CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y REPARACIÓN DIRECTA (ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES) Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00465-00 Demandante: CENTRO CLÍNICO CARVAJAL LTDA Demandados: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ Auto que resuelve excepción El Despacho decide sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, presentada por la apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social.

I.

ANTECEDENTES 1. La sociedad Centro Clínico Carvajal Ltda, a través de apoderada judicial y en ejercicio de los medios de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, previstos en los artículos 137, 138 y 140 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, respectivamente, presentó demanda cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] 3.1 PRETENSIONES PRINCIPALES: 3.1.1.

Pretensiones Declarativas Principales: PRIMERA.- Que en ejercicio del medio de control de nulidad simple, se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, ‘por medio de la cual el liquidador se faculta a sí mismo como mandatario con representación para efectos de pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpusieran contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN’, con ocasión a los vicios de i.-) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. SEGUNDA. - Que se declare la inexistencia e inoponibilidad para el CENTRO CLÍNICO CARVAJAL LTDA., de la supuesta decisión administrativa contenida en la Resolución No. 5120 del 17 de julio de 2014, por medio de la cual el Agente Liquidador en virtud de su autodesignación ilegal, resolvió el recurso de reposición presentado por el actor contra la Resolución No. 001513 del 29 de abril de 2014 y su consecuente ilegal notificación. 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00465-00 Demandante: Centro Clínico Carvajal Ltda TERCERA. - Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare la configuración de un silencio administrativo negativo respecto del recurso de reposición oportunamente presentado por el actor contra la Resolución No. 001513 del 29 de abril de 2014.

CUARTA.- Que en consonancia con la anterior pretensión, se declare la nulidad del acto administrativo presunto que se configuró al no haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 001513 del 29 de abril de 2014, así como la nulidad parcial de los numerales 1º, 2º y 3º de la citada resolución ‘por medio de la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN’, con ocasión a los vicios de: i.-) La infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. 3.1.2 Pretensiones Condenatorias Principales PRIMERA.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA (sic) PROTECCIÓN SOCIAL SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de CIENTO VEINTISIETE MILLONES NOVENTA Y UN MIL CIENTO CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($127’091.154), correspondientes a las acreencias debidas y no pagadas al CENTRO CLÍNICO CARVAJAL LTDA., por la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. SEGUNDA. - Que se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA (sic) PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, a la reparación integral y pago de todos los perjuicios materiales: lucro cesante, daño emergente y pérdida de oportunidad, que se prueben en el proceso a favor del CENTRO CLÍNICO CARVAJAL LTDA. TERCERA. – Que como consecuencia de lo anterior, se CONDENE a las demandadas al pago de los intereses comerciales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002, por medio del cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja, la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, su utilización en la prestación y demás normas concordantes que tenía la NACIÓN – MINISTERIO DE LA (sic) PROTECCIÓN SOCIAL SUPERINTENDENCIA DE SALUD y el SR. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, para efectuar pago, contados a partir de la fecha de la presentación de la reclamación No. A-03-208.

CUARTA. – Que todas las sumas reconocidas sean debidamente indexadas en cada uno de los rubros aquí anotados, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado. QUINTA. - Que se repare integralmente al demandante, reconociéndole cualquier otro daño material o inmaterial demostrado en el transcurso de proceso. SEXTA. - Que se reconozcan los gastos en que se está incurriendo por concepto de esta demanda, tales como: gastos de notificación, pago de peritos, publicaciones y en especial, los relacionados con el pago de los honorarios que generan para los abogados que estudiaron y realizaron esta demanda.

SÉPTIMA. – Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. OCTAVA. – Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.

3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS DE PRIMER ORDEN 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00465-00 Demandante: Centro Clínico Carvajal Ltda 3.2.1. Pretensiones Subsidiarias de ‘Primer Orden De Tipo Declarativo’: PRIMERA. - Que en ejercicio del medio de control de reparación directa y bajo el título de imputación objetivo de daño especial, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a la NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y DE LA (sic) PROTECCIÓN SOCIAL SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a mi prohijada con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de SOLSALUD E.P.S. S.A. 3.2.2.

Pretensión Subsidiaria de Primer Orden de ‘Tipo Condenatorio’: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión condenatoria principal No. 1° del epígrafe 3.1.2.) Como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA (sic) PROTECCIÓN SOCIAL SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de CIENTO VEINTISIETE MILLONES NOVENTA Y UN MIL CIENTO CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($120´091.154), correspondientes a las acreencias reclamadas por CENTRO CLÍNICO CARVAJAL LTDA., a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. y no pagadas en virtud de la inexistencia de disponibilidad presupuestal derivada de la operación administrativa que terminó con la liquidación de SOLSALUD E.P.S. 3.3 PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE ‘SEGUNDO ORDEN DE TIPO DECLARATIVO’: PRIMERA. - (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de primer orden).

Que en ejercicio del medio de control de reparación directa se DECLARE que la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA (sic) PROTECCIÓN SOCIAL SUPERINTENDENCIA DE SALUD, se han enriquecido sin justa causa, en razón al no pago de los servicios médicos prestados por el CENTRO CLÍNICO CARVAJAL LTDA., a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. Ésta última, una Entidad Privada Promotora de Salud ‘EPS’ que, no obstante constituirse como sociedad anónima, creada por organizaciones sociales, instituciones de salud y educación, fondos de empleados, cooperativas y entidades sin ánimo de lucro, se encontraba avalada por el Estado Colombiano (titular y garante de la prestación del servicio público de salud), específicamente por la Superintendencia Nacional de Salud para la ‘administración’ del ‘régimen contributivo’ y ‘régimen subsidiado’ en Colombia.

3.4. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE ‘TERCER ORDEN DE TIPO DECLARATIVO’: PRIMERA. - (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria del segundo orden). Bajo el título de imputación subjetivo de falla en el servicio, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a la NACIÓN (sic) MINISTERIO DE SALUD Y DE LA (sic) PROTECCIÓN SOCIAL SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A., por la tardía intervención y consecuente liquidación estatal a que se sometió a la SOCIEDAD SOLSALUD E.P.S. S.A. NOTA. - Las pretensiones declarativas principales 1°, 2° y 3°, así como las pretensiones principales condenatorias Nos. 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7° y 8° se mantienen en cualquiera de las hipótesis planteadas […]”2. 2 Cfr. Índice 120 del expediente digital, documento “CUADERNO PRINCIPAL 1(.pdf) NroActua 120”, páginas 16 a 20. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00465-00 Demandante: Centro Clínico Carvajal Ltda 2.

Mediante auto de 18 de diciembre de 20193, se admitió la demanda y se ordenó su notificación al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud y al señor Luis Fernando Hernández Vélez en calidad de demandados y a la sociedad Legal Strategy S.A.S. como tercero con interés directo en el resultado del proceso. 3.

A través de auto de 31 de agosto de 2022, se denegaron las excepciones previas de caducidad, falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia Nacional de Salud y del señor Luis Fernando Hernández Vélez y falta de jurisdicción. 4. En autos de 30 de septiembre de 2022, 5 de diciembre de 2022, 13 de marzo de 2023, 24 de julio de 2023 y 22 de septiembre de 2023, se dispuso fijar fecha y hora para la realización de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437.

II. EXCEPCIÓN PROPUESTA POR EL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL 5. Dentro del término de traslado de la demanda, la apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social propuso la excepción que denominó “[…] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL FRENTE A LAS PRETENSIONES DE NULIDAD, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y REPARACIÓN DIRECTA […]”. 6.

Argumentó que los hechos, omisiones y actos administrativos que dan origen a la presente controversia, surgen de la intervención forzosa administrativa adelantada por la Superintendencia Nacional de Salud para liquidar Solsalud E.P.S. y, por tanto, es dicha entidad la que debe comparecer en calidad de demandada, en tanto que cuenta con personería jurídica. 7.

Agregó, que el Ministerio de Salud y Protección Social no participó en la liquidación forzosa administrativa de Solsalud E.P.S., razón por la cual, no existe “[…] imputación jurídica en virtud de la cual pueda asignarse algún tipo de responsabilidad, máxime cuando se trata de personas jurídicas distintas, totalmente autónomas y con funciones claramente determinadas por la normatividad vigente […]”. 8.

Indicó que dentro de sus funciones no se encuentra la de participar en la expedición de actos administrativos provenientes de la intervención forzosa administrativa para liquidar una entidad promotora de salud, en adelante E.P.S., como tampoco ejercer algún tipo de intermediación o revisar las decisiones expedidas en el trámite de la intervención, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva. 3 En cumplimiento del auto de sala de 29 de marzo de 2019, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, en sede del recurso de súplica. 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00465-00 Demandante: Centro Clínico Carvajal Ltda III.

TRASLADO DE LA EXCEPCIÓN 9. La Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 24 del artículo 175 de la Ley 1437, corrió traslado de la excepción propuesta por la apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social5, término dentro del cual, la parte demandante manifestó6: “[…] Esta excepción propuesta no está llamada a prosperar, toda vez que con el actuar tardío del Ministerio se generó un daño antijurídico a mi prohijada, pues es importante resaltar que la ley 100 de 1993, estableció en su artículo 155 que uno de los organismos de dirección, vigilancia y control del sistema de seguridad social en salud, es el Ministerio de Salud, además, conforme lo establece el decreto 4107 del 2011, una de las funciones de esta cartera es la de dirigir y orientar el sistema de vigilancia en salud pública, de manera que le corresponde guiar, enderezar, encaminar, gobernar o regir la vigilancia del servicio público esencial de la salud en Colombia, lo que implica claramente la dirección en la vigilancia y control sobre las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras del servicio, cuestión que para el caso concreto desconoció el Ministerio de Salud y Protección Social causando un daño antijurídico a mi representada […]”.

IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 10. La legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto del litigio. En tal sentido, se entiende como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia7. 11.

En el caso sub examine, las pretensiones de la demanda están relacionadas con hechos, omisiones y actos administrativos, relacionados o derivados de la intervención forzosa administrativa adelantada por la Superintendencia Nacional de Salud para liquidar Solsalud E.P.S. 12. La Sección Primera del Consejo de Estado sobre la legitimación en la causa por pasiva para comparecer al proceso, cuando se controvierten actos administrativos derivados de la intervención forzosa administrativa de Solsalud E.P.S. Liquidada, ha considerado: “[…] De lo expuesto se desprende que la labor de la Superintendencia es no sólo de designación del liquidador sino de control sobre sus actuaciones, lo cual implica que deba vincularse al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.

Tal conclusión se reafirma si se lee lo dispuesto en los artículos 11.3.1.1.1. a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 2010 ‘Por el cual se recogen y reexpiden 4 Modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 5 Cfr. Índice 65 del expediente digital. 6 Cfr. Índice 67 del expediente digital. 7 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 24 de mayo de 2023. Radicación núm. 11001-03-24-000-2017-00079-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia de 26 de septiembre de 2012. Radicación núm. 05001-23-31- 000-1995-00575-01(24677).

C.P. Enrique Gil Botero. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00465-00 Demandante: Centro Clínico Carvajal Ltda las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones’, pues allí se determina con claridad la función de seguimiento de parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - FOGAFIN (entiéndase Superintendencia Nacional de Salud), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador.

Veamos: […] De igual manera, es necesario que se vincule al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud dada la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador en la forma explicada en el respectivo capítulo. […] […] Vistas esas consideraciones, lo cierto es que los actos administrativos expedidos con ocasión al proceso de liquidación forzosa siguen produciendo efectos en el ordenamiento jurídico, hasta tanto un juez no determine la suspensión de sus efectos o su nulidad, razón por la cual resulta irrelevante determinar si la entidad liquidada desapareció del mundo jurídico, ya que, se reitera, la existencia de esos actos administrativos no pende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa, y por ello es procedente el análisis de legalidad aun cuando el procedimiento a que se ha aludido ya haya finalizado.

Concebir lo contrario sería tanto como aceptar que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquier otro que se dicte en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, carecen de control o se encuentran blindados en cuanto a su impugnación judicial, cuestión ésta que resulta desacertada desde cualquier punto de vista.

De igual manera, es necesario que se vincule al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud dada la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador en la forma explicada en el respectivo capítulo. […]”8. 13. La anterior posición ha sido reiterada por esta Sección9, en el sentido de señalar que la Superintendencia Nacional de Salud está legitimada en la causa por pasiva, cuando se cuestionan actos administrativos expedidos como consecuencia de la intervención forzosa administrativa para liquidar una E.P.S., toda vez que esta es la autoridad encargada de ejercer inspección, vigilancia y control frente a las mismas y, además, es quien designa al agente liquidador. 14.

Conforme con la jurisprudencia citada supra, se considera que el Ministerio de Salud y Protección Social no está legitimado en la causa por pasiva, toda vez que, es la Superintendencia Nacional de Salud quien debe comparecer como entidad demandada cuando se controvierten asuntos derivados de la intervención forzosa administrativa para liquidar una E.P.S. 15.

Cabe anotar que la Sección Primera10 en un caso de supuestos fácticos y jurídicos similares a los de la referencia, declaró probada la excepción de falta de 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 28 de enero de 2016. Radicación núm. 68001-23-33-000-2015-00041-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 9 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera: i) Auto de 25 de enero de 2018. Radicación núm. 68001-23-33-000-2015-00181-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; ii) Auto de 25 de enero de 2018. Radicación núm. 68001-23-33-000-2015-00320-01; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; y iii) Auto de 24 de mayo de 2018. Radicación núm. 25000-23-41-000-2015-00794-01. 10 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 26 de abril de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2018-00131-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00465-00 Demandante: Centro Clínico Carvajal Ltda legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social. 16.

Por lo expresado, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social y, en consecuencia, se desvinculará a dicha entidad del proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social y, en consecuencia, DESVINCULAR a dicha entidad del proceso.

SEGUNDO: Por Secretaría, REALIZAR las anotaciones de rigor en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial -SAMAI, en relación con la desvinculación del Ministerio de Salud y Protección Social.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.