajuste anual de las prestaciones en retiro con aplicación del principio de oscilación. Dicho lo anterior, resulta evidente que, conforme a la interpretación que la jurisprudencia ha desarrollado9, la Ley 238 de 1995, al referirse al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, únicamente lo hizo respecto de los pensionados excluidos de la aplicación del sistema integral de seguridad social (dentro de los cuales se encuentran los pensionados de la fuerza pública); en consecuencia, es dable concluir que su alcance y objetivos no tienen la vocación de incidir en los ajustes anuales de salario alguno y, en específico, no fijó ningún tipo de modificación al régimen salarial que cobija a los miembros activos de las fuerzas militares y la Policía Nacional.
Por consiguiente, la Sala concluye que el reajuste del salario básico que reciben los miembros activos de la fuerza pública sigue rigiéndose por los decretos que para el efecto expida el Gobierno nacional, teniendo como referente el salario señalado para el grado de general en actividad. 8 Sobre la tesis de aplicación de la Ley 238 de 1995, puede verse: Consejo de Estado, sala de lo contencioso - administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, expediente 2500023250002010005111 01, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. 9 Al respecto, entre otras, se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, sala de lo contencioso - administrativo, sección segunda, sentencia de 17 de mayo de 2007, consejero ponente: Jaime Moreno García, expediente 8464-05; sentencia de 9 de octubre de 2017, expediente 1865-16; sentencia de 8 de febrero de 2018, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, expediente 0014-16, sentencia 5 de mayo de 2016, número interno: 1640-2012; sentencia 27 de enero de 2011, consejero ponente: Gustavo Gómez Aranguren, número interno: 1479- 2009; sentencia 4 de marzo de 2010, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, número interno: 0479-2009. 14 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros 2.3.
Hechos probados. En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca10: El 22 de abril de 2014, la Policía Nacional expidió la hoja de servicios 8533329, por medio de la cual certificó que el señor Leónidas Lorenzo Lázala Castillo, prestó sus servicios en dicha entidad por espacio de 26 años, 11 meses y 14 días, siendo desvinculado del servicio activo a partir del 25 de mayo de 2014.
Por Resolución 3123 del 13 de mayo de 2014, el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, dispuso:
ARTÍCULO PRIMERO: “Reconocer y ordenar pagar con cargo al presupuesto de esta entidad asignación mensual de retiro al señor MY (r) LAZALA CASTILLO LEONIDAS LORENZO identificado con cédula de ciudadanía No. 8533329, en cuantía equivalente al 89% del sueldo básico de actividad para el grado y partidas legalmente computables, efectiva a partir del 25/05/2014…”
ARTÍCULO SEGUNDO: Descontar el 5% mensual de la prestación y las diferencias por aumentos en el primer mes que estos ocurran, de conformidad con las normas legales (…)”. El 18 de febrero de 2019, el actor solicitó la reliquidación y/o reajuste de la asignación mensual con base en la inflación causada y no reconocida por la entidad, en los haberes mensuales, cesantías, indemnizaciones y demás prestaciones sociales.
El respuesta al pedimento anterior el Ministerio de Defensa Nacional Policía Nacional indicó que: “los sueldos básicos para el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, los fija anualmente el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el Art. 13 de la Ley 4 de 1992, siendo importante resaltar que la Policía Nacional a través del área de nómina del 10 Samai-otras corporaciones. 15 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros personal activo, únicamente es competente para liquidar los haberes del personal en servicio activo, contemplados en los Decretos anuales de sueldo, por consiguiente, no está facultada para realizar reconocimiento de salarios y/o prestaciones que no estén establecidos en las disposiciones legales que rigen la materia.
(……) Siendo importante señalar que la Policía Nacional no ha recibido Decreto alguno, expedido por el Gobierno Nacional que disponga la reliquidación y reajuste de la asignación mensual con base en la inflación causada, motivo por el cual jurídicamente no es viable atender de forma favorable su petición.” (cursivas fuera del texto) Nuevamente el actor solicitó la concesión de la reliquidación de la asignación de retiro, frente a lo cual la entidad demandada respondió que: “revisado el precitado expediente administrativo se constató que a partir de la fecha del reconocimiento de su asignación de retiro y hasta la presente la Caja de Sueldos de Retiro ha incrementado la prestación de conformidad con los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que establecen la escala gradual porcentual”. 2.4.
Caso concreto De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante (i) prestó sus servicios a la Policía Nacional por 26 años, 11 meses y 14 días, desde el 9 de marzo de 1987 hasta el 25 de mayo de 2014, y su último grado fue el de Mayor; (ii) Casur le reconoció asignación de retiro, a través de la Resolución 3123 de 13 de mayo de 2014, con efectos fiscales desde el 25 de mayo de 2014, en cuantía del 89% del sueldo básico de actividad correspondiente a su grado, más las partidas computables de acuerdo con la ley; y (iii) mediante escrito de 18 de febrero de 2019 el actor solicitó de la Policía Nacional el reajuste de la asignación mensual con base en la inflación causada y no reconocida por la entidad, en los haberes mensuales, cesantías, indemnizaciones y demás prestaciones sociales.
Analizados los argumentos planteados por el actor, observa la Sala que en el presente asunto depreca el reajuste salarial y de la asignación de retiro, con fundamento en lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-931 16 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros de 200411, que estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 2. ° de la Ley 848 de 200312, que dispone: “Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según el detalle que se encuentra a continuación: (…)” Ahora bien, en esa oportunidad la Corte Constitucional realizó un análisis concerniente al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos, para lo cual sostuvo: “A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones deben cumplir ciertas condiciones […], que evitan que el derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia del interés general.
Conforme a tales condicionamientos, (i) el derecho a obtener el reajuste salarial de los servidores públicos que devengan bajos salarios es “intangible”; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica que el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste debe ser el del índice de inflación;
(iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su derecho en mayor o menor proporción, según el nivel salarial de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que devengan salarios medios o altos puede ser limitado pero no desconocido, “de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores”;
(v). En los salarios medios y altos “la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación”, condición ésta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan salarios medios. Confrontando la norma acusada con las anteriores condiciones que han sido señaladas por la jurisprudencia, la Corte aprecia que el artículo acusado respeta el carácter intangible del derecho al reajuste que tienen los servidores públicos de bajos salarios, pues permite que haya un aumento salarial equivalente a la inflación registrada durante 2003, para todos los servidores públicos que devengan hasta dos salarios mínimos.
En cambio, en cuanto al derecho al reajuste salarial de los demás servidores públicos, es decir aquellos que reciben salarios superiores a dos SLMM, la 11 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra 12 «por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004», aplicable a los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación. 17 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros Corte estima que la limitación introducida mediante el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 no respeta las condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal limitación sea constitucionalmente aceptable.
En efecto, para esa clase de servidores no se reconoce en absoluto ningún tipo de actualización salarial; además, todos quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la limitación no es proporcional al nivel salarial en que se encuentra el servidor, ni progresiva en la medida en que el salario sea mayor. La ley no distingue entre salarios medios y altos, desconociendo los principios de proporcionalidad y progresividad, y haciendo más gravosa la limitación para el grupo de los servidores que reciben salarios medios.
Por todo lo anterior la Corte concluye que, respecto de la limitación que se aplica al derecho de los servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de sus asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no es constitucionalmente válido. […] “4.2.2.2. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto.
El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo.” […] a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.
En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). […] d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.
El derecho de tales servidores públicos puede 18 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: * Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. * En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho. […]” De lo anterior, se colige que el derecho del trabajador a que su salario mantenga el poder adquisitivo contenido en el artículo 53 de la Carta Política, no es un concepto absoluto, sino que está ligado a la situación fiscal del país. Con base en los principios de igualdad y solidaridad, el aumento del salario de los servidores públicos puede limitarse debido a que son quienes tienen mayor capacidad para soportarlo, sin que ello conlleve el desconocimiento de los principios de proporcionalidad y de movilidad salarial.
En consecuencia, la Corte declaró exequible el artículo controvertido, “(…) en cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios legales mínimos mensuales” (sic), pero lo condicionó a que el Gobierno Nacional y el Congreso de la República “(…) al momento [de] definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos» (sic); y respeten «[…] el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de la pensión, mediante su reajuste anual en los términos del artículo 53 y del último 19 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros inciso del artículo 48 de la Constitución Política.
En consecuencia, para esos propósitos el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, dentro de sus competencias, si aun no lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de 2004” (sic) (Destaca la Sala). Ahora bien, como se dejó consignado en el acápite precedente, en razón al régimen especial de las Fuerzas Militares, del que goza el actor, los aumentos salariales se efectúan de acuerdo con lo que determine el Gobierno Nacional en cada anualidad, por mandato expreso del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.
En cuanto al criterio fijado por la Corte Constitucional, resulta oportuno advertir que el precitado fallo, como se dijo, estudió la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003, por medio la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el 2004, por lo que no podría aplicarse siquiera a las vigencias anteriores, como lo pretende el actor, máxime cuando para los períodos de 1992 a 2003 el Gobierno Nacional incrementó los salarios del personal uniformado de las Fuerzas Militares, a través de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002 y 3552 de 2003.
En todo caso, para las anualidades de 1992 a 2004, el aumento de su asignación salarial, se insiste, debía efectuarse conforme a las cifras porcentuales contempladas en los Decretos 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008 y 737 de 2009, expedidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso de la República, mediante la Ley 4ª de 1992.
Así las cosas, es advierte con claridad que en el asunto sub examine los ajustes de las asignaciones salariales del actor se hicieron de conformidad con lo determinado por el Gobierno Nacional, máxime cuando, dado su régimen especial, el personal uniformado cuenta con otras prebendas remunerativas, que les permite mantener el poder adquisitivo del dinero, razón por la que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, toda vez que dichos aumentos tienen pleno 20 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros sustento constitucional y legal, por ende, tampoco es dable ordenar el reajuste de su asignación de retiro.
Condena en costas. Frente a la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala).
A su vez, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso13.
En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe; y en tal sentido, la Sala revoca la condena en costas impuesta en primera instancia y no lo hará en esta instancia. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirma la sentencia de 24 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago 13 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP.
Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000- 33-33-000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 21 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros de Cesar, que negó las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que se revoca.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de agosto de 2023 proferida por Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda promovida por Leónidas Lorenzo Lazala Castillo en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, excepto la condena en costas que se revoca.
En su lugar, se dispone no condenar a la parte demandante en primera instancia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su 22 Interno: 7441-2023 Demandante: Leónidas Lorenzo Lázala Castillo Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.