Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2022-00621-00 (5661-2022) Solicitante: Ana Lucía Sánchez Demandado: Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital de Integración Social1 Tema: Niega la solicitud de extensión de jurisprudencia Auto que resuelve Asunto Decide la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por Ana Lucía Sánchez. 1.
Antecedentes 1.1 La solicitud de extensión de jurisprudencia presentada ante la SDIS 1. Ana Lucía Sánchez solicitó el 29 de julio de 2022, de conformidad con lo señalado en los artículos 102 y 269 del CPACA, a la SDIS la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección 2 del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)2. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: i) que se le reconociera la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad durante el período comprendido entre el 27 de marzo de 2008 y el 10 de julio de 2022 o durante todo el tiempo que estuvo vinculada como maestra; ii) el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y demás emolumentos devengados por un empleado de conformidad al régimen salarial de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios o sobre la base de los honorarios del último contrato; iii) el pago de los aportes dejados de cotizar mes a mes a su fondo de pensiones sobre el IBC correspondiente a los honorarios de cada contrato de prestación de servicios suscrito; y iv) que las sumas sean actualizadas a valor presente. 3.
En sustento de su petición, indicó que laboró para la SDIS como maestra, vinculada mediante la suscripción de los contratos de prestación de servicios 766- 2008, 1168-2009, 1611-2010, 1954-2011, 1955-2012, 1343-2013, 3370-2014, 3444-2015, 1691-2016, 3072-2017, 1254-2018, 6808-2019, 6834-2020 y 7830- 1 En adelante SDIS. 2 Solicitud visible a índice 3 de Samai. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00621-00 (5661-2022) Solicitante: Ana Lucía Sánchez 2021, por el período comprendido entre el 27 de marzo de 2008 y el 10 de julio de 2022 sin solución de continuidad, bajo una subordinación continua y sometimiento a instrucciones directas de otras maestras, coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de infancia de la SDIS. 4.
Aunado a lo anterior, indicó que estaba supeditada al horario de atención de las instituciones educativas y a reglamentos de la educación inicial, lineamientos, directrices dictadas y modificadas discrecionalmente por la entidad convocada. 5. La SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia mediante Oficio S2022124926 del 9 de septiembre de 2022 por las siguientes razones3: 5.1.
El Consejo de Estado fijó reglas de unificación en torno a dos temas puntuales: i) el ingreso base para la liquidación de las prestaciones a que haya lugar; y ii) la prescripción de los derechos laborales reclamados. En ese sentido, no estableció ninguna directriz en relación con la subordinación en materia de un contrato realidad. 5.2.
La situación fáctica y jurídica de la solicitante es diferente de la analizada en la sentencia de unificación invocada, pues en la decisión del 25 de agosto de 2016 la demandante prestó sus servicios para una dependencia de una entidad territorial a cargo del servicio educativo previsto en Ley 115 de 1994; en el caso de Ana Lucía Sánchez fue en la Secretaría de Integración Social, en jardines infantiles para la atención integral a la primera infancia, sujetos a normatividad diferente de la aplicable en las instituciones educativas oficiales. 5.3.
En atención a los decretos distritales 330 de 2008 y 607 de 2007, la Secretaría de Educación es la entidad a cargo del servicio educativo en el Distrito de Bogotá y, por su parte, la Secretaría de Integración Social es líder del sector social, responsable de la formulación e implementación de políticas públicas para la población en condición de vulnerabilidad, con un enfoque territorial. 5.4.
En el caso estudiado en la sentencia de unificación se acreditó que en la planta de personal de la secretaría de educación de la entidad territorial existía planta administrativa y planta docente, esta última, con personal que desarrollaba las mismas funciones de la demandante, situación que no se encuentra acreditada en el caso de Ana Lucía Sánchez, por cuanto su contratación obedeció a la probada insuficiencia de planta de personal en la Secretaría de Integración Social. 5.5.
No se reúnen los elementos propios de una relación de trabajo, pues la solicitante nunca estuvo subordinada, el servicio para el cual fue contratada estaba supeditado a las características propias del contrato de prestación de servicios. La entidad adelantó la suscripción de contratos de prestación de servicios en el marco de lo dispuesto en los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 3 del Decreto Nacional 2209 de 1998 1.2 Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 3 Visible a índice 3 de Samai. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00621-00 (5661-2022) Solicitante: Ana Lucía Sánchez 6.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 269 del CPACA, la solicitante pidió el 16 de septiembre de 2022 que se ordenara a la SDIS que le extendiera los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección 2 CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 23001- 23-33-000-2013-00260-01(0088-15) del Consejo de Estado. 1.3 Trámite impartido en esta Corporación 7.
En providencia del 1 de diciembre de 20234 el despacho dispuso admitir la solicitud de extensión presentada por Ana Lucía Sánchez y en consecuencia, se corrió traslado a la SDIS y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por un término de 30 días para que en ese lapso, aportaran las pruebas que considerasen necesarias. 8.
La anterior providencia se notificó los días 22 de enero de 2024 y 2 de febrero de idéntica anualidad5. 9. El 26 de abril de 2024 se profirió auto mediante la cual se requirió a las partes para que estas allegaran el poder especial otorgado a sus respectivos apoderados para dar continuidad al proceso6. 10. Ante el requerimiento precitado, la SDIS remitió el 2 de junio de 2024 vía correo electrónico memorial de cumplimiento junto con el poder especial solicitado7; y por su parte, Ana Lucía Sánchez radicó el memorial en el que acreditó el poder conferido a su abogado el 29 de julio de 20248. 1.4 Intervenciones 1.4.1 La entidad convocada 11.
Por su parte, el 1 de marzo de 2024 la SDIS allegó vía correo electrónico memorial mediante el cual descorrió traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia en el sentido de desestimar las pretensiones de Ana Lucía Sánchez al considerar que: i) para demostrar la existencia de una situación litigiosa, se requiere una etapa probatoria; ii) en el asunto en discusión no existe similitud fáctica ni jurídica que permitan hacer extensivos los efectos de la sentencia de unificación invocada; y iii) la solicitante no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo objeto de control de legalidad9. 4 Visible a índice 6 de Samai. 5 Visible a índices 9 y 10 de Samai. 6 Visible a índice 17 de Samai. 7 Visible a índice 22 de Samai. 8 Visible a índice 24 de Samai. 9 Visible a índice 12 de Samai. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00621-00 (5661-2022) Solicitante: Ana Lucía Sánchez 1.4.2 El Ministerio Público 12.
El 15 de febrero de 2024 el Ministerio Público allegó al despacho concepto en el cual señaló la viabilidad de la solicitud de la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 a la solicitante10. 2. Consideraciones 2.1 Competencia 13. La Subsección B de la Sección Segunda es competente para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, literal e) y 269 del CPACA. 14.
Además, de acuerdo con el criterio de especialidad laboral, la Sección Segunda es competente para resolver la presente solicitud, según el numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, comoquiera que se trata de un asunto relacionado con una relación laboral encubierta. 2.2 Aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 15.
En consideración a que la solicitud de extensión de jurisprudencia se presentó ante esta Corporación el 16 de septiembre de 2022, le resultan aplicables las normas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA. Lo anterior, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa que dispuso que aquella regiría a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021 2.3 Problema jurídico 16.
La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente extender a Ana Lucía Sánchez los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15)? 17. Para resolver el problema planteado se analizará: i) las generalidades del mecanismo de extensión de jurisprudencia; y ii) la sentencia de unificación invocada.
Posteriormente, se procederá al análisis del caso concreto. 2.4 Del mecanismo de extensión de jurisprudencia 18. El mecanismo de extensión de jurisprudencia, previsto en los artículos 10, 102, y 269 del CPACA, tiene como finalidad que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho puedan extenderse a otros que se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica. 19.
Así las cosas, de conformidad con los artículos 10 y 102 del CPACA solo procederá el reconocimiento del derecho cuando la solicitud se presente ante la 10 Visible a índice 11 de Samai. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00621-00 (5661-2022) Solicitante: Ana Lucía Sánchez autoridad competente para su reconocimiento; y cuando la pretensión judicial no haya caducado.
Además, exige la ley que el solicitante (i) justifique que se encuentra en igual situación de hecho y de derecho en la que estaba la parte demandante al cual se le reconoció el derecho en la decisión de unificación; (ii) aporte las pruebas que tenga en su poder y enuncie las que deba aportar la entidad, así como las que haría valer si se adelantara un proceso judicial; y (iii) la referencia de la sentencia de unificación invocada. 20.
Se precisa que no se trata de un procedimiento litigioso, en la medida en que es resuelto por la autoridad administrativa competente. En ese orden, si se niega de forma total o parcial o se guarda silencio, en virtud del artículo 269 del CPACA, quien elevó la petición tendrá 30 días para acudir al Consejo de Estado para que la decida.
En todo caso, la solicitud ante esta Corporación suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 2.5 La sentencia de unificación invocada 21. La solicitante invocó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2015 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 22.
En esa sentencia el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral». 23.
Los hechos narrados y las pruebas obrantes en ese proceso demostraron que la demandante había desarrollado actividades con características propias de un empleo permanente, pues «[ ] estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio y bajo igualdad de condiciones que los docentes servidores públicos […]»; por lo tanto, esta Sección accedió a las pretensiones de la demanda. 24.
La sentencia fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: «1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas dé esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto ·de aportes hechos por el trabajador como contratista, 6 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00621-00 (5661-2022) Solicitante: Ana Lucía Sánchez pues esto sería un beneficio. propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2°.
Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con, el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación». 2.6 Caso concreto 2.6.1 Estudio del asunto sub examine 25.
En el caso bajo estudio se pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15). En consecuencia, Ana Lucía Sánchez pide i) declarar la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad convocada; y ii) ordenar a la Secretaría de Integración Social a pagar las prestaciones laborales y los aportes pensionales dejados de cotizar. 26.
Al respecto se debe precisar que en la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016, la Sala abordó y unificó temas relativos a i) la oportunidad para reclamar en sede administrativa; ii) la imprescriptibilidad de los aportes a pensión; iii) la prescripción de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el contratista; iv) la excepción de la caducidad en torno a la reclamación de los aportes a pensión; v) la inexigibilidad del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar; vi) el análisis de la prescripción en la sentencia; vii) el pronunciamiento oficioso del juez en relación con los aportes a pensión; viii) el título en que se reconocen las prestaciones, y ix) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente. 27.
Con todo, en aquella decisión no se señaló que la actividad del educador implicara una presunción que descartara la actividad probatoria pertinente para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta, ni tampoco previó regla alguna que pudiera aplicarse para determinar en qué casos ciertas situaciones constituyen los elementos de una verdadera relación de trabajo. 28.
Se destaca que aunque, en esa decisión de unificación se indicó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público 7 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00621-00 (5661-2022) Solicitante: Ana Lucía Sánchez de la educación», ello por sí solo no exonera a la parte interesada de probar los elementos inherentes de una relación laboral; de ahí que, esa providencia haya indicado que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y la prescripción de las prestaciones sociales a que hubiera lugar, se puede resolver una vez se haya establecido el vínculo laboral entre las partes. 29.
De conformidad con lo expuesto, el presente asunto se torna litigioso, ya que requiere de un análisis probatorio que permita al juez determinar si, en realidad, existió una relación laboral encubierta en la que hubiesen concurrido: i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación económica; y iii) una subordinación o dependencia constante 11. 30.
Así las cosas, comoquiera que el mecanismo de extensión de jurisprudencia carece de una etapa probatoria que, en el marco de los principios de defensa y contradicción, permita establecer si en el caso de Ana Lucía Sánchez existió una relación laboral con la SDIS se encuentra que no hay lugar a acceder a la extensión jurisprudencial solicitada. 2.7 Costas 31.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite de la solicitud, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 2.8. Reconocimiento de personería jurídica 2.8.1. Secretaría Distrital de Integración Social 32.
En el expediente digital obra poder otorgado a la abogada Laura Sofía Mercado Cantor identificada con cédula de ciudadanía 1.233.688.606 y tarjeta profesional 361.543 del C.S. de la J. Comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar. 2.8.2.
Ana Lucía Sánchez (Solicitante) 33. Asimismo, obra poder otorgado al abogado Jorge lucas Tolosa Zambrano, identificado con cédula de ciudadanía 1.019.044.860 y tarjeta profesional 245.302 del C.S. de la J. Comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B 11 Similar postura adoptó está subsección en auto del 29 de agosto de 2024 al decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2022-00656-00 (5969-2022). 8 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00621-00 (5661-2022) Solicitante: Ana Lucía Sánchez
RESUELVE
Primero. Negar la solicitud extensión de jurisprudencia presentada por Ana Lucía Sánchez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Reconocer personería para actuar en representación de la Secretaría Distrital de Integración Social a la abogada Laura Sofía Mercado Cantor identificada con cédula de ciudadanía 1.233.688.606 y tarjeta profesional 361.543 del C.S. de la J. Quinto. Reconocer personería para actuar a Jorge lucas Tolosa Zambrano, identificado con cédula de ciudadanía 1.019.044.860 y tarjeta profesional 245.302 del C.S. de la J en representación de Ana Lucía Sánchez.
Sexto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. Séptimo. Ejecutoriada esta providencia, archivar la presente actuación. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MPFS