Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 2 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación (sin condena en costas).
ANTECEDENTES La demanda. El señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, por conducto de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Pretensiones.
Declarar la nulidad del Fallo Disciplinario de Primera Instancia del 26 de junio de 2015, suscrito por la Procuradora Regional de Norte de Santander, a través del cual encontró responsable disciplinariamente al señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, en su condición de concejal del municipio de San José de Cúcuta y, en consecuencia, fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años; del Fallo Disciplinario de Segunda Instancia del 3 de noviembre de 2015, mediante el cual la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación confirmó en su totalidad.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se eliminen las anotaciones realizadas en el SIRI de la Procuraduría General de la Nación, en referencia a la sanción impuesta al demandante. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Mediante Resolución 1059 del 5 de marzo de 2014, el Consejo Nacional Electoral ordenó compulsa en contra del señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, por presuntamente encontrarse inhabilitado para ejercer el cargo de concejal de Cúcuta, por aparentemente haber celebrado contrato de prestación de servicios con la Secretaría Departamental de Salud.
En virtud de ello, la Procuraduría Regional de Norte de Santander profirió auto del 14 de abril de 2015 y declaró la procedencia del procedimiento especial verbal y citó a audiencia. En audiencia del 4 de mayo de 2015, la Procuraduría Regional del Norte de Santander, le imputó como cargo la falta disciplinaria contemplada en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por cuanto asumió y ejerció el cargo de concejal del municipio de San José de Cúcuta, desde el día 2 de enero de 2012 hasta el 6 de febrero de 2014, estando inhabilitado pues había suscrito y ejecutado con el Instituto Departamental de Salud del Norte de Santander los contratos: 0742 desde octubre 14 al 30 de diciembre de 2010, 068 desde enero 17 al 31 de marzo de 2011: y 0624 desde abril 12 al 21 de julio de 2011, es decir durante el año anterior a su elección. El 26 de junio de 2015, la Procuradora Regional de Norte de Santander emitió fallo disciplinario de primera instancia, a través del cual encontró responsable disciplinariamente al señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, en su condición de concejal del municipio de San José de Cúcuta y, en consecuencia, fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.
El 3 de noviembre de 2015, la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación confirmó el fallo de primera instancia en su totalidad. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículos 2; 6; y 29; Ley 734 de 2002, artículos 5, 6, 13, 43, 47, 163 y 170 de la Ley 734 de 2002. Como concepto de violación, el apoderado del actor señaló que en los actos acusados no se indicó cuál fue el principio de la función administrativa vulnerado como soporte de la ilicitud sustancial, tampoco se realizó un análisis de las normas violadas, ni se señaló el concepto de la violación, ni se realizó análisis de las pruebas.
Indicó que no se expusieron los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, ni se analizó la forma de culpabilidad. Concluyó que el derecho disciplinario busca garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Carta Política, la ley y los tratados internacionales, ya que en todas las actuaciones administrativas se debe proteger el derecho al debido proceso como lo señala la sentencia C-593 de 2014.
En este caso se impidió la materialización del derecho de defensa y del debido proceso, lo que afecta la presunción de legalidad en la actuación administrativa. Contestación de la demanda. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que no existe asidero ni sustento constitucional, ni legal ya que el proceso administrativo se tramitó con respeto al debido proceso y a la Ley 734 de 2002.
Frente al soporte de la ilicitud sustancial, señaló que el auto de citación a la audiencia indicó dicho principio con fundamento en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 para concluir que la conducta es antijurídica por cuanto el actor celebró contratos cuando era concejal. Concluyó que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a las normas que le eran aplicables al demandante y dentro del análisis acorde a derecho y a los principios de legalidad, debido proceso, derecho de defensa y presunción de inocencia. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia proferida el 2 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante, por considerar: Si bien el actor no alegó la falta de competencia, el a quo afirmó que no es ajeno a la situación de ser un funcionario de elección popular.
Frente a lo cual citó la sentencia del Consejo de Estado del 15 de noviembre de 2017, así como el auto aclaratorio en el que se estableció que la sentencia que declaró la nulidad de los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación con fundamento en la facultad prevista en el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, no despoja de competencia al órgano de control, al que le corresponde combatir el flagelo de la corrupción. Respecto a la valoración subjetiva, expuso que la Procuraduría formuló cargos al demandante por haber actuado como concejal pese a una inhabilidad relacionada con contratos firmados con el municipio antes de su elección. Situación que fue corroborada en el proceso de pérdida de investidura que se tramitó en ese mismo tribunal y que por sentencia del 16 de agosto de 2012, declaró la pérdida de investidura, toda vez que el actor celebró y ejecutó contratos dentro del año anterior a la elección. Decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado el 18 de julio de 2013.
A su juicio, en el análisis de la conducta y las pruebas presentadas, la Procuraduría clasificó de manera adecuada la conducta del demandante dentro de la falta gravísima tipificada en la ley, tan es así, que la decisión se adecuó con los requerimientos sustanciales del Código Único Disciplinario, máxime cuando las faltas gravísimas están taxativamente señaladas y no es jurídicamente viable modificar su calificación, por ende, le corresponde a la autoridad disciplinaria determinar la forma de culpabilidad según las evidencias del proceso.
Bajo ese contexto, agregó, que respecto de la imputación dolosa no existe razón para considerar que el análisis del operador disciplinario sea ilegal, que se haya violado el debido proceso o que este sea desproporcionado e irrazonable. Finalmente, no condenó es costas en aplicación del numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso.
El recurso de apelación. La parte demandante argumentó que se ha infringido el debido proceso, ya que los actos cuestionados carecen de elementos esenciales y normativos. Reiteró los puntos expuestos en la demanda, relacionados con el principio de la función administrativa, vulnerado como soporte de la ilicitud sustancial, la falta de análisis de las normas violadas, el concepto de la violación y de las pruebas.
Además, señaló que el pliego de cargos adolece de elementos esenciales y normativos, puesto que no especifica qué principio de la función administrativa ha sido vulnerado como base de la ilicitud sustancial. No se ha evaluado la materialidad de la antijuricidad ni la afectación al deber funcional. Alegatos de conclusión. Mediante auto de 2 de octubre de 2019, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, y en virtud del numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo concedió el traslado a las partes para alegar.
La parte demandante reiteró lo expuesto en el recurso de apelación. Adicionalmente, señaló que en relación a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para adelantar procesos disciplinarios contra servidores públicos de elección popular en reciente fallo, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa dentro del proceso con radicado IUS E-2018-383545/IUC-D-2018- 1175745, profirió decisión de segunda instancia en procedimiento verbal, que revocó en su integridad la decisión sancionatoria que había proferido la Procuradora Regional del Cesar en contra de 11 concejales de Valledupar, consistente en destitución e inhabilidad general por el término de doce años.
En la referida decisión, la Procuraduría Delegada en su decisión determinó i) que los disciplinados eran servidores públicos de elección popular; ii) que el comportamiento que se les reprochó no tenía connotación de hecho de corrupción; iii) que el proceso disciplinario no se adelantó por la falta gravísima contenida en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002; y iv) que de acuerdo con el punto No.1.2. del numeral primero de la Circular No.005, solamente podrán ser sancionados los servidores públicos de elección popular con medida diferente a la de destitución, inhabilidad general, suspensión, inhabilidad especial, y esto implica que las medidas jurídicamente válidas a futuro respecto de investigados que ostenten tal calidad serán las sanciones de multa o amonestación escrita.
Del estudio de los hechos que dieron lugar al proceso disciplinario en contra del actor, se concluye que era un servidor público electo popularmente, que el reproche disciplinario no fue por hechos constitutivos de corrupción, que su conducta no se circunscribió al tipo disciplinario contenido en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y, que las conductas que se le reprocharon no permiten legalmente la imposición de sanción de multa o amonestación. De conformidad con lo anterior, solicitó aplicación al principio constitucional de favorabilidad, en consonancia con el contenido de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la parte resolutiva de la Circular No.005 del 1 de septiembre de 2020, proferida por el Procurador General de la Nación. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda de conformidad con los argumentos expuestos en dicho recurso. Sin embargo, encuentra la Sala que se debe desarrollar un punto previo, relacionado con la convencionalidad de la facultad de la Procuraduría General de la Nación para investigar, sancionar, destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular.
Para lo cual la Sala (i) se referirá a los debates de la Asamblea Nacional Constituyente en torno a la facultad de la PGN para investigar, sancionar, destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, y (ii) aludirá a la reciente jurisprudencia contenciosa sobre la inconvencionalidad de la facultad de la PGN para suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular. 2.1.
Estudio de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente respecto a la facultad de la PGN para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular. El estudio de las -pocas y además desordenadas- discusiones que se dieron al interior de la Asamblea Nacional Constituyente sobre la competencia disciplinaria de la PGN sobre los funcionarios públicos de elección popular permiten concluir que la verdadera intención del constituyente primario no era el de atribuir a la PGN la competencia para desvincular a funcionarios de elección popular, o por lo menos, tuvo muchas dudas y reparos al respecto.
En efecto, sobre la potestad para desvincular funcionarios de elección popular, el 24 de abril de 1991 se desarrolló el siguiente debate en la Comisión IV de la Asamblea Nacional Constituyente: «creo que hay un caso que vale la pena considerar, y es el caso de los funcionarios que son de elección popular, porque evidentemente ahí se está creando un problema bastante grave, si se entrega esa potestad de desvinculación del cargo a funcionarios de elección popular.
Yo entiendo que una persona comete una falta de esa naturaleza de ser destituida, pero después de un proceso distinto, necesariamente en virtud de esta capacidad sancionatoria, que si algo la caracteriza es lo expedita que puede ser. Y no sé si valga la pena, y aquí recojo también el proyecto de gobierno, se menciona expresamente que esta facultad rige excepto para los casos en que se dé la elección popular, porque indiscutiblemente eses es un conflicto político complicado y puede convertirse en un instrumentos de persecución política «No. Habría simplemente que añadir (…) que no se incluyan los funcionarios de elección popular, para la desvinculación del cargo, exacto, exclusivamente para eso, no para los efectos de la investigación y sanción. O darles un fuero, alguna cosa así. «… entonces evidentemente el Procurador se le impedirá desvincular del cargo a otro tipo de funcionarios que no lo tengan bajo su órbita otro tipo de personal. «No, la Procuraduría en general tiene esa potestad disciplinaria.
Está ya aprobado. En el numeral quinto [en la actual constitución numeral 6 del artículo 277], supervigilar la conducta oficial de los servidores públicos, incluso los de elección popular, y ejercer el poder disciplinario. Salvo lo dispuesto en otras normas constitucionales, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Ahí está el poder disciplinario en general. Esto tiene relación con la autoridad. En el momento de ser ejercida sobre los subalternos. Es concretamente ese el caso (…) Es decir cuando no se ejerce la potestad de vigilancia por el superior jerárquico» Pese a ello, los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución, finalmente atribuyeron al procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, entre otras, las funciones de (i) ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular, (ii) ejercer preferentemente el poder disciplinario, (iii) adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley, (iv) desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que (a) infrinja de manera manifiesta la Constitución o la ley, (b) derive evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones, (c) obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional, y (d) obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo. 2.2.
La jurisprudencia contenciosa sobre la inconvencionalidad de la facultad de la PGN para suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular. Con fundamento en lo previsto en los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución Política de 1991, y con base en la doctrina constitucional sobre la materia, el Consejo de Estado había reconocido validez constitucional a la potestad de la PGN para imponer sanciones disciplinarias de suspensión y destitución a servidores públicos de elección popular.
Sin embargo, en sentencia de única instancia del 29 de junio de 2023, proferida en el expediente 2013-00561-00 (1093-2013), luego de efectuar un ejercicio de control de convencionalidad, esta Subsección consideró que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, especialmente la emitida en los casos López Mendoza contra Venezuela en 2011, y Petro Urrego contra Colombia en 2020, evidencia un nuevo contexto normativo, que en razón del postulado del derecho viviente, obliga a las autoridades judiciales y administrativas a realizar una interpretación del sistema jurídico interno conforme con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La referida sentencia estudió la legalidad de los actos administrativos disciplinarios proferidos el 16 y el 17 de octubre de 2012, por la Sala Disciplinaria de la PGN para sancionar al exsenador Eduardo Carlos Merlano Morales con destitución e inhabilidad de 10 años, porque el 13 de mayo de 2012, luego de ser detenido por agentes de la Policía de Tránsito en la ciudad de Barranquilla, mientras conducía su automóvil presuntamente en estado de alicoramiento, invocó su condición de congresista para negarse a que le realizaran la prueba de alcoholemia y se opuso a la inmovilización del vehículo.
Para la PGN, con la conducta descrita el ex senador incurrió a título de dolo en la falta gravísima establecida en el artículo 48.42 de la Ley 734 de 2002, debido a que constriñó a los uniformados. La Subsección B de la Sección Segunda, por medio de la comentada sentencia de 29 de junio de 2023, decidió anular la sanción porque: (i) de conformidad con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos - especialmente la contenida en los precedentes López Mendoza contra Venezuela, y Petro Urrego contra Colombia-, la Sala interpreta que los derechos políticos sólo pueden ser limitados por autoridades jurisdiccionales -no necesariamente de naturaleza penal, autónomas e independientes, a través de procesos judiciales respetuosos del debido proceso.
(ii) En consecuencia, la facultad de la PGN para sancionar a los servidores elegidos democráticamente es inconvencional, porque (a) ello limita el derecho político al sufragio pasivo, es decir, a ser elegido, y (b) la PGN es una autoridad de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. (iii) La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en Resolución de 25 de noviembre de 2021, al efectuar la «supervisión de cumplimiento de [la] sentencia» de 8 de julio de 2020, proferida en el caso Petro Urrego contra Colombia, concluyó que el Estado colombiano sigue incumpliendo la Convención Americana porque la PGN aún conserva la facultad de limitar los derechos políticos de los servidores públicos elegidos democráticamente, vía suspensión o destitución. En igual sentido se pronunció la Subsección en sentencia de segunda instancia del 27 de julio de 2023, proferida en el expediente 2017-351-01 (5471- 2019), en la que de manera oficiosa aplicó la tesis de la inconvencionalidad de la facultad de la PGN para suspender, destituir e inhabilitar servidores públicos de elección popular, en el caso del ex gobernador del Valle del Cauca Juan Carlos Abadía Campo, quien había sido sancionado en el 2016 con destitución e inhabilidad por 10 años, porque en 2010, siendo gobernador, suscribió de manera directa un contrato de prestación de servicios de salud con la IPS Eduardo Bolaños Ltda., sin adelantar un proceso objetivo de selección. En esta segunda oportunidad, la Subsección dio continuidad a la línea jurisprudencial iniciada con la sentencia de 29 de junio de 2023, expedida en el proceso 2013-00561-00 (1093-2013) y resolvió declarar la nulidad de la sanción disciplinaria impuesta al exgobernador Abadía Campo, al desarrollar argumentos de fondo que sustentaron la tesis del derecho viviente como fundamento para la aplicabilidad de la tesis convencional en el ordenamiento jurídico interno. En el citado precedente se analizó el tema de los derechos políticos y sus restricciones en ejercicio del control disciplinario, desde la perspectiva del ámbito jurídico interno y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 2.3.
Hechos probados. 2.3.1. Resolución 1059 el 5 de marzo de 2014 del Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se abstiene de continuar la indagación preliminar iniciado por el Tribunal de Garantías y Vigilancia Electoral en el departamento de Norte de Santander y remite a la Procuraduría General de la Nación por competencia. 2.3.2.
De acuerdo con lo expuesto en el Fallo Disciplinario de Primera Instancia, la Procuraduría Regional de Norte de Santander adelantó una actuación preventiva en aras a establecer la posible inhabilidad que incurrió el entonces concejal, el señor Víctor Jesús Daza Rodríguez. La citada acción se inició, cuando el Tribunal de Vigilancia y Garantía Electoral, Seccional Norte de Santander presentó queja formal contra el señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, diciendo que: «el señor Daza se encuentra ejerciendo un cargo público lo cual lo inhabilita para formar parte del consejo de la ciudad, dicho contrato está por prestación de servicios con la Secretaría de Salud Departamental» Una vez fue agotada la investigación disciplinaria, le fue imputado al señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez el siguiente cargo: "(…) El Doctor VICTOR JESÚS DAZA RODRÍGUEZ, identificado con Cédula de Ciudadanía 1.090.410.349 de Cúcuta, en su condición de Concejal del municipio de San José de Cúcuta, presuntamente incurrió en la falta disciplinaria contemplada en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por cuanto asumió y ejerció el cargo de Concejal, desde el día 2 de enero de 2012 hasta el 6 de febrero de 2014, estando presuntamente inhabilitado para asumir dicho cargo por haber suscrito y ejecutado con el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, los Contratos: 0742 desde octubre 14 al 30 de diciembre de 2010; 068 desde enero 17 al 31 de marzo de 2011; 0624 desde abril 12 al 21 de julio de 2011, es decir durante el año anterior a su elección (…)" El 26 de junio de 2015 la Procuraduría Regional del Norte de Santander declaró probado y no desvirtuado el cargo formulado en contra del señor Víctor Jesús Daza Rodríguez en su condición de concejal del municipio de Cúcuta, por ende, lo sancionó con la destitución e inhabilidad general por el término de 10 años; lo anterior por considerar que se había demostrado: “(…) la defensa arguye que el investigado solicitó un concepto al doctor GAVIS URSPRUMG, sin que se encuentre acreditado en qué sentido y con que parámetros pidió el mismo, pues lo que se evidencia de las pruebas que reposan en el expediente, es una referencia a un proceso emitido en un proceso administrativo, que dicho sea de paso versa sobre supuestos fácticos diferentes a la situación particular del investigado y que fue expedido con posterioridad a la fecha de los hechos hoy investigados.
Por tanto si la conducta se hizo, las misma se realizó de manera informal y mal podría en esas condiciones recabar para si los beneficios de un error que el mismo ayudó a configurar. Para este despacho es claro que no fue una consulta formal y/o específica ante un órgano pertinente o funcionario competente, que le pudiera dar certeza robustecida de no estar incurso en inhabilidad alguna.
No afloran en el plenario acciones de prudencia y diligencia que permitan cumplir con la exigencia de actualizar su conocimiento o echar mano de otros medios formales que permitieran estructurar el carácter invencible del yerro; sin tener en cuenta, a propósito por cierto, su condición de estudiante de octavo semestre de derecho para el momento de la posesión, lo cual le da un estatus superior al de cualquier ciudadano diáfano de conocimiento y le exige un mayor discernimiento en su actuar (…)”. 2.3.3.
El 3 de noviembre de 2015 la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación confirmó Fallo Disciplinario proferido el 26 de junio de 2015. 2.4. Caso concreto. El señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, en el recurso de apelación, argumentó que los actos cuestionados carecían de menciones sobre el principio administrativo infringido que respaldara su presunta irregularidad.
Además, no se llevó a cabo un análisis de las normas transgredidas, ni se delineó el fundamento de la supuesta violación. Igualmente, no se efectuó un examen exhaustivo de las pruebas presentadas; no se detallaron los criterios empleados para evaluar la gravedad o ligereza de la falta, ni se analizó la modalidad de responsabilidad atribuible.
En el escrito de alegatos, señaló la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación, a partir la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 8 de julio de 2020, proferida en el caso Petro Urrego contra Colombia, situación que aconteció después de emitido el fallo de primera instancia (2 de agosto de 2018) y del término para presentar el recurso de apelación. Así las cosas, la única oportunidad que tuvo el actor para exponer la nueva situación, fue en los alegatos de conclusión de segunda instancia. De manera que, en lo que tiene que ver con el control de convencionalidad que viene realizando la Subsección para resolver estos casos, es importante considerar que la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años contraría el orden convencional, es decir, limitar el derecho político pasivo de ser elegido para ocupar una investidura o dignidad pública.
Por tanto, los actos acusados se encuentran inmersos en esta causal de nulidad en la medida en que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Procuraduría General de la Nación no tiene la competencia para restringir los derechos políticos de los funcionarios que han sido elegidos popularmente.
Sobre el particular es necesario señalar que si bien se reconoce la facultad de vigilancia de la Procuraduría General de la Nación sobre los funcionarios de elección popular, según la jurisprudencia constitucional y las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dicha facultad debe ejercerse en armonía con las normas supranacionales y el principio de separación de poderes, es por ello que la competencia del ente demandado para investigar no se extiende automáticamente al ámbito punitivo cuando se trata de restricciones de derechos políticos, lo cual, según se ha interpretado incluso por esta Corporación, recae en la esfera de las autoridades judiciales.
En efecto, la Procuraduría General de la Nación, por mandato de la Constitución Política, goza de la facultad de ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de los servidores de elección popular (numeral 6 del artículo 277 superior), tal como lo precisó esa misma Corte, en la sentencia de 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, al encontrar que dicha potestad y la contenida en el numeral 1 del artículo 178 constitucional, por sí solas, no contrarían el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, al precisar que: «(…) el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana (…)».
Por lo tanto, si bien es cierto no resulta incompatible la función constitucional de la Procuraduría General de la Nación de investigar la conducta oficial de los servidores públicos de elección popular con lo establecido en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, también lo es que, ello no implica despojar a ese órgano de control de dicha potestad supralegal respecto de otros asuntos de contornos similares, diferente a la propiamente legal de imponer sanción que implique retiro temporal o definitivo «suspensión o destitución» a tales servidores, que en criterio de la Corte Interamericana, solo es dable por parte de un juez de la República, lo que le está vedado a las autoridades administrativas «naturaleza que comporta la Procuraduría» por conllevar la restricción de derechos políticos.
Es por lo anterior que resulta de vital importancia demarcar las potestades de investigación y sanción, pues mientras que la primera puede ejercerse para supervisar y evaluar la conducta, asegurando que los funcionarios cumplan con sus deberes y no incurran en conductas impropias, la segunda «específicamente la imposición de sanciones que afectan los derechos políticos como la destitución y la suspensión» debe ser manejada por el poder judicial, dado que ello estaría acorde con la protección de los derechos políticos y con la necesidad de un juicio con todas las garantías procesales.
Tan es así que, la Corte Constitucional en sentencia C-030 de 2023 expresó que cualquier medida que tenga el efecto de retirar temporal o definitivamente a un servidor público de su cargo, como resultado de un proceso disciplinario, debe provenir de un juez y no de una autoridad administrativa, en la medida que ello resguarda la naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la Nación dentro del marco del derecho administrativo y, por demás, respeta la autonomía y los derechos inherentes a los funcionarios elegidos democráticamente.
De manera entonces que, se insiste, es necesario distinguir las responsabilidades administrativas de vigilancia de la Procuraduría con las protecciones constitucionales y convencionales que salvaguardan la función y los derechos de los servidores de elección popular, pues dicha facultad investigativa debe ser ejercida sin transgredir el ámbito reservado al poder judicial.
En virtud de lo anterior, se declarará la nulidad de los actos administrativos impugnados, debido a que la sanción disciplinaria impuesta, resultó en la restricción de los derechos políticos del señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, quien había sido elegido democráticamente como concejal en el municipio de Cúcuta para el periodo 2012-2015, lo cual está en contravía de lo estipulado en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. En atención a lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación la eliminación de las bases de datos del antecedente disciplinario anotado por cuenta de la presente sanción que se anula, conforme a las pretensiones de la demanda. 2.5.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida y procederá a revocar la condena en costas ordenada en la primera instancia. III.
DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos acusados y ordenará a la Procuraduría General de la Nación, la eliminación en las bases de datos del registro de la sanción impuesta al señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 2 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la decisión anterior, declarar la nulidad de los fallos disciplinarios del 26 de junio de 2015 y 3 de noviembre de 2015, proferidos por la Procuraduría General de la Nación, que destituyeron e inhabilitaron al señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez por el término de 10 años.
TERCERO: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación, la eliminación en las bases de datos del registro de la sanción impuesta al señor Víctor de Jesús Daza Rodríguez, al quedar desvirtuada su presunción de legalidad.
CUARTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
QUINTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.