Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Eliécer Jiménez Ñungo Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensional SENTENCIA Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra las sentencias del Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Bogotá, del 26 de agosto de 2013, que accedió a las pretensiones de la demanda; y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, del 14 de noviembre de 2014, a través de la cual confirmó parcialmente y modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de aquella. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por conducto de apoderada judicial, solicitó infirmar las sentencias del Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Bogotá, del 26 de agosto de 2013 y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, de 14 de noviembre de 2014, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-31-710-2012-00065-01.

Con fundamento en lo anterior, pidió i) declarar que el señor Eliécer Jiménez Ñungo, en cuanto a su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; y ii) ordenar a la UGPP reliquidar la mesada pensional del demandado, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo del 75 %, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° y 21 de la Ley 100 de 1993, y los factores de los decretos 1158 y 1835 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 y en los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad accionante señaló los siguientes: i) El señor Eliécer Jiménez Ñungo nació el 7 de junio de 1949,1 y prestó sus servicios al Estado, en el Ministerio de Defensa, del 1 de junio de 1968 al 8 de mayo de 1970; y en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) desde el 29 de enero de 1975 hasta el 30 de julio de 2009, y el último cargo que desempeñó fue el de técnico 305 – 06.2 ii) El 5 de junio de 2004, el señor Jiménez adquirió el estatus jurídico de pensionado.3 iii) El 10 de marzo de 2005, a través de la Resolución 009912, Cajanal le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $701.234,23, a partir del 1 de septiembre de 2004, condicionada al retiro definitivo del servicio.4 iv) El 21 de octubre de 2010, mediante la Resolución PAP021137, Cajanal reliquidó la pensión de vejez del señor Jiménez por nuevos tiempos y retiro definitivo, por lo que modificó el acto administrativo anterior para elevar su mesada a la suma de $947.755,51, a partir del 1 de agosto de 2009.5 v) El 26 de agosto de 2013, el Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Eliécer Jiménez contra Cajanal (hoy UGPP); de manera que declaró la nulidad parcial de las resoluciones de reconocimiento y de reliquidación de la prestación. En consecuencia, ordenó reliquidar la pensión de vejez del demandante con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio y la inclusión, como factores salariales, de la asignación básica, el incremento de antigüedad, el auxilio de alimentación, la bonificación por servicios prestados, las primas de servicios, navidad y vacaciones, con la excepción de la prima de riesgo y los «factores vacaciones».6 vi) El 14 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, emitió sentencia de segunda instancia, mediante la cual confirmó parcialmente y modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia expedida por el Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Bogotá.7 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, el 14 de noviembre de 2014, confirmó parcialmente y modificó el numeral 1 Según la copia simple de su cédula de ciudadanía obrante en el folio 89 de la acción de revisión. 2 De acuerdo con la certificación expedida por el coordinador de Grupo de Administración de Personal del DAS, de fecha 13 de octubre de 2009, que obra en el folio 89. 3 Resolución 09912 del 10 de marzo de 2005, expedida por Cajanal, folio 81. 4 Folios 80 al 82 de la acción de revisión. 5 Folios 99 al 103. 6 Folios 273 al 281. 7 El contenido del fallo de segunda instancia se expone en el siguiente punto. 8 Folios 282 al 294. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segundo de la parte resolutiva de la providencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, de 26 de agosto de 2013, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Eliécer Jiménez Ñungo contra la UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Del material probatorio se advierte que el señor Jiménez es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) por más de 20 años y sobrepasaba los 40 años de edad al momento de su entrada en vigor; razón por la cual cumple con los presupuestos para acceder a la pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985 y del Decreto 1933 de 1989. ii) Así las cosas, la prestación del actor debe liquidarse con una tasa de reemplazo del 75 % de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, es decir, todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador percibiera como contraprestación a su labor.

Lo anterior, en armonía con lo consagrado en el artículo 73 del Decreto 1933 de 1989 y con lo sostenido por el Consejo de Estado en la sentencia de fecha 4 de agosto de 2010.9 iii) De esta manera el actor tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, a partir del 1 de agosto de 2009, teniendo en cuenta los siguientes factores: asignación básica, incremento por antigüedad, auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima de riesgo y, en una doceava parte, las primas de servicios, navidad y vacaciones. iv) La prima de riesgo debe incluirse en la liquidación de la pensión en virtud del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y del criterio vigente en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido en la sentencia del 7 de abril de 2011.10 v) En consecuencia, se confirma parcialmente la sentencia del 26 de agosto de 2013 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo en Descongestión del circuito de Bogotá, por lo que hay lugar a modificar el numeral segundo de esa decisión para incluir, en la liquidación de la pensión, la prima de riesgo y reconocer las primas de servicios, navidad y vacaciones en una doceava parte.

La sentencia cobró ejecutoria el día 3 de diciembre de 2014.11 1.1.4. Las causales de revisión invocadas La UGPP considera que la providencia demandada está incursa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de una sentencia judicial por vulneración del debido proceso y cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».12 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: 9 C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10 Cita la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, de 7 de abril de 2011, radicado 0953-2010;

C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 11 Según el edicto S2-EF-2418 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obrante en el folio 294. 12 Folio 1 de la acción de revisión. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, se apartaron de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, se desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución Política. ii) El demandado no adquirió el derecho pensional antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.

A pesar de ello, las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta que el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe aplicar el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) El señor Eliécer Jiménez es acreedor del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1.° de abril de 1994, fecha de su entrada en vigor, tenía más de 40 años de edad.

En este sentido, las prerrogativas de transición consisten en que las personas cobijadas por éstas, les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. No obstante lo anterior, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación del DANE. iv) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional del señor Jiménez Ñungo. v) «(…) el máximo Tribunal Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en la que se debe liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme las reglas previstas en el artículo (sic) 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo) del régimen anterior, es así que mediante sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 (sic), todas proferidas por la sala plena y en las que se ha establecido un precedente constitucional inequívoco sobre la materia».13 vi) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional del señor Eliécer Jiménez se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.2.

Contestación a la acción de revisión 1.2.1. Mediante memorial adjunto que obra en el índice 15 del aplicativo Samai, el señor Eliécer Jiménez Ñungo, a través de apoderado, dio contestación a la demanda para señalar que la reliquidación de su pensión fue reconocida por acreditar lo determinado en el artículo 13 Folio 7. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1° de la Ley 33 de 1985, en concordancia con el régimen de transición descrito en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, aplicándolo en su integridad, en los términos del régimen anterior; esto, es, en concordancia con los decretos 1933 de 1989, 3135 de 1968, los artículos 73 del Decreto 1848 de 1969 y 45 del Decreto 1045 de 1978, y la Ley 62 de 1958, que prescriben que la liquidación debe efectuarse con el 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie del último año de prestación del servicio.

Por ello, su actuar debe estar amparado por los principios de la buena fe y la seguridad jurídica; máxime cuando en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto 2018 se estableció el respeto por aquellos casos decididos conforme a la jurisprudencia vigente y que hubiesen hecho tránsito a la cosa juzgada. 1.2.2.

El ministerio público no rindió concepto.14 2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 2 de diciembre de 2019,15 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),16 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem17.

Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.18 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».19 2.1.2.

Legitimación La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, consideró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 14 Folio 377. 15 Folio 10 de la acción de revisión. 16 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 17 «Artículo 249.

Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 18 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 19 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión,20 ha admitido expresamente que la UGPP está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Adicionalmente, es conveniente resaltar que, según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013,21 la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 2.1.3.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 3 de diciembre de 2014,22 y el recurso extraordinario se interpuso el 2 de diciembre de 2019,23 por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la mencionada ley. 2.2.

Problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, de 14 de noviembre de 2014, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200324 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 21 «Artículo 6°.

Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 22 Según el edicto S2-EF-2418 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obrante en el folio 294. 23 Folio 10. 24 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró25 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,26 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. Las causales de revisión invocadas Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».27 Teniendo en cuenta lo anterior, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».28 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».29 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el 25 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 26 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;

(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 27 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 28 Ibídem. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.3.3.

Del régimen pensional de los servidores del DAS 2.3.3.1. Régimen especial de pensiones de los detectives del DAS antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5 de 1978, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 1978,30 que en su artículo 1.º dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el DAS, por 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación impartido por el instituto de dicho ente, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad.

Adicionalmente, en el artículo 2.º, ordenó que los servidores que hubieran aprobado el curso ya referido y permanezcan al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas, pueden acceder a la prestación al cumplir 50 años de edad, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. Posteriormente, el Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198931 dictó una norma general y dispuso que los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales previstas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen,32 y, en el artículo 10,33 previó que los empleados del referido departamento se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación, al tiempo que quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 1978.34 En este contexto, comoquiera que el régimen especial para algunos servidores del DAS no prevé lo relativo a la liquidación de pensión, en atención a la remisión a las normas generales, aquella se debe ajustar a lo señalado por el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 30 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 31 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 32 «Artículo 1º Norma General.

Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 33 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 34 «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3135 de 1968, esto es, que su monto debe corresponder al 75% del ingreso base de liquidación. 2.3.3.2.

De las actividades de riesgo en el sector público El artículo 14035 de la Ley 100 de 1993 previó, en un principio, lo siguiente: Artículo 140. Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.

Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.

Posteriormente, se expidió el Decreto 691 de 1994, por el cual se incorporaron los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y del que cabe resaltar su artículo 5, pues a través de este extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo para su salud. No obstante, en atención a esta preceptiva y bajo los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: Artículo 2º.

Actividades de alto riesgo. En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: 1. En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (Resaltado fuera del texto) 2.

En la Rama Judicial. Funcionarios de la jurisdicción penal: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y escoltas I y II. […].

De acuerdo con lo anterior, es claro que la labor de los detectives del DAS también se clasificó como de alto riesgo, por lo que amerita aplicarles consideraciones particulares en materia prestacional; entre ellas, un régimen de transición especial36 para aquellos que a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989. 35 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-003 de 1996. 36 «Artículo 4.

Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200337 derogó el Decreto 1835 de 1994 y definió una vez más cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS.

Finalmente, la Ley 860 del 26 de diciembre de 200338 nuevamente se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto riesgo en el DAS y, entre otras cosas, incluyó a la prima de riesgo en el ingreso base de cotización.39 2.3.3.3. La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 30 de noviembre de 200040, consideró que debe aplicarse en su integridad la normativa precedente.

Así las cosas, inicialmente estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el 18 del Decreto 1933 de 1989, es decir, los siguientes: - La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; - Los incrementos por antigüedad; - La bonificación por servicios prestados; - La prima de servicio; - El subsidio de alimentación; - El auxilio de transporte; - La prima de navidad; - Los gastos de representación; - Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; - La prima de vacaciones.

No obstante lo anterior, en lo relativo a las actividades de alto riesgo, el Decreto 1137 del 2 de junio de 199441 creó la prima mensual de riesgo equivalente al 30% de la asignación básica, entre otros servidores, para los detectives del DAS, con la salvedad de que aquella no constituía factor salarial y no podría devengarse simultáneamente con las primas de orden público, de clima y de riesgo de que tratan los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1933 de 1989 y la de riesgo señalada por el Decreto 132 del 17 de enero de 1994.

Luego, el Decreto 2646 del 29 de noviembre de 199442 aumentó el porcentaje de dicho emolumento al 35% y la hizo incompatible solamente con las prestaciones con la misma denominación previstas en los decretos 1933 de 1989 y 132 de 1994, pero reiteró su exclusión como factor salarial. Aunque era claro que las mencionadas normas excluyeron como factor salarial a la prima de riesgo, como ya se indicó en apartado anterior, dicho factor se incluyó en el ingreso base de 37 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 38 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.». 39 Artículo 2.º, parágrafo 4. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.

Radicación 2004-2000. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 41 «Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 42 «Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cotización por Ley 860 del 26 de diciembre de 2003,43 la cual volvió a regular la materia pensional para los servidores que desarrollan labores de alto riesgo en el DAS, estableciendo un nuevo régimen de transición, consistente, como también se precisó, en que los detectives vinculados antes del 3 de agosto de 1994 que para la entrada de esa ley hubieran cotizado 500 semanas, podrían acceder a la pensión en las condiciones definidas por el Decreto 1835 de 1994.

En ese escenario, el Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquella prima de riesgo no constituye factor salarial,44 no obstante, más adelante consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010,45 según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación46, en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie recibidos durante el último año de servicio, argumento que sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS. 2.3.3.4.

Alcance de la sentencia de unificación SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022 Mediante la sentencia SUJ-028-CE-S2-2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia acerca de la liquidación de las pensiones reconocidas bajo las condiciones del régimen especial del extinto DAS. En esta providencia, la Sala, al igual que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,47 en la cual se adoptó la línea de la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013, armonizó su tesis sobre la forma de computar el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones reconocidas bajo distintos regímenes de transición; pero estableció las siguientes reglas específicas: [L]os servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

En ese sentido, consideró que la base de cotización para dichas pensiones está constituida por «(…) los factores salariales (…) devengados por el servidor (…) de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables». No obstante, de conformidad con lo señalado en los artículos 21 de la Ley 100 de 1993 y 12 del Decreto 1835 de 1994, la Sala estableció la siguiente salvedad: [E]n el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de 43 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» 44 Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro Quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. 47 Radicado: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma Ley (…).

En función de ello, señaló que la incidencia pensional de la prima de riesgo de los decretos que fijan las escalas de remuneración para los servidores del DAS anualmente «deberá ser analizada en cada caso particular y concreto, cuando ello sea necesario». En otras palabras, la Sala consideró la incorporación de la prima de riesgo a la base de cotización pensional «tiene incidencia en el período para efectos de la liquidación de la pensión, y no en el estatus pensional, pues este puede alcanzarse con posterioridad a la Ley 860 de 2003».

De igual manera, en el fallo de unificación se precisó que, con independencia de que se hubieren hecho o no los descuentos para pensión con la inclusión del porcentaje de los factores devengados, tal circunstancia no era óbice para que la mesada (especial) se reliquidara según lo dispuesto por la sentencia: [S]i el empleador no cumplió con la obligación de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y el del empelado destinados a las cotizaciones para el sistema de pensión sobre los factores devengados que, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, debían ser base de cotización o si se omitió el traslado de la cotización especial por alto riesgo, sin que la entidad de previsión social hubiera adelantado las gestiones pertinentes para su cobro, ello no es oponible al interesado para que la pensión especial se reconozca y liquide de acuerdo con los parámetros indicados en esta sentencia. Así las cosas, en el caso desarrollado por la sentencia de unificación, la Sala indicó que la demandante tenía derecho a que se le respetaran las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de las normas aplicables anteriores a la vigencia del sistema general de la Seguridad Social; sin embargo, el valor de la mesada se debía liquidar en el 75% del promedio de lo devengado, de conformidad con lo previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995 de la Corte Constitucional.

Con todo, en la sentencia de unificación se subrayó que, en los casos decididos conforme a tesis anteriores que venían sosteniendo las Subsecciones A y B de la Sección Segunda respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada, tales resultan inmodificables, en virtud del principio de seguridad jurídica. Finalmente, la Sala precisó que tampoco puede entenderse que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en los regímenes de transición de los servidores del DAS, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que «si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada», sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.

Teniendo en cuenta el anterior recuento normativo y jurisprudencial, procede la Sala al análisis concreto de las razones por las cuales se solicita la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, de 14 de noviembre de 2014. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que frente a la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión48 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) el derecho al juez natural o funcionario competente; ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» En el presente caso, la UGPP no argumenta ninguna vulneración sobre las garantías constitucionales antes mencionadas; su inconformidad se fundamenta en un presunto exceso de la sentencia recurrida en el derecho reconocido al demandado y, en razón de ello, dirige su alegato a cuestionar el período y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación del pensionado.

En consecuencia, lo que procede es el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Así, la inconformidad de la UGPP consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión del 14 de noviembre de 2014, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la referida ley, en tanto confirmó parcialmente la providencia del Juzgado Noveno Administrativo de Descongestión de Bogotá de 26 de agosto de 2013 y modificó el numeral segundo de la parte resolutiva de esa decisión, para ordenar la reliquidación de la pensión de vejez del hoy demandado, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, pero en atención a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y en el Decreto 1933 de 1989 respecto a los factores salariales, aunado a la inclusión de la prima de riesgo.

Así las cosas, en su concepto, la UGPP considera que se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.

En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: 48 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, esta Subsección debe precisar que para el momento en el que se profirió la decisión de segunda instancia, esto es, el 14 de noviembre de 2014, la posición adoptada por el Consejo de Estado era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,49 según la cual la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Ahora, pese a que dicha postura se enmarcó en el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a la luz de la Ley 33 de 1985, era la interpretación mayoritaria de esta corporación, lo cual permitió que fuera considerada para expedir, entre otras, las sentencias del 10 de noviembre de 2010,50 y del 1.° de agosto de 2013,51 en el marco del régimen especial de los empleados del DAS.

Lo anterior, en el entendido de que en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie, recibidos durante el último año de servicio, ello sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS.

En otras palabras, se observa que en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, luego de concluir que el régimen aplicable al señor Jiménez Ñungo era el previsto en la Ley 33 de 1985 con los factores del Decreto 1933 de 1989, examinó lo referente a estos últimos y señaló que debían incluirse en la liquidación de su pensión de jubilación todos aquellos devengados en el último año de servicio, en virtud del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y del criterio vigente para esa época en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, en la sentencia del 7 de abril de 2011,52 que expresamente trajo a colación. Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP, en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.

No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,53 restringirá su análisis a ello. En ese orden de ideas, cabe señalar que los factores de asignación básica, incremento por antigüedad, auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima de riesgo y, en una doceava parte, las primas de servicios, navidad y vacaciones, que el tribunal ordenó incluir en la reliquidación de la prestación fueron debidamente devengadas por el hoy demandado, tal como lo certificó el DAS para el período comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 1 de enero de 2009, en documento visible en el folio 260 de la acción de revisión. 49 C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; radicado 250002325000200607509 01. 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 25000 23 25 000 2005 00052 01 (0568-08). 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1.° de agosto de 2013, radicación 440012331000200800150 01 (0070-2011). 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 0953-2010;

C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 53 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018); C.P. William Hernández Gómez. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, en lo que concierne a la jurisprudencia que menciona la UGPP, se advierte que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional sobre IBL que citó54 no se refieren a casos donde se analiza el ingreso base de liquidación en regímenes especiales, como el que tenían los detectives del DAS.

Asimismo deben descartarse las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, comoquiera que ninguna de ellas puede ser tenida como precedente, pues son posteriores al fallo que se revisa. De igual manera, en lo relacionado con la citada sentencia de unificación SUJ-028-CE-S2- 2022 de 28 de julio de 2022, resta precisar que en su alcance se excluyeron los asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, sus efectos jurídicos se limitaron para los casos definidos y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Resumiendo, la sentencia de 14 de noviembre de 2014 no fue caprichosa por incluir en la liquidación de la pensión del hoy demandado todos los factores devengados en su último año de servicio, como beneficiario del régimen especial del DAS; por el contrario, muestra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas al proceso junto con la normativa aplicable y respetó la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

En definitiva, comoquiera que la UGPP no argumentó ni logró demostrar alguna vulneración sobre las garantías constitucionales que abarca el derecho al debido proceso, no hay lugar a declarar fundada la acción de revisión por la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el mismo sentido, comoquiera que la posición adoptada por el ad quem guardó armonía con la jurisprudencia imperante para la época, su decisión no excedió lo dispuesto por la ley y, por lo tanto, constituye una situación consolidada al amparo de la cosa juzgada cuyos efectos deben mantenerse incólumes para salvaguardar los principios superiores de la seguridad jurídica y la confianza legítima; en consecuencia, tampoco se configura la casual b) de la norma ejusdem.55 Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.4.3.

De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 54 Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T- 039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 55 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00982-00 (6694-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que en el presente caso no se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida liquidar la pensión de la demandada en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante su último año de servicios, con la inclusión, además de la asignación básica, de los factores salariales incremento por antigüedad, auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima de riesgo y, en una doceava parte, las primas de servicios, navidad y vacaciones.

No se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en Descongestión, de 14 de noviembre de 2014, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, realizar las respectivas anotaciones en el aplicativo Samai y archivar la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT