1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: CESAR EDUARDO PADILLA ROCHA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: Acción de tutela TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 18 de septiembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, que declaró improcedente la solicitud de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 26 de julio de 2023, Cesar Eduardo Padilla Rocha, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala Cuarta de Decisión Oral, al proferir la sentencia del 9 de mayo de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que promovió contra la Nación – Ministerio de 1 Identificado con número de radicado: 15001-33-33-010-2022-00024-00/01. 2 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Boyacá. En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y que se profiera una sentencia en reemplazo “atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda (…)”. 2.
Hechos relevantes El señor Cesar Eduardo Padilla Rocha se encuentra vinculado al departamento de Boyacá en calidad de docente oficial, con posterioridad al 1 de enero de 1990. Adujo que, el 15 de febrero de 2021 no le fueron consignadas sus cesantías del 2020 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG. El 29 de julio de 2021 solicitó al Departamento de Boyacá el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que estable la Ley 50 de 1990, así como el pago de la indemnización por el desembolso tardío de los intereses a las cesantías, conforme la Ley 52 de 1975.
Dicha solicitud fue negada por parte de la entidad por medio del acto administrativo No. BOY2021EE026808 del 15 de febrero de 2021. El accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Boyacá para que se declarara la nulidad del administrativo No. BOY2021EE026808 del 15 de febrero de 2021 y se ordenara el reconocimiento de las pretensiones.
El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, que en sentencia del 8 de abril de 2022 negó las pretensiones de la demanda. El solicitante formuló recurso de apelación y el 9 de mayo de 2023, 3 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia que confirmó la decisión, al considerar que el régimen aplicable a la solicitante es el previsto en la Ley 91 de 1989 y no el de la Ley 50 de 1990. 3.
Fundamentos de la solicitud Sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, al incurrir en: (i) Desconocimiento del precedente, pues a su juicio la Corte Constitucional mediante Sentencia SU-098 de 2018 y el Consejo de Estado en múltiples pronunciamientos, han advertido que en virtud del principio de favorabilidad a los docentes oficiales le son aplicables las disposiciones previstas en la Ley 50 de 1990, por ello, son acreedores de la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anuales, de modo que el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. También indicó que ese criterio ha sido adoptado por los jueces administrativos en varias decisiones.
(ii) Defecto sustantivo, en la medida que la autoridad judicial interpretó de manera equivocada el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, pues considera que a pesar de que le es aplicable un régimen especial, este presenta un vacío normativo, por tanto es posible acudir al régimen general y aplicar a su caso la referida ley en virtud del principio de igualdad.
Esgrimió que, si bien la Corte señaló que aunque los jueces han adoptado una postura razonable y justificada al negar el derecho a la sanción moratoria, se desconoce la interpretación más favorable respecto de los docentes oficiales porque las disposiciones de la Ley 50 de 1990 se extienden a todos los empleados públicos. 4. Trámite de primera instancia El 28 de julio de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo 4 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento de Boyacá en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Boyacá solicitó negar las pretensiones de la tutela pues se pretende usar como una instancia adicional del proceso ordinario. Adujo que la solicitud versa sobre un tema económico como es la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías El Departamento de Boyacá esgrimió que la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 no le es aplicable a los docentes del FOMAG, en la medida que son acreedores de un régimen especial para el reconocimiento y pago de sus cesantías que no contempla la referida sanción, por ello, considera que no se vulneraron los derechos alegados por el solicitante.
La Fiduprevisora SA actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag, precisó que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, sino que se rigen bajo el principio de unidad de caja, según lo establecido en la Ley 91 de 1989, por lo que los valores que corresponden a las mismas no se consignan, pues ya están presupuestados y son trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia. Por esa razón, adujo, la sanción moratoria reclamada por la demandante no resulta procedente.
Sostuvo que las circunstancias fácticas de la SU-098 de 2018, no son las mismas que las de la solicitante. En atención a lo anterior consideró que la solicitud de tutela debe ser declarada improcedente, pues el juez natural tuvo en consideración la normativa y jurisprudencia aplicable al caso. Señaló que mediante sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado del 11 de octubre de 2023 radicado 66001-33-33-001-2022-00016-01 (5746-2022) se resolvió que los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989. 5 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia El Juez Décimo Administrativo Oral de Tunja consideró que el solicitante estaba utilizando la acción constitucional como una instancia adicional y que la decisión fue tomada en respeto de la normativa aplicable.
Mediante sentencia del 18 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B declaró improcedente la solicitud de amparo, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional. Precisó que la controversia bajo estudio es de carácter meramente legal, pues gira en torno a una divergencia interpretativa sobre la aplicación de la sanción moratoria dictada por la Ley 50 de 1990, respecto de la consignación de cesantías en favor de los docentes del Fomag.
Lo anterior permite concluir que los derechos fundamentales del solicitante no se encuentran comprometidos. Además, que los argumentos expuestos en sede constitucional ya habían sido decididos por la autoridad accionada, fundada en las disposiciones legales y jurisprudenciales aplicables al asunto. En esa medida, la acción de tutela se funda en el desacuerdo de la solicitante con la decisión y tiene por objeto reabrir el debate judicial.
El solicitante impugnó. Esgrimió que la decisión de primera instancia no estudió los argumentos expuestos por el solicitante en cuanto al requisito de relevancia constitucional y adujo que no se hizo estudio de los derechos que se invocaron en la solicitud. De esa manera, reiteró los argumentos planteados en el escrito de tutela. El 30 de octubre de 2023 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 18 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B, que declaró improcedente el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 6 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la solicitante, al considerar que los docentes afiliados al FOMAG cuentan con un régimen especial para la consignación y liquidación de las cesantías previsto en la Ley 91 de 1989 y el Acuerdo 039 de 1998, bajo el concepto de unidad de caja, por ello, no es procedente la consignación a cada docente en una cuenta individual pues los recursos destinados para el pago son girados de forma global e incorporados con una periodicidad mensual durante todo el año. La liquidación individual de las cesantías de cada docente la realizan las 8 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia secretarías de educación territorial según los términos establecidos por el FOMAG.
Como las cesantías de la solicitante se han reportado en el FOMAG desde su afiliación, no le es aplicable la sanción moratoria derivada de la no consignación de las cesantías antes del 15 de febrero del año siguiente que se encuentra previsto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Estimó que al caso bajo estudio no le es aplicable las reglas fijadas en la sentencia SU-098 de 2018 y en los fallos del Consejo de Estado porque se profirieron en asuntos con supuestos fácticos distintos de las circunstancias en las que se enmarcó la situación jurídica del demandante, por ello, no constituyen precedente judicial para el caso concreto.
Además, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 2019 señaló que la discusión sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990 se refiere a aspectos meramente económicos que no involucran la protección de derechos fundamentales y también hizo distinción sobre la diferencia entre el FOMAG y la administración de recursos en los fondos privados, pues el primero se rige por unidad de caja y no se realizan consignaciones a cuentas individuales, como ocurre en los fondos privados.
La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. 9 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia Además de lo expuesto, la solicitud pide que se deje sin efectos una providencia judicial que negó la devolución o reintegro de lo pagado por concepto del impuesto de participación en plusvalía. Esta pretensión, netamente económica, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”5.
Adicional a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo mediante sentencia SU CE- SUJ2-012-18 del 11 de octubre de 2023 se pronunció sobre la aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales del FOMAG y estableció la siguiente regla jurisprudencial: “Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.” Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 18 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, que declaró improcedente el amparo, por los motivos antes expuestos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, que declaró improcedente la 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 10 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04021-01 Solicitante: Cesar Eduardo Padilla Rocha Referencia: Acción de tutela-Sentencia de primera instancia solicitud de tutela de Cesar Eduardo Padilla Rocha contra el Tribunal Administrativo de Boyacá.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ