Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – ajuste salarial escalafón docente.
Requisitos generales de procedibilidad SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado judicial, por Belquis Patricia Martínez Urrutia contra la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, de acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad, con fundamento en las siguientes: Pretensiones «1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 15 DE MAYO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 20-001- 33-33-002-2024-00189-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) BELQUIS PATRICIA MARTINEZ URRUTIA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente BELQUIS PATRICIA MARTINEZ URRUTIA a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.» I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Las circunstancias que dieron lugar a la actuación administrativa En el año 2004, se llevó a cabo la incorporación de los primeros docentes vinculados bajo el nuevo Estatuto de Profesionalización Docente, establecido en el Decreto-Ley 1278 de 2002.
Este marco normativo introdujo un sistema basado en el mérito, por lo Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el ingreso a la carrera docente exigía la aprobación de un concurso público de méritos, seguido de la realización de un periodo de prueba.
El artículo 20 del Decreto-Ley 1278 de 2002 establece la estructura del Escalafón Docente, conformada por tres grados (1, 2 y 3), cada uno integrado por cuatro niveles salariales (A, B, C y D). La inscripción en el escalafón se efectúa de manera automática una vez el docente ha superado el periodo de prueba y acreditado los requisitos previstos en el artículo 12 del mismo decreto y en el Decreto 1075 de 2015.
La clasificación inicial se determina según el nivel académico del aspirante, conforme con los siguientes criterios: (i) Normalista superior: grado 1, nivel A; (ii) Licenciado o profesional no licenciado, con o sin especialización: grado 2, nivel A; (iii) Licenciado o profesional no licenciado con título de maestría o doctorado en área afín: grado 3, nivel A. Una vez inscrito en el escalafón docente, el maestro puede optar por dos mecanismos de movilidad: la reubicación en el nivel salarial o el ascenso de grado.
El ascenso de grado consiste en pasar de un grado a otro dentro del escalafón (por ejemplo, de grado 1 a grado 2, o de grado 2 a grado 3), manteniendo el nivel salarial inicial. Por su parte, la reubicación implica avanzar al siguiente nivel dentro del mismo grado (por ejemplo, de 2A a 2B). Ambos procesos requieren cumplir con los requisitos normativos, superar evaluaciones de desempeño y competencias, y dependen de la disponibilidad presupuestal.
La señora Belquis Patricia Martínez Urrutia es docente oficial en la categoría 2CE del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. El Presidente de la República, expidió el Decreto Nacional 1313 de 27 de abril de 2005, en el cual se estableció por primera ocasión la tabla salarial de los docentes y directivo docentes del nuevo estatuto.
Posteriormente, por medio de los Decretos Nacionales 596 de 2006 y 634 de 2007 fueron determinados los primeros incrementos salariales en igual proporción a los docentes pertenecientes al escalafón docente, en este sentido, para el año 2006 se realizó un incremento del 5% sobre los salarios devengados del escalafón 1A al 3 DD, y para el año 2007 se aumentó en un 4.5% el salario para todos los escalafones.
Durante los años 2008, 2009 y 2011 se fijaron incrementos salariales que resultaron desiguales entre las distintas categorías del escalafón docente. Por lo anterior, la señora Belquis Patricia Martínez Urrutia solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para el año 2009, en los cuales se favoreció a docentes de una categoría inferior (2AE) en detrimento de quienes, como ella, se encontraban en una mejor posición en el escalafón (2CE).
Indicó que, se decretó sin justificación legal un salario inferior a la categoría a la que pertenece la demandante que afectó lo devengado en los años 2010 al 2024, en los que sí se decretaron los incrementos en igualdad de condiciones para los docentes de las categorías 2CE y 2AE dado que se liquidó el incremento con la base del año anterior.
Mediante los oficios 2024-EE-076664 de 8 de marzo de 2024, proferido por el Ministerio de Educación Nacional y CES2024ER008660 - CES2024EE004375 del 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de marzo de 2024, suscrito por la Secretaría de Educación del departamento de Cesar, se negaron las pretensiones de la solicitud de la actora.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Belquis Patricia Martínez Urrutia promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación y el departamento del Cesar, con el fin de que se inaplicara por ilegal el Decreto expedido en el año 2024 que fijó la escala salarial del personal docente y se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud de reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó que se ordenara a las demandadas el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos tres (3) años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, en virtud de la configuración del fenómeno prescriptivo, así como de las que se causen hacia el futuro. El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda al considerar que el salario docente está determinado por el grado y nivel del escalafón, los cuales dependen de la formación académica, experiencia y méritos; por ello, las diferencias salariales son objetivas y no vulneran el principio de «a trabajo igual, salario igual».
La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en que se fijó sin justificación legal un salario inferior para su categoría, lo que afectó sus ingresos entre 2010 y 2024. Sostuvo que la ausencia de criterios objetivos en los incrementos salariales vulnera los principios de equidad, proporcionalidad e igualdad.
El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia de 15 de mayo de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, con el argumento que los incrementos salariales no se calculan como porcentajes sobre el salario anterior, sino que se fijan en montos específicos mediante decreto, conforme con la Ley 4 de 1992. Por ello, las diferencias entre categorías del escalafón docente son legales y responden a criterios objetivos como formación y méritos. 2.
Argumentos de la acción de tutela La actora aseguró que satisface los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ya que la decisión desconoció los principios de igualdad material, mérito y debido proceso, así como los parámetros normativos y probatorios aplicables al régimen salarial docente sin ofrecer una motivación suficiente, razonada y válida.
Que se agotaron los mecanismos ordinarios de defensa y se promovió el recurso de amparo dentro de los seis meses siguientes a la notificación. Sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo pues adujo que, durante los años 2008, 2009 y 2011 se fijaron incrementos salariales que resultaron desiguales entre las distintas categorías del escalafón docente, en contravía de lo dispuesto en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y los artículos 46 y 49 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
En efecto, mediante los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, expedidos por el Ministerio de Educación Nacional, se otorgaron aumentos porcentuales diferenciados: algunas categorías recibieron incrementos significativamente superiores frente a otras, sin justificación objetiva. Esta situación se repitió en 2009, cuando los Decretos Nacionales 702 y 1238 establecieron ajustes Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salariales que, aunque mayores para ciertas categorías, no compensaron la brecha generada el año anterior, lo que perpetua una disparidad que afectó la equidad en la remuneración de los docentes oficiales.
Indicó que, en el año 2009, la docente ubicada en la categoría 2CE recibió un incremento salarial del 0,75 %, pese a acreditar mayores requisitos y formación que quienes se encontraban en la categoría 2AE, quienes obtuvieron un aumento del 15,61 %. Esta situación evidencia un trato desigual contrario a los principios de mérito y equidad.
Afirmó que, toda diferenciación salarial debe fundarse en criterios objetivos y razonables tales como la proporcionalidad, la cantidad y la calidad del trabajo desarrollado, y no en tratamientos discriminatorios o carentes de justificación sustantiva. Que, en el caso concreto, la demandante en grado 2, nivel CE, debía percibir una compensación económica proporcionalmente más elevada que la de aquellos ubicados en una categoría inferior, como los del grado 2, nivel AE, en atención a su mayor preparación, trayectoria profesional y logros debidamente comprobados.
Por otra parte, aseguró, que en la sentencia acusada se configuró el defecto fáctico, pues considera que el Tribunal valoró indebidamente las pruebas aportadas al proceso, pues no existían elementos de juicio que justificaran con razones objetivas el mayor incremento salarial otorgado a docentes de menor categoría, omitiendo criterios legales de mérito y formación, lo que vulnera el principio de igualdad y compromete la legalidad del acto.
Además, señaló que en un asunto con supuesto fácticos similares el Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín, en sentencia del 25 de marzo de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que existió un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles. Postura que asegura reiteró el Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín, sin identificar el proceso en el cual afirma sostuvo este criterio. 3.
Trámite previo El 20 de noviembre de 2025, el despacho de la ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Cesar, en calidad de demandados, y al Juez Segundo Administrativo de Valledupar, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al departamento del Cesar, en calidad de terceros con interés. 4.
La respuesta del demandado El Tribunal Administrativo del Cesar guardó silencio. 5. Intervenciones de los terceros vinculados El Ministerio de Educación Nacional pidió que se le desvinculara del presente trámite de tutela, porque carece de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que en el presente caso se cuestiona una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la cual no tuvo injerencia. En todo caso, aseguró que la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, pues no se acreditó la vulneración de algún derecho Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental de la actora y lo que evidencia es que, las pretensiones están orientadas a constituir una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías.
Además, precisó que en el presente caso la controversia es estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, lo cual excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales de la señora Belquis Patricia Martínez Urrutia, al proferir la sentencia 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 15 de mayo de 2025, en la cual se confirmó la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de reajuste salarial derivado de los incrementos salariales desiguales decretado para el año 2009, la cual considera incurrió en defectos sustantivo y fáctico.
La Sala anticipa que, en el presente caso, declarará la falta de relevancia constitucional, porque la tutelante insiste en los mismos argumentos expuestos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto, pretende configurar una tercera instancia. Para llegar a esa conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, (ii) el análisis del caso concreto.
De manera previa se hará referencia a la falta de legitimación por pasiva invocada por la Nación – Ministerio de Educación. Falta de legitimación en la causa por pasiva En relación con la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por la Nación – Ministerio de Educación, se aclara que dicha entidad estaba vinculada al presente trámite constitucional en calidad de terceros con interés, dado que fue demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se emitió la sentencia cuestionada, lo que justifica su vinculación. Por lo tanto, se negarán la solicitud.
(i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto Belquis Patricia Martínez Urrutia interpuso la presente acción de tutela con el propósito de que se dejara sin efecto la sentencia del 15 de mayo de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión de primera instancia que negó sus pretensiones de reajuste de la asignación de retiro, en atención a los incrementos desiguales decretados para los diferentes niveles del escalafón docente.
Lo anterior, porque considera que la autoridad judicial accionada vulneró los principios de igualdad, mérito y debido proceso, incurriendo en defectos sustantivo y fáctico por justificar incrementos salariales desiguales sin criterios objetivos ni motivación suficiente. Al respecto debe indicarse que, la señora Martínez Urrutia promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que solicitó la inaplicación por ilegalidad del Decreto Nacional 284 de 2024, así como la derogatoria de los Decretos 887 de 2023, 449 de 2022, 965 de 2021 y 319 de 2020, o la nulidad de las normas que los modificaran, adicionaran, aclararan o revocaran.
Todo ello en relación con la asignación salarial correspondiente a la categoría 2CE, bajo el entendido de que los salarios de los tres años anteriores a la reclamación debieron ser superiores a lo dispuesto por dichas normas. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar que, en sentencia de 28 de noviembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos eran legales y que las diferencias salariales obedecen al grado y nivel del escalafón, sustentadas en el Estatuto de Profesionalización Docente.
Señaló que el principio «trabajo igual, salario igual» no se vulnera porque las diferencias se justifican en méritos, formación y normas constitucionales, y que el juicio de igualdad solo procede entre sujetos en 5 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co idéntica situación fáctica y jurídica, lo que no ocurre entre docentes de distintos escalafones.
Contra la anterior decisión la señora Martínez Urrutia interpuso recurso de apelación con el argumento que, el fallo vulneró el principio de congruencia, al incorporar en la decisión elementos ajenos al debate probatorio, como estudios técnicos no aportados y consideraciones políticas, lo que afecta el derecho al debido proceso. Además, se señala que el juez desvió el análisis hacia aspectos irrelevantes, como comparaciones con otros cargos y referencias personales, en lugar de centrarse en la legalidad de los incrementos salariales desiguales aplicados en 2008, 2009 y 2011.
Además, señaló que la controversia no radica en la existencia de salarios diferenciados por escalafón, sino en la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años mencionados, que generaron una brecha acumulativa contraria a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito. Argumentó que estas diferencias carecen de justificación técnica y jurídica, vulneran derechos fundamentales y perpetúan desigualdades en el tiempo.
Por ello, solicitó la inaplicación del Decreto 284 de 2024 y la nulidad de los actos administrativos derivados, con el fin de restablecer el derecho afectado y garantizar incrementos salariales proporcionales y equitativos conforme con la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002. Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, así: Indicó que la sentencia efectuó una interpretación errada de la Ley 4 de 1992 y Decreto 1278 de 2002, pues se validó un incremento desigual sin criterios objetivos, contrariando principios de igualdad y mérito.
Al respecto, indicó: « En esta anualidad es que se debe centrar la atención del despacho a analizar la injusticia que se cometió con los docentes de la educación pública, puesto que como vemos gráficamente el Decreto Ley 1278 se creó en el año 2002, y posterior a ello empezó a regularse los nombramientos bajo esta nueva normatividad salarial, y durante sus primeros años el Gobierno Nacional expidió en debida forma los decretos de incrementos salariales, pero en el año 2009, realiza los incrementos de manera irregular y diferenciada.
En la anualidad 2009, el Gobierno expide los actos administrativos Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009 y fija los salarios para todos el grupo docentes perteneciente al Decreto Ley 1272 de 2002, pero los expide de manera irregular afectando desde entonces lavase salarial de los docentes como es caso de mi mandante y es que al decretar los incrementos salariales el Gobierno Nacional toma como referente el decreto anterior es por la razón por la cual hoy en día se afectan los salarios de mi mandante gracias a esta irregularidad.
(…) La situación de la parte demandante se ubica en el tercer supuesto reconocido por la jurisprudencia constitucional, relacionado con la existencia de una clasificación diferenciada de los empleos públicos que justifica escalas salariales distintas, toda vez que acreditó en el proceso ordinario estar escalafonada en la categoría 2CE, lo que, por su propia naturaleza, conlleva una remuneración superior frente a los docentes ubicados en el nivel 2AE.
Esta clasificación responde a exigencias normativas específicas, en tanto el acceso al nivel salarial CE requiere haber prestado servicios durante al menos tres años, conforme a los artículos 20 y 21 del Estatuto Docente, y superar la evaluación por competencias con un puntaje superior al 80 %, lo cual refleja un mayor grado de formación, desempeño y trayectoria profesional.
No obstante, se comprobó en sede judicial que los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 2CE (categoría en la cual se ubica el (la) docente) fueron inferiores a los otorgados al personal ubicado en el nivel 2AE, sin que el tribunal accionado ofreciera Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una justificación clara y coherente que permitiera concluir que dicha diferencia era legal y ajustada al marco normativo, pues se limitó a avalar el trato desigual sin examinar a fondo las condiciones objetivas del caso ni las disposiciones que regulan el régimen salarial docente, las cuales establecen de forma expresa que las retribuciones deben corresponder al nivel de formación, experiencia y desempeño del trabajador, de manera que esta omisión no solo refleja una ausencia de motivación adecuada, sino también un evidente error en la interpretación de las normas y precedentes aplicables, razón por la cual se hace necesaria la intervención del juez constitucional con el fin de restablecer los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la prevalencia del derecho sustancial sobre formalismos infundados.» Frente a la configuración del defecto fáctico, señaló que existió omisión en la valoración de pruebas que demostraban trato discriminatorio y que no se acreditaron razones técnicas para justificar incrementos desiguales, así: «En el sub examine, el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del escalafón 2AE, en comparación con la accionante, quien se encontraba en la categoría 2CE, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.
Ello, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, por lo que, si no se tomó en cuenta la Ley 1278 de 2002, la cual reconoce la proporcionalidad salarial en función de la preparación, experiencia, calidad, idoneidad y capacidad demostrada por el educador, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual.
De esta manera, al omitir el deber de motivar dicho trato diferencial, se desconoce abiertamente que, conforme al marco normativo aplicable -en particular, la Ley 1278 de 2002 y los principios que rigen el régimen salarial de los empleados públicos-, los ajustes en la asignación deben fundarse en criterios como la formación académica, la experiencia acreditada, la responsabilidad asignada y el mérito en el desempeño, siendo estos los únicos factores legítimos para establecer diferencias remuneratorias dentro del escalafón docente, por lo que la ausencia de sustento en tales parámetros no solo vulnera el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, sino que también desnaturaliza los fines del servicio educativo y compromete la legalidad del acto administrativo cuestionado.» En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada en el marco del proceso ordinario ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la providencia del 15 de mayo de 2025, como se pasa a exponer.
Luego de referirse a los Decretos que fijaron las asignaciones salariales de la población docente, que realizó los correspondientes incrementos desde el año 2004 al 2024, trajo a colación el Decreto 4181 de 2004, que fijó la escala salarial de los docentes para el año 2004. Posteriormente, trajo a colación los Decretos 624 de 2008, modificado parcialmente por el Decreto 714 de 2008, el 702 de 2009 y el 1027 de 2011, en el que se encuentran las tablas con los incrementos salariales para cada uno de esos años.
Seguidamente, elaboró una tabla comparativa de los docentes oficiales de los escalafones 2CE y 2AE de las asignaciones básicas mensuales del año anterior frente al valor pagado en los años de estudio (2008, 2009 y 2011), precisó que «… para mejor ilustración se calculó matemáticamente el porcentaje de incremento salarial, sin embargo, es de aclarar que los valores fueron establecidos como montos líquidos en cada año para cada grado y nivel salarial».
La tabla es la siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en lo anterior, concluyó: «Así las cosas, lo primero que salta a la vista es que la suma fijada como asignación salarial corresponde a un importe neto, hecho que se repite en cada uno de los decretos posteriores hasta la actualidad, de igual manera, se avizora que los incrementos que se realizaron en los años subsiguientes a partir de 2005, no fueron realizados en aumento porcentual, sino que se fijó en una suma líquida a la que correspondería el salario cada año, como se realizó en el año 2004.
Con lo anterior, es posible concluir en primer lugar que el valor fijado como asignación salarial en los años posteriores al 2004 no depende porcentualmente del importe pagado el año inmediatamente anterior, pues el incremento no se calcula con un aumento porcentual sobre ese valor; sino que, se determina en un monto líquido, en otras palabras, no se puede confundir el acto de fijar la asignación salarial con aumentar su valor de manera porcentual anualmente, toda vez que en la primera se determina un monto y en la segunda para llegar a un valor determinado es necesario sumar el aumento porcentual con base en el salario anterior.
Ahora bien, la Ley 4 de 1992 establece que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos entre ellos la población docente al servicio del Estado por remisión del artículo 46 del Decreto 1278 de 2002. Bajo esta premisa, para fijar la remuneración de los servidores públicos docentes se exige que el acto promulgado por el Gobierno Nacional se ajuste a los límites establecidos por la ley marco, dentro los cuales se destaca (en lo que respecta a la modificación de las asignaciones salariales) que el valor debe aumentarse anualmente con el propósito de contrarrestar el fenómeno inflacionario y la imposibilidad de desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, según fue establecido por el artículo 2° y 4° de la ley marco.
Así las cosas, dista la Sala de la posición planteada por la parte demandante en la que manifestó que el aumento en un porcentaje desigual que se realizó para los años 2008, 2009 y 2011 afectó negativamente el valor del importe en el año siguiente, pues este valor no es modificado porcentualmente, sino que el decreto lo fija en un monto líquido que solo debe seguir los preceptos estipulados por la ley marco.» En cuanto al alegato referente a que el incremento salarial debe hacerse en igual proporción para los docentes sin tener en cuenta las diferencias inherentes a los grados y niveles del escalafón docente, citó apartes de la sentencia C-1064 de 2001, proferida por la Corte Constitucional y señaló lo siguiente: «Acorde con la jurisprudencia trascrita, es posible concluir que, si bien es necesario aumentar los salarios de los servidores públicos cada año con el fin de contrarrestar el efecto de la inflación, el incremento entre unos y otros puede ser diferente teniendo en cuenta políticas macroeconómicas y fiscales del país. Además, teniendo en cuenta que la naturaleza de las leyes marco consiste no solo en establecer unas limitantes para disponer sobre determinadas materias, sino que, dada la complejidad de algunas de ellas y tendencia al cambio, corresponde al Gobierno Nacional reglamentarlas cada cierto tiempo de acuerdo con la realidad del país, como es el caso de las asignaciones salariales de los servidores públicos.
Pretender que los aumentos salariales no dependen de la situación socioeconómica del país sería, por un lado, Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abstraerse de la realidad, por cuanto las condiciones económicas son mutables por diferentes factores, algunos de ellos intempestivos, y por otro, desconocer la potestad de configuración normativa que ha sido reconocida al ejecutivo por la Constitución Nacional.
En este contexto, sería erróneo afirmar, conforme manifestó el recurrente, que el Gobierno Nacional está imposibilitado para fijar valores en los que se aumente la asignación salarial porcentualmente desigual entre los diferentes escalafones y niveles salariales de los docentes, en otras palabras, que el porcentaje de aumento salarial debe ser igual para todos los docentes cada año, lo indicado por el apelante pierde sustento, toda vez que el Gobierno Nacional cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar los valores de incremento salarial cada año y los mismos deben obedecer a razones de política macroeconómica y fiscal de acuerdo a lo estipulado en el artículo 2, literal “h” de la Ley 4 de 1992.
Así las cosas, la decisión del Gobierno Nacional de aumentar las asignaciones salariales de la población docente oficial de manera desigual considerando los grados y niveles salariales para los años 2008, 2009 y 2011, se hizo acorde a lo consagrado por las normas que rigen la materia y con base en la amplia potestad de configuración normativa que fue otorgada por la misma Constitución Política.» Finalmente, aseveró que no se vulneraron los principios de igualdad y el denominado «a trabajo igual salario igual», por las siguientes razones: «Del mismo modo, se tiene que la estructura del escalafón docente se encuentra conformada por 3 grados (1, 2 y 3) en el que serán ubicados con base a su formación académica y 4 niveles salariales en los que se inscribirán o ascenderán una vez superado la evaluación del periodo de prueba o las evaluaciones de desempeño y competencias, conforme fue dispuesto en el artículo 20 y siguientes del Decreto 1278 de 2002.
Ahora bien, para el año 2008 fue expedido en el mes de febrero el Decreto 624, que fijó la asignación básica mensual para los docentes del grado 2 distinguiendo solo por grado de escalafón y nivel salarial, no obstante, por medio del Decreto 714 de marzo del mismo año, se modificó el decreto anterior en el sentido que se fijó para los docentes del grado 2 en sus distintos niveles una asignación diferente para quienes tuviesen título de especialización y quienes no, beneficiando a quienes tuvieran mejor nivel de formación profesional, lo cual se encuentra conforme con los objetivos y criterios de la Ley 4 de 1992.
En el caso concreto se evidencia que, la demandante ubicada en el escalafón 2CE con especialización, está inconforme con el aumento del salario del grado 2AE respecto al suyo, es decir, con un grupo que si bien comparte el mismo grado de escalafón son de diferente nivel salarial, pues uno se encuentra en el nivel A y el otro en el C; aunque es cierto que el incremento de quienes se encuentran en el escalafón 2CE con especialización fue inferior en el año 2009 a los miembros del escalafón 2AE estos corresponden a niveles salariales diferentes dentro del escalafón y no podría predicarse ellos la igualdad, porque no lo son acorde con la estructura de la población docente, dejando infundado el argumento de desigualdad alegado por la parte activa.
Además, no obstante se evidencia una diferencia en el porcentaje de aumento ente los niveles 2CE y 2AE, al nivel 2CE le correspondió una asignación salarial superior a quienes se encontraban en el nivel 2AE, por lo que el decreto demandado acató los criterios y objetivos del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, toda vez que el nivel 2CE es de una categoría superior a la 2AE, hecho que destaca nuevamente su desigualdad.
Desde este análisis, es posible afirmar que no existe discriminación al aplicar incrementos salariales desiguales, pues si bien desempeñan las mismas funciones, bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad, la estructura del escalafón docente clasifica por grupos a los maestros oficiales acorde con su formación académica y prevé que estos puedan ascender en el escalafón si cumplen con los requisitos académicos y la evaluación del periodo de prueba, desempeño o competencias según el caso, descritos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002 y en el caso de estudio no se evidencia que la parte activa haya solicitado el ascenso de escalafón. Bajo esa óptica, no es posible evidenciar una vulneración al principio de “a trabajo igual salario igual” bajo el entendido que conforme fue indicado en párrafos precedentes, la Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co población que se encuentra en el escalafón 2CE y 2AE no son iguales, dado que para pertenecer a uno o al otro se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos que disten entre sí, en consecuencia, se despacharan desfavorablemente estos cargos.
De manera conclusiva, la diferencia porcentual en el aumento de la asignación salarial para los dos grupos de docentes es ajustada a derecho, pues contrario a lo afirmado por el apelante el Gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje igual el valor año tras año, pues cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial en tanto se limite a lo dispuesta en la Ley 4 de 1992, como lo hizo en el caso de estudio.» A partir de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora plantea la misma controversia jurídica discutida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al insistir en que los incrementos salariales diferenciados aplicados en los años 2008, 2009 y 2011 vulneraron sus derechos.
Según su argumento, dichas variaciones impactaron la base salarial de los años posteriores, pues cada aumento se calcula sobre una cifra previamente ajustada, lo que genera una acumulación de la disparidad y perpetúa la desigualdad salarial en el tiempo, situación que, a su juicio, contraviene el principio de igualdad. En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos fundamentales al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dichos argumentos fueron analizados por el juez natural, quien no solo los desestimó, sino que además explicó de manera detallada las razones jurídicas y técnicas que sustentan la legalidad y razonabilidad de los incrementos salariales aplicados en los años objeto de controversia. En su decisión, se precisó que las diferencias obedecen a criterios normativos vinculados al grado y nivel del escalafón docente, así como a la potestad de configuración normativa del Gobierno Nacional, ejercida conforme con la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002.
Por ello, la Sala concluye que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional para reabrir un debate ya agotado, máxime cuando la providencia impugnada se encuentra debidamente motivada y ajustada al ordenamiento jurídico. Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural.
Lo anterior, es suficiente para declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Belquis Patricia Martínez Urrutia contra el Tribunal Administrativo del Cesar. Por lo que se impone declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Belquis Patricia Martínez Urrutia contra el Tribunal Administrativo del Cesar. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07309-00 Demandante: Belquis Patricia Martínez Urrutia 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de desvinculación invocada por Nación – Ministerio de Educación, de conformidad a lo expuesto. 2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Belquis Patricia Martínez Urrutia contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte considerativa. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador