Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Juan Fernando Gómez Ramírez Tema: Caducidad Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia1 Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La Universidad de Antioquia presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución Administrativa 127 del 10 de abril de 2007, por medio de la cual se ordenó el pago a Juan Fernando Gómez Ramírez del valor 1 Samai Tribunales y Juzgados índice 43. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia que resultaba de la aplicación del ingreso base liquidación contenido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 19933. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la restitución de las sumas pagadas como consecuencia de la expedición del acto acusado, desde el 28 de noviembre de 2006 hasta el 31 de octubre de 2021, y los valores indexados que se generaran con posterioridad hasta que la sentencia se encuentre en firme; y ii) la condena en costas a la demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Juan Fernando Gómez Ramírez estuvo vinculado con la Universidad de Antioquia, «y cumplidos los requisitos para acceder a la pensión de vejez, tramitó el reconocimiento de la pensión ante el Instituto de Seguros Sociales »4. 3.2. Mediante la Resolución 21007 de 4 de septiembre de 2006, el Instituto de Seguros Sociales5 le reconoció una pensión en cuantía mensual de $3.063.931 para el 2006, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, «servicios» y de vacaciones. 3.3.
La Universidad de Antioquia estuvo facultada para reconocer las pensiones de su personal docente y administrativo con base en todo lo devengado, en virtud de las Leyes 6ª de 1945 y 4ª de 1996 y los Decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969, hasta el 30 de junio de 1995, pues con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tuvo que afiliar a todos sus empleados al extinto Instituto de Seguros Sociales y efectuar los aportes correspondientes por los riesgos de invalidez, vejez y muerte. 3.4.
La Universidad de Antioquia reconoció y autorizó el pago del bono pensional a su nombre por medio de la Resolución Administrativa 583 del 15 de septiembre de 2006 por valor de $371.056.000, suma de dinero que consignó al Instituto de Seguros Sociales. 3.5. A partir de la expedición del Decreto 2337 de 1996 la entidad educativa perdió 3 El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 4 En la actualidad la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones. 5 En lo que sigue ISS. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia competencia para continuar con el pago de pensiones. 3.6.
Comoquiera que el ISS no incluyó en la base de liquidación de la pensión de vejez las primas de navidad, de vacaciones y semestral, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la cual dispuso en sus artículos 1 y 3 lo siguiente: «Artículo primero: Subrogarse en la parte de la obligación que tenía y no reconoció el Instituto con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma. […] «Artículo Tercero: La Universidad continuará con las acciones administrativas y judiciales necesarias, a fin de que el Instituto de Seguros Sociales asuma debidamente su obligación». 3.7.
La Resolución Rectoral 12094 de 1999 fue reglamentada por la Resolución Administrativa 16628 de 1999, en la que se estableció como destinatarios a los empleados públicos docentes y no docentes de la universidad, que al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, les faltara menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión y que esta no les fuera reconocida teniendo en cuenta el promedio de lo devengado por el servidor, conforme lo ordena el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que, incluyera las primas de navidad, servicios y vacaciones. 3.8.
Con fundamento en lo anterior, la universidad emitió la Resolución Administrativa 127 del 10 de abril de 20076, en la que ordenó pagar el valor que resultaba de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no reconocido por el ISS, a Juan Fernando Gómez Ramírez, a partir del 28 de noviembre de 2006, en la suma de $700.799, «hasta que el Seguro Social lo reconozca, bien mutuo propio, o por orden judicial». 3.9.
La universidad adelantó diversos trámites ante el ISS, y posteriormente Colpensiones, tendientes a que incluyeran las primas de navidad, servicios y vacaciones en la liquidación de la pensión de servicios universitarios, sin que prosperaran. 6 Samai, índice 2. 4ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_8420255zi(.zip). 02.DemandaAnexos. Anexos demanda. 1.
Pruebas documentales.
1. RESOLUCION ADMINISTRATIVA 127 DEL 2007. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 3.10. La Resolución Rectoral 12094 de 1999 fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, y el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 10 de octubre de 2013 señaló que el acto no estaba creando una discriminación, sino que ofrecía un tratamiento igualitario a un grupo de personas que se encontraban en los supuestos fácticos establecidos en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siendo justificable para la época en que se profirió la resolución la interpretación de la universidad, providencia que fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 16 de abril de 2015. 3.11.
La Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012 derogó la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999 y se dispuso que la Vicerrectoría Administrativa debía resolver las situaciones de carácter individual y concreto creadas a partir de la Resolución 12094, de acuerdo con los principios, normas y jurisprudencia vigentes en la materia. 3.12.
La Universidad de Antioquia ha interpuesto diversas demandas contra los actos administrativos individuales que reconocieron el pago temporal previsto en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, en cuyas decisiones se ha señalado en forma pacífica que de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2 del Decreto 1068 de 1995, los servidores públicos y en particular el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, por lo que, a partir de tal fecha, la entidad competente para proceder al reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas dispuestas en la Ley 100 de 1993, era la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 48 de la Constitución Política; 10 de la Ley 4ª de 1992; 18, inciso 3, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; 1 del Decreto 1158 de 1994; 5 del Decreto 1068 de 1995; y 4 del Decreto 2337 de 1996. 5. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente7: 5.1.
La Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, mediante la cual fue reglamentada la 16628 del 25 de junio de ese año, presentó una inconstitucionalidad sobrevenida al ser contraria a los artículos 1º, inciso 6 del artículo del Acto 7Samai, índice 2. 4ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_8420255zi(.zip). 02.DemandaAnexos. 2021 11 30 DEMANDA JUAN FERNANDO GOMEZ RAMIREZ. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Legislativo 01 del 20058, 10 de la Ley 4ª de 19929, 18, inciso 3 de la Ley 100 de 199310 y 1º del Decreto 1158 de 1994, que en palabras de la demandante «señala taxativamente los factores salariales que se tienen en cuenta para obtener el ingreso base de liquidación, que no incluye las primas de navidad, servicios y vacaciones». 5.2.
En razón de lo anterior, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 no incluía el ingreso base de liquidación, pues la base era el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiese cotizado el afiliado en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión 5.3. En cuanto a la competencia del pago de las obligaciones, el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 199311 y la sentencia C-711 del 25 de noviembre de 1998, señalaron que, la afiliación de los empleados al Sistema General de Pensiones era obligatoria. 5.4.
Con la expedición del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, toda persona con vínculo laboral debía encontrarse afiliada al sistema desde el 1.º de julio de 1995. En ese sentido, a cargo del ente educativo solo permanecían quienes, al 31 de diciembre de 1996, hubieran cumplido tanto la edad como el tiempo de servicios para pensionarse, o quienes, estando retirados, hubieran acreditado el tiempo de servicios y únicamente estuvieran a la espera de alcanzar la edad exigida para acceder a la pensión de vejez.
Por lo anterior, la universidad no tuvo facultad legal para subrogarse en las obligaciones pensionales, razón por la cual se encontraba legitimada para solicitar la nulidad de la Resolución Administrativa 127 del 10 de abril de 2007. 1.2. Contestación de la demanda 6. Juan Fernando Gómez Ramírez se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos12: 6.1.
Las Resoluciones 12094 de 1999 y 127 de 2007 fueron suscritas con 8 «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones». 9 «Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos». 10 «El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992». 11 «PARÁGRAFO.
El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental.». 12 Samai, índice 2. Samai, índice 2. 4ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_8420255zi(.zip). 12.Memorial 7.06.2022 ContestaciónDemanda 2021 2205. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia fundamento legal y jurisprudencial vigente para la época de su expedición. Asimismo, esta última no fue anulada durante su vigencia, pese a haber sido objeto de control jurisdiccional. 6.2.
La universidad debió presentar las acciones judiciales contra el ISS o integrarlo en la litis, en cumplimiento de los compromisos adquiridos, si consideraba que no era la entidad obligada al pago de la subrogación. 6.3. La eventual declaratoria de nulidad del acto daría lugar a una afectación desproporcionada e irremediable de su sustento y mínimo vital sin tener en cuenta que es una persona de la tercera edad y un sujeto de especial protección constitucional.
A lo anterior se suma el desconocimiento de un derecho adquirido y consolidado bajo el amparo de la buena fe. 6.4. La entidad demandante no acreditó perjuicio alguno, por lo tanto, no procedía la restitución de las sumas recibidas. 6.5. Propuso como excepciones las que denominó i) conformación del litisconsorcio ii) justo título, fe y confianza legítima; iii) firmeza, ejecutoriedad y obligatoriedad de la resolución; iv) presunción de legalidad del acto administrativo demandado; v) efectos de la nulidad contrarios a mandatos constitucionales; e vi) incumplimiento de compromisos por la entidad demandante. 1.3.
La medida cautelar 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad13 decretó la suspensión provisional de la Resolución 127 del 10 de abril de 2007, con fundamento en que el reconocimiento pensional del acto demandado se efectuó en desconocimiento de la competencia de la universidad en ese tipo de prestaciones y la continuidad en los pagos podría generar un detrimento a las finanzas de la institución. 1.4 La sentencia apelada 8.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión profirió sentencia el 7 de noviembre de 2024 mediante la cual levantó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado y, declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 13 Samai Tribunales, índice 18. 14_AUTODECRETAMEDIDASCAUTELARES(.pdf) 7 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 9.
Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos14: 9.1. En el presente caso operó el fenómeno de la caducidad de la acción de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues la Resolución 127 se notificó el 13 de abril de 2007, y el derecho a la pensión le fue reconocido al demandado por el Instituto de Seguros Sociales por medio de la Resolución 21007 del 4 de septiembre de 2006. 9.2.
El artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estableció un término de caducidad de 5 años contados a partir de la firmeza del acto administrativo que reconozca la prestación, para ejercer el medio de control de nulidad en casos de lesividad. Esta norma permite su aplicación retroactiva en procesos en curso. 9.3. En ese entendido, en tanto el reconocimiento pensional se efectuó el 4 de septiembre de 2006, la parte actora tenía hasta el 5 de septiembre de 2011 para ejercer el derecho de acción, sin embargo, la demanda fue radicada el 15 de diciembre de 2021. 9.4.
En el caso concreto transcurrieron más de los 5 años de que trata el inciso 2º del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por lo que era procedente declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 1.4. El recurso de apelación 10. La Universidad de Antioquia interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos15: 10.1.
El término de caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 tuvo como objeto las pensiones reconocidas por entidades facultadas para ello, en el caso concreto fue efectuado por el Instituto de Seguros Sociales mediante la Resolución 21007 del 4 de septiembre de 2006. 10.2. El acto demandado reconoció de manera temporal un pago equivalente a la diferencia entre la liquidación de la pensión realizada por el ISS y la que se consideraba debía ser, por mera liberalidad y sin fundamento legal alguno. Dicho pago no podía considerarse una pensión de vejez en favor del demandado, toda vez que el reconocimiento pensional fue efectuado por el ISS.
De haberse anulado el acto atacado, como debió ocurrir, la pensión del demandante habría permanecido 14 Samai, índice 2. 4ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_8420255zi(.zip). 27SentenciaPrimeraInstancia. 15 Samai, índice 2. Samai, índice 2. 4ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_8420255zi(.zip). 29RecursoApelacionSentencia. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia intacta, pues en modo alguno fue cuestionado en este proceso el acto que la reconoció. 10.3.
El tribunal se limitó a revisar la vigencia de la Ley 2381 de 2024 pero no los motivos de configuración de los supuestos del artículo 86 y determinó la caducidad desde la fecha de notificación de la resolución expedida por el ISS, no desde la fecha en que se notificó el acto acusado. 1.5. Pronunciamiento en segunda instancia 11. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar16. 1.6.
El Ministerio Público 12. El Procurador Delegado ante el Consejo de Estado17 solicitó la confirmación de la sentencia apelada en la medida en que interpretó de manera correcta la norma contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues, se configuró la caducidad para «impetrar» el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por haber trascurrido más de cinco años a partir del reconocimiento pensional que se dio el 4 de septiembre de 2007 razón por la cual la entidad demandante tenía hasta el 5 de septiembre de 2011 para ejercer el derecho a la acción establecida en la norma, lo cual sucedió el 15 de diciembre de 2021. 2.
Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 13. Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación18, los problemas jurídicos consisten en determinar: 14. ¿Si es aplicable al presente asunto el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 que estableció un término de caducidad de 5 años para ejercer las acciones contencioso-administrativas contra el acto administrativo mediante el cual la Universidad de Antioquia se subrogó al pago de obligaciones de carácter pensional? 15.
En caso de que la respuesta al anterior problema jurídico sea negativa se 16 Tal y como se indicó en el auto del 20 de mayo de 2025. Índice 4 de Samai. 17 Samai. Índice 8. Memorial_FLF_8Concepto(.pdf). 18 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia verificará ¿si se debe emitir un pronunciamiento de fondo en esta instancia en relación con las pretensiones de la demandante o si lo que corresponde es devolver el expediente al tribunal de origen para que se pronuncie al respecto con el objeto de garantizar los principios a la doble instancia y de acceso material a la administración de justicia? 2.2.
Análisis sustancial del caso en concreto 2.2.1. En torno al término de caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 16. El Congreso de la República expidió la Ley 2381 del 16 de julio de 2024, por la cual «se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» y modificó el término de caducidad «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» que, además, se hizo extensivo a las acciones «que estén en curso, [a las que] se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley». 17.
En ese orden, en razón a que, de conformidad con lo dispuesto por el a quo, la modificación contenida en el referido artículo 86 se debe aplicar al presente asunto, se procederá a verificar si es procedente proferir una sentencia que resuelva el fondo de la controversia planteada en el sub judice o si, por el contrario, hay lugar a dar por terminado el asunto por falta de uno de los presupuestos procesales del medio de control, este es, por caducidad. 18.
La caducidad, como lo ha señalado esta subsección hace referencia a «aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía»19. 19. En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretenda la nulidad de los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda se podrá presentar en cualquier tiempo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164.1.C del CPACA.
Sin embargo, esta disposición fue modificada por el legislador a través del artículo 86 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 12 de diciembre de 2023, proferida en el proceso 76001-23-33-000-2021-00201-01 (0709-2023), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia de la Ley 2381 de 202420, disposición según la cual «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley» (Se resalta). 20.
De acuerdo con la norma transcrita, el asunto en estudio debe ser analizado bajo el aparte según el cual «a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley»; por lo que, se debe determinar si hay lugar a declarar la caducidad del presente medio de control, puesto que la pensión de vejez del demandado fue reconocida por el ISS el 4 de septiembre de 2006 y la Universidad de Antioquia expidió el acto acusado el 10 de abril de 2007, es decir, hace más de 5 años. 21.
Al respecto, se advierte que la disposición en comento fue expedida con fundamento en las funciones asignadas al Congreso de la República en el artículo 150 de la Constitución Política, sin embargo, como lo ha señalado la Corte Constitucional21 esta atribución que le permite «regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general» tiene como límite la materialización de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, a través del establecimiento de «reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho». 22.
Ahora bien, la interpretación que el juez realice de las normas procesales debe propender por la efectivización de los referidos postulados constitucionales, en ese sentido se pronunció la Corte Constitucional22 al señalar: 20 «Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 21 Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009. 22 Sentencia C-662 de 2004 11 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia «En este sentido, la doctrina constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.); iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.).» 23.
Lo expuesto, tiene especial relevancia si se tiene en cuenta que la caducidad es la institución procesal a través de la cual el legislador establece un plazo perentorio para el ejercicio del medio de control, lo que puede conllevar a la pérdida del derecho de acudir a la jurisdicción, es decir, a la extinción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Aunque esta limitación encuentra sustento en principios constitucionales como el de la seguridad jurídica, en la medida en que impone una consecuencia adversa a quien de manera negligente acude de forma tardía a la jurisdicción, debe leerse de manera restrictiva. 24.
Así las cosas, pese a que la Ley 2381 de 2024 debió regir a partir de la fecha de su sanción [16 de julio de 2024]23 y que, de acuerdo con el mencionado artículo 86, en los procesos judiciales en los que se discuta el reconocimiento pensional que se encuentren en curso «se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia [de esa ley]», se considera que la aplicación de esta figura procesal cuando se está ante un tránsito legislativo, debe estudiarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188724, según la cual: «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» (Se resalta). 25. Lo anterior, puesto que es la interpretación que materializa principios como el de la 23 Salvo en lo relacionado con el «Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común» que por disposición expresa del artículo 93 entrará en vigor a partir del 1° de julio de 2025. 24 Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia seguridad jurídica y el de la confianza legítima, en tanto, quien se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción tiene derecho a que se mantengan las reglas de juego que se encontraban vigentes cuando surgió dicha legitimación y que, si el legislador en ejercicio de la configuración legislativa decide modificarlas, se establezca un régimen o parámetros de transición que protejan y le permitan efectivizar sus derechos fundamentales, como en el caso en estudio, el acceso a la administración de justicia. Lo contrario conllevaría a desconocer estas garantías fundamentales de manera arbitraria y sin justificación alguna. 26.
En orden con lo expuesto, se advierte que las normas que establecen el término de caducidad como presupuesto para acceder a la administración de justicia se enmarcan dentro de aquellas leyes que establecen las reglas de «sustanciación y ritualidad de los juicios», por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, se debe regir por aquellas disposiciones que se encontraban vigentes cuando empezaron a correr los términos. 27.
Así las cosas, en situaciones como la del sub judice, en la que el término para presentar la demanda inició y esta se presentó dentro de los términos procesales que se encontraban vigentes en ese momento, se entiende que este presupuesto procesal se debe analizar a la luz de las normas que se encontraban vigentes en esa data, esto es, el artículo 164.1.C del CPACA, según el cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretenda la nulidad de los actos con los que se reconozcan prestaciones periódicas podía presentarse en cualquier tiempo. 28.
Se precisa que la interpretación de las normas que rigen la caducidad cuando se está ante un cambio normativo, deben estudiarse en cada caso, puesto que la lectura puede variar, por ejemplo, en aquellas situaciones en las que el reconocimiento pensional se efectuó con anterioridad a la modificación de la norma procesal, pero la demanda se presentó cuando ya se encontraba en vigor, puesto que, la Sala no desconoce la premisa de la que parte el referido artículo 40, según la cual, las «leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir». 29.
Empero, en casos como el que nos ocupa, en los que la demanda se presentó cuando estaba vigente la disposición según la cual se podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, y en virtud de ella se admitió la demanda y se adelantó el trámite pertinente, resultaría una vulneración del debido proceso entender que el tránsito legislativo impactó en el asunto al punto de desconocer que las puertas de la administración de justicia ya se habían abierto y se 13 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia había permitido que se adelantara el juicio de legalidad propuesto. 30.
Ahora, si bien se profirió sentencia de primera instancia el 1 de noviembre de 2024 y se dio trámite al recurso de apelación el 28 de marzo de 2025, esto es en vigencia de la mencionada ley, también lo es que al emitir la presente decisión se encuentran suspendidos los efectos de la Ley 2381 de 2024, según el pronunciamiento adoptado por la Corte Constitucional, a través del auto 841 del 17 de junio de 2025, en el cual se dispuso: «QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024». 31. Luego, aunque la decisión adoptada por el tribunal resultaría razonable, en principio, el recurso de apelación interpuesto reprochó el análisis por este efectuado frente al alcance otorgado al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y, según el criterio expuesto, al caso concreto le es aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del artículo 164.1.C del CPACA, comoquiera que, a la fecha en que se presentó la demanda, el 10 de diciembre de 2021, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y la cual no tenía previsto término de caducidad alguno. 32.
Adicional a lo expuesto, en tanto la caducidad del medio de control se constituye en la extinción del derecho sustancial de acceso a la administración de justicia, como consecuencia del actuar negligente de quien se encuentra legitimado para accionar la jurisdicción, sería contrario al principio de legalidad y a la Constitución aplicar esta consecuencia desfavorable a quien, amparado en el ordenamiento jurídico acudió a demandar sus derechos dentro del término previsto por el legislador, con sustento en una reforma normativa, puesto que, no se podría predicar tal conducta negligente frente a reglas que no existían en el momento de esta, es decir que se expidieron con posterioridad. 33.
Así las cosas, pese a la modificación introducida por la Ley 2381 de 2024, se advierte que la demanda presentada por la Universidad de Antioquia tendiente a la declaratoria de nulidad del acto demandado, se presentó dentro del término previsto por las normas procesales que regían los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para ese momento, según las cuales, cuando este se dirija «contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» se podía presentar en cualquier tiempo. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia 34.
En esas condiciones, aplicar el artículo 86 ejusdem, contraría los principios de acceso material a la administración de justicia y debido proceso, así como de confianza legitima y seguridad jurídica. En igual sentido se ha pronunciado esta Sala en anteriores oportunidades25. Por lo expuesto se declarará que en el asunto en estudio no hay lugar a aplicar el término de caducidad citado y se procederá al estudio del segundo problema jurídico. 2.2.2.
En relación con el segundo problema jurídico 35. Sobre el particular, la Sala observa que las partes se pronunciaron en las oportunidades procesales para exponer sus argumentos y para que a través de la sentencia de primera instancia se definiera si se encontraba ajustada a derecho o no la Resolución Administrativa 127 de 10 de abril de 2007, por medio de la cual la Universidad de Antioquia se subrogó al pago de factores prestacionales no reconocidos por el ISS en la Resolución 21007 del 4 de septiembre de 2006, mediante la cual se le reconoció una pensión de vejez a Juan Fernando Gómez Ramírez. 36.
Ahora bien, el tribunal declaro de oficio la caducidad del medio de control en aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, sin pronunciarse sobre el fondo de la controversia de los actos demandados26. 37. En ese sentido y de acuerdo con lo resuelto en el primer problema jurídico, se tiene que, comoquiera que el Tribunal Administrativo de Antioquia no estudió de fondo la controversia planteada, la Sala estima necesario devolver el expediente a la referida autoridad, con el objeto de que se analice de fondo el debate suscitado, pues resolver directamente el fondo del asunto en sede de apelación, sin que los reproches hubieran sido analizados en primera instancia, implicaría privar a las partes del doble escrutinio judicial que exige el debido proceso, garantía reconocida tanto en la Constitución Política como en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 38.
En ese escenario, un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación conllevaría una desventaja procesal injustificada para las partes, en la medida en que los argumentos planteados solo serían objeto de control judicial en una única 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 25 de septiembre de 2025, radicación: 23001-23-33-000-2021-00067-02 (1932-2025), C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera y del 29 de octubre de 2025, radicación: 05001-23-33-000-2021-01273-02 (0990-2025), C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 26 Se precisa que el tribunal tomó de referencia para efectos de contabilizar la caducidad la Resolución 21007 del 4 de septiembre de 2006 [acto mediante el cual se reconoció la pensión al demandante], no obstante, que el acto demandado es la Resolución Administrativa 127 del 10 de abril de 2007. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia instancia, pese a que, por la naturaleza del asunto, el ordenamiento jurídico reconoce la garantía de la doble instancia. 39.
En consecuencia, se impone revocar la sentencia apelada, para que el Tribunal Administrativo de Antioquia profiera una nueva decisión en la que analice los cargos formulados en la demanda. 40. En relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de acto acusado, decretada por el tribunal mediante providencia del 12 de abril de 2023 y confirmada por esta Subsección en auto del 27 de julio de 2023, se advierte que, en atención a que la presente decisión revoca la sentencia apelada y devuelve el asunto al tribunal para que profiera una sentencia de reemplazo, dicha medida cautelar conserva su vigencia hasta tanto se resuelva de fondo la controversia. 2.2.3.
Costas 41. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 42. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 43.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma27. 44.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron 27 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia dichas costas. 45.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3. Conclusión 46. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que en el presente asunto no era aplicable el artículo 86 de la Ley 2381 del 2024 que estableció un término de caducidad de 5 años para ejercer las acciones contencioso-administrativas contra los actos de reconocimiento pensional, toda vez que resulta aplicable el artículo 164 1.C del CPACA, comoquiera que, a la fecha en la que se presentó la demanda, era la disposición que regía lo relativo a la oportunidad para su interposición, la que no tenía previsto un término de caducidad. 47.
Asimismo, para garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia y doble instancia se devolverá el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que se pronuncie en torno a la controversia jurídica expuesta por las partes procesales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 7 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Segundo. Devolver el asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia para que profiera una sentencia de reemplazo en la que resuelva de fondo la controversia planteada sobre la Resolución Administrativa 127 de 10 de abril de 2007, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Tercero. Mantener vigentes los efectos de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, decretada por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante providencia del 12 de abril de 2023 y confirmada por esta Subsección en 17 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02205-02 (1001-2025) Demandante: Universidad de Antioquia auto del 27 de julio de 2023, hasta tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia profiera la sentencia de reemplazo ordenada en el ordinal segundo de esta providencia. Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. SSPS