Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 660012333000202100146-01 Actor: Procuraduría 28 Judicial II Ambiental Agraria de Pereira Demandados: Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER Vinculados: Empresa de Servicios Públicos Serviciudad E.S.P1 y Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Aseo Plus Pereira S.A.S. E.S.P.2 Temas: Derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano –literal “a”–; a la existencia del equilibrio ecológico “c”; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente “l”; a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes –literal “m”–; servicio público de aseo y alcantarillado; asentamiento ilegal SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Dosquebradas contra la sentencia de 4 de abril de 20243, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Mediante auto de 14 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda vinculó a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Serviciudad. Cfr. Índice 24 del Sistema de Gestión Judicial del Tribunal Administrativo de Risaralda, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “28_028AutoNiegaVinculación(.pdf) NroActua 24”. 2 Mediante auto de 18 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda vinculó a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Aseo Plus Pereira S.A.S. ESP.

Cfr. Índice 38 del Sistema de Gestión Judicial del Tribunal Administrativo de Risaralda, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “36_036NOTIFICACIONAUTORESUELVEVINCULAR(.pdf) NroActua 38”. 3 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “2ED_Sentencia(.pdf) NroActua 2”. 2 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Luz Elena Agudelo Sánchez, en calidad de Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, presentó demanda4 en ejercicio del respectivo medio de control el 16 de diciembre de 2020, contra el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos a: i) al goce de un ambiente sano; ii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; iii) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; iv) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, establecidos en los literales “a”, “c”, “l” y “m” del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998, respectivamente.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones5: “[…] 1. Declarar amenazados y vulnerados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios, por las omisiones en las que han incurrido el municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CADER- frente a la contaminación ambiental y situación de riesgo que se presenta en los sectores de la vereda Rivera Baja, Barrio El Jardín- San Rafael, barrios Independencia, Divino Niño y Libertadores, barrio Santa Teresita, conjuntos residenciales Rincón de La Pradera, Reservas de La Pradera, Senderos de La Pradera y Mirador de la Estancia y vereda El Gaitán. 2.

En consecuencia de la anterior declaración, ordenar al municipio de Dosquebradas y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, la consecución de 4 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “7ED_Demanda(.pdf) NroActua 2”. 5 Ibidem pie de página núm. 2. 3 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los recursos necesarios para luego, ejecutar dentro del plazo que el honorable Tribunal Administrativo de Risaralda ordene, las actividades tendientes a que cese la amenaza y vulneración a los derechos colectivos cuya protección aquí se reclama, y en especial para lo siguiente: • Que de manera articulada y coordinada realicen las intervenciones y obras que en sus conceptos técnicos, informes de visitas y comunicaciones señalan como recomendadas para atender las problemáticas identificadas en cada uno de los sectores. • Que se realicen la totalidad de los estudios requeridos para determinar las obras necesarias en la quebrada Frailes, a fin de que cesen los procesos de socavación y riesgo que se están ocasionando por las intervenciones antrópicas identificadas. • Que el municipio de Dosquebradas realice la recuperación del espacio público ocupado (zona forestal protectora y cauce: quebradas Dosquebradas, Frailes y Manizales) en los sectores la vereda Rivera Baja, Barrio El Jardín- San Rafael, barrios Independencia, Divino Niño y Libertadores, barrio Santa Teresita, conjuntos residenciales Rincón de La Pradera, Reservas de La Pradera, Senderos de La Pradera y Mirador de la Estancia y vereda El Gaitán. • Que el municipio de Dosquebradas adelante las actuaciones policivas necesarias con el fin de que cesen los comportamientos contrarios a la convivencia que se identificaron como gestión inadecuada de residuos sólidos, realización de actividades económicas sin el cumplimiento de los requisitos legales, la realización de construcción sin licencia y en lugares no autorizados, entre otros, tal como lo señala la Ley 1801 de 2016. • Que una vez el municipio de Dosquebradas recupere las áreas forestales protectoras y en general suelos de protección afectados, proceda la CARDER a su recuperación ambiental, a través de los mecanismos que de conformidad con la ley y las condiciones técnicas se requieran para asegurar la función ecosistémica que les corresponde. • Que el municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, recuperen el cauce de las quebradas Frailes, Manizales y Dosquebradas, de manera que no continúe la socavación y con ella el riesgo que generan en los mencionados sectores. • Que el municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, realicen intervenciones tendientes a la descontaminación de las quebradas Frailes, Manizales y Dosquebradas. • Que el municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, ejecuten las obras requeridas para conjurar las situaciones de riesgo evidenciadas en los sectores de la vereda Rivera Baja, Barrio El Jardín- San Rafael, barrios Independencia, Divino Niño y Libertadores, barrio Santa Teresita, conjuntos residenciales Rincón de La Pradera, Reservas de La Pradera, Senderos de La Pradera y Mirador de la Estancia y vereda El Gaitán. • Ordenar a las entidades accionadas ejecutar programas o campañas de socialización y educación ambiental con la comunidad, principalmente con los habitantes de los asentamientos y demás habitantes de los barrios para que se promueva en primer término la siembra de árboles y reforestación del tipo más conveniente según las autoridades, esto con el fin de mitigar las afectaciones a las zonas de conservación ambiental afectadas, también para que no se siga deforestando los sectores, para proteger las cuencas hidrográficas, y para recuperar y conservar el suelo, así como para la adecuada gestión de los residuos sólidos y vertimientos. 4 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Las demás medidas que sean necesarias para proteger los derechos e intereses colectivos invocados […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, para fundamentar sus pretensiones que recibió un informe del Contralor Municipal relacionado con la petición de una ciudadana, en la que puso en conocimiento una situación de riesgo en la vereda Rivera Baja del Municipio de Dosquebradas.

Indicó que, con ocasión de esto, requirió al Municipio de Dosquebradas y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER para que solucionen la situación de riesgo y contaminación ambiental que se presenta en el sector debido a la existencia de viviendas de invasión, las cuales realizan vertimientos de aguas residuales y disponen los residuos sólidos de manera inadecuada, sin que al momento de la presentación de la demanda hayan mejorado las condiciones del lugar. 4.

Señaló que la Dirección de Gestión del Riesgo de Pereira - DIGER mediante el Concepto Técnico DA-DIGER-200-963 de 9 de septiembre de 2019, describió la situación del sector de la Rivera Baja así: “[…] I. En el lugar se observa que la zona 1 es de alta captación de aguas lluvias y de escorrentía provenientes de la parte superior, presenta vegetación hidrófila y presenta un cauce de aguas (lluvia, escorrentía y residuales) provenientes de la parte superior.

II. Se observa por el camino que conduce al sitio denominado Corte del palo que las aguas residuales fluyen por la parte superior como escorrentía generando inestabilidad en el terreno sumado al problema sanitario que estas aguas pueden desencadenar para los habitantes del sector. III. Se observan varias cárcavas, subsistencia y grietas en el terreno generadas por las faltas de control de estas aguas residuales que son un flujo constante sumado a las aguas lluvias y de escorrentía en épocas de altas precipitaciones pueden considerarse un caudal considerable.

IV. Se realizó un recorrido por el lugar constatando el estado del terreno y observando el caudal de aguas residuales las cuales en su transcurso al llegar casi a la parte inferior donde se encuentra ubicado el barrio Rivera Baja estas aguas se infiltran completamente en el terreno desconociendo el lugar preciso donde vuelven a aflojar estas aguas residuales.

V. El suelo está conformado por cenizas volcánicas y sus residuales las cuales presentan una permeabilidad alta permitiendo que todas estas aguas residuales se infiltren sobre el terreno generando posiblemente una inestabilidad desconociéndose el paso del agua al filtrarse completamente que pueden ocasionar socavones subterráneos generando procesos de subsidencia y/o licuefacción del suelo siendo una amenaza para las viviendas del sector.

VI. Las viviendas de la parte superior zona 1 según versión de los habitantes del sector, ya han sido reubicadas y los lotes re invadidos, los cuales no cuentan con sistema de alcantarillado o pozos sépticos, por el contrario, vierten todas sus aguas al terreno generando inestabilidad y un foco de enfermedades. 5 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VII.

Dentro del recorrido se aprecia de las viviendas ubicadas en la zona 2, presentan afectaciones relacionadas con las aguas de escorrentía provenientes principalmente del talud de la zona 1 […]”. 5. Asimismo, manifestó que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER en oficio 17188 de 17 de octubre de 2019, informó que realizó visita técnica donde se evidenció “una ladera que presenta una zanja en donde se está generando condición de inestabilidad del terreno debido al encausamiento de aguas lluvias, además de la entrega de las aguas residuales domésticas provenientes de viviendas en condición de irregularidad”, además, encontró 8 viviendas que no cuentan con sistema de tratamiento de aguas residuales y desconoce cómo es el manejo de sus vertimientos. 6.

Refirió que en el Concepto Técnico CARDER 848 de 4 de mayo de 2020 se concluyó que en la parte alta del sector hay viviendas que no cuentan con terreno disponible para la ubicación de un sistema de tratamiento individual y por lo tanto se debe buscar una solución colectiva para el tratamiento y disposición final de las aguas residuales.

Además, señaló que los residentes realizan la disposición final de residuos de construcción y demolición sobre un camino de herradura, con miras a su mejoramiento, lo que genera lavado de escombros y materiales en eventos climáticos de lluvias, ocasionando afectaciones en la parte baja. 7. Finalmente, informó que la Procuraduría requirió en varias oportunidades al municipio de Dosquebradas y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, con el fin de que avance en la solución de la situación de riesgo y contaminación ambiental que se presenta en el sector de la Rivera Baja debido a la existencia de viviendas de invasión, los vertimientos de aguas residuales, la inadecuada disposición de residuos sólidos y sin manejo de las aguas que por allí discurren, sin que al momento de la presentación de la demanda se conozcan acciones que hayan mejorado las condiciones que allí se presentan.

Contestaciones de la demanda 8. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones las que denominó: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, e “incompetencia funcional de la entidad vinculada”. 9. Manifestó que ha cumplido a cabalidad con los requerimientos realizados por la parte accionante, para lo cual, se refirió a la visita técnica y al concepto del sector 6 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Rivera Baja – E-2019-543303.

Asimismo, advirtió que no es la entidad competente para dar solución a la situación planteada por la parte accionante, en tanto, es al ente territorial a quien le corresponde dar solución a las situaciones de riesgo planteadas en la demanda. Al respecto, indicó que a la Alcaldía Municipal de Dosquebradas le corresponde la destinación de los recursos y la realización de las acciones pertinentes; destacó que este asunto versa sobre la problemática existente en el sector de la Rivera Baja – Dosquebradas y que en el marco de sus funciones no se encuentran la ejecución de obras civiles ni de infraestructura. 10.

El Municipio de Dosquebradas se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones las que denominó “improcedencia de la acción frente al municipio de Dosquebradas”, “falta de legitimación por pasiva” y “falta de medios de convicción”. 11. Enunció que el municipio no es responsable por acción u omisión, por cuanto, ninguno de sus funcionarios realiza los vertimientos de aguas residuales, la inadecuada disposición de residuos sólidos el indebido manejo de las aguas que por allí discurren aunado a que no es el encargado en lo que respecta a las pretensiones del actor popular, por existir entidades descentralizadas e independientes con competencia de autoridad que tienen la idoneidad para evitar los problemas referidos. 12.

Indicó que no desconoce que al municipio le corresponde realizar las obras de mitigación necesarias para prevenir los riesgos que se presentan, pero, advirtió que la contaminación generada por el depósito de residuos sólidos y la construcción de obras sin los permisos ambientales que generan inadecuado manejo de aguas lluvias y escorrentía son situaciones propiciadas por la misma comunidad, por ello, destacó que debe ser copartícipe de la mitigación del riesgo medio ambiental. 13.

Esbozó que en caso de que se declare la responsabilidad del ente territorial, se deben tener en cuenta sus condiciones financieras, la naturaleza, el alcance y los costos de las obras que deban realizarse, siendo necesario que al municipio le sea concedido un término prudencial que permite realizar las obras necesarias, en el marco de los requerimientos legales y presupuestales. 14.

La Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Serviciudad contestó la demanda y propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de un derecho legítimo y nexo de causalidad – hecho de un 7 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercero, inexistencia del nexo de causalidad entre la conducta de Serviciudad E.S.P. y los presuntos perjuicios reclamados por los accionantes, ausencia de violación o amenaza de violación a los derechos invocados, inobservancia del principio procesal de la carga de la prueba, ausencia de transgresión de los derechos reclamados y cumplimiento integral y diligente del objeto social y disposiciones legales por parte de la empresa. 15.

Se opuso a las pretensiones de la demanda, comoquiera que, los responsables respecto de la situación planteada son el ente territorial, la Corporación Autónoma de Risaralda – CARDER, la DIGER, la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Aseo Plus Pereira S.A.S. ESP y, en especial, los propietarios de los predios privados del sector de la vereda Rivera Alta a quienes les corresponde velar por los proyectos de construcción, el mantenimiento de las fajas de protección ambiental, el adecuado manejo de aguas de escorrentía y finalmente las obras necesarias en los descoles de aguas residuales. 16.

La Empresa de Aseo Plus S.A.S. E.S.P. se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones las que denominó: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “legalidad en la prestación del servicio público de aseo”, “inexistencia de la presunta vulneración a los derechos colectivos” y la “genérica”. 17. Además, precisó que de las pruebas allegadas al proceso no se evidencia un actuar renuente de su parte.

La audiencia de pacto de cumplimiento 18. El 12 de mayo de 20236 se adelantó la audiencia de pacto de cumplimiento, pero se declaró fallida, toda vez que las partes no propusieron fórmulas de arreglo. Sentencia proferida, en primera instancia 19. El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia7 el 4 de abril de 2024, en la que resolvió lo siguiente: “[…] 1.

Declarar no probadas las excepciones propuestas. 2. Amparar los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos 6 Cfr. Índice 56 del Sistema de Gestión Judicial del Tribunal Administrativo de Risaralda, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “53_053ACTAAUDIENCIAPUBLICA(.pdf) NroActua 56”. 7 Ibidem pie de página núm. 1. 8 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la protección de áreas de especial importancia ecológica; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. Como consecuencia de lo anterior, se disponen las órdenes concretas en los siguientes numerales: 3.

Ordenar al municipio de Dosquebradas, para que, en el término de 6 meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, conforme un grupo multidisciplinario, conformado por trabajadores sociales, ingenieros y profesionales que considere necesarios para determinar la opción más conveniente para la entidad y, especialmente, para la comunidad, el cual deberá realizar y presentar ante el comité de verificación de la sentencia un informe técnico, veraz, completo, serio y soportado en el que informe si es procedente la reubicación total o parcial de las familias ubicadas en el sector de la Rivera Baja del municipio de Dosquebradas o la legalización total o parcial de dichas viviendas a través de los procedimientos administrativos procedentes. 3.1.

En caso de ordenarse la reubicación, ya sea parcial o total, el municipio de Dosquebradas deberá realizar un censo en el término de 6 meses, contados desde el vencimiento del anterior término, el cual contendrá las personas beneficiarias de la reubicación; luego, en el término de 1 año, contado desde la realización del censo, el municipio de Dosquebradas deberá realizar la reubicación en condiciones de dignidad, viviendas que deberán estar dotadas de todos los servicios públicos domiciliarios y deberán estar ubicadas y construidas conforme al uso del suelo según lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Las viviendas recibidas por las personas beneficiarias del proyecto de reubicación deberán ser restituidas al Estado y el municipio de Dosquebradas, en el término de 6 meses al recibido de las mismas, realizará un plan de adecuación de dicha zona, que evite futuras reasentamientos humanos de manera ilegal, mientras se ejecuta el mismo, el ente territorial deberá realizar vigilancia constante para que futuras personas no se radiquen en dicho sector. 3.2.

En caso de determinarse la legalización de las viviendas, ya sea parcial o total, el municipio de Dosquebradas deberá adelantar todas las gestiones técnicas, administrativas, operativas y presupuestales necesarias para legalizar las viviendas de los residentes del asentamiento del sector de la Rivera Baja, en el término de 1 año, contado desde el vencimiento del término otorgado en el ordinal 3; sin embargo, tendrá el plazo de 6 meses, contado desde el vencimiento del término otorgado en el ordinal 3, para priorizar la construcción de un sistema séptico para manejar y tratar los vertimientos de aguas residuales, cumpliendo con todos los conceptos técnicos y normatividad vigente para su construcción. 3.3.

Ordenar al municipio de Dosquebradas implementar jornadas de limpieza periódica para el retiro de escombros y demás residuos sólidos especiales que contaminan el sector de la Rivera Baja. 3.4. Ordenar al municipio de Dosquebradas adelantar campañas de socialización y concientización con las comunidades del sector, sobre el cuidado del medio ambiente, la adecuada disposición de los residuos sólidos y vertimientos, y para la reforestación en las zonas que se requiera, quienes deberán acatar las recomendaciones que para el efecto emitan las autoridades. 4.

La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER- debe hacer acompañamiento y servir como apoyo a la entidad territorial, prestando la debida asesoría técnica, con la finalidad de que ejecuten un trabajo coordinado y armónico para la implementación de procesos de conocimiento, reducción, prevención y gestión del riesgo de desastres en el sector de la Rivera Baja para salvaguardar, conservar y recuperar el medio ambiente afectado. 5.

La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER debe implementar las medidas administrativas necesarias correspondientes frente a las afectaciones 9 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizadas al sector y dar trámite a los permisos que se presenten frente a esta corporación para que los vertimientos cumplan con la disposición final adecuada cumpliendo con la normatividad técnica vigente. 6.

Se designan al defensor del Pueblo Regional Risaralda, al alcalde del municipio de Dosquebradas, un delegado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder, al señor agente del Ministerio Público asignado al despacho 04 de esta Corporación y al magistrado ponente, para que conformen el comité de verificación del cumplimiento de la presente sentencia, para lo cual por Secretaría se les enviará la respectiva comunicación, quienes rendirán en el término de 18 meses, un informe único detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia, se designa como coordinador del comité al defensor del Pueblo Regional Risaralda. 7.

El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 8. Condenar en costas de primera a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y a cargo del municipio de Dosquebradas, únicamente en cuanto a agencias en derecho, las cuales se fijan en 1 salario mínimo mensual legal vigente […]”.

Consideraciones del Tribunal 20. El Tribunal Administrativo de Risaralda amparó los derechos e intereses colectivos al goce de un medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la protección de áreas de especial importancia ecológica; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. 21.

El a quo determinó que quedó probado que lo que genera la problemática de contaminación e inestabilidad del terreno son los vertimientos de aguas residuales y de escorrentía no autorizados, así como, el indebido manejo de residuos sólidos y el depósito de escombros, ocasionados por la invasión de viviendas de la zona alta del sector de la Rivera baja. 22.

A su vez, encontró probado que las viviendas no cuentan con sistema de tratamiento de aguas residuales, lo que se ha convertido en foco de contaminación, pues su vertimiento se está realizando de manera inadecuada sobre el terreno, que, a su turno, no cuenta con las condiciones para la construcción de un alcantarillado. 23. Refirió que se demostró que la problemática subyace de un asentamiento subnormal en la zona alta del sector de la Rivera Baja del Municipio de Dosquebradas, en tanto, las viviendas construidas de manera irregular han conllevado un inadecuado uso de los vertimientos de las aguas residuales y una 10 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indebida disposición de escombros, lo cual ha generado inestabilidad en el terreno y un daño ambiental. 24.

En suma, el Tribunal concluyó que: i) el sector de la Rivera Baja del Municipio de Dosquebradas, está siendo contaminado por los vertimientos de aguas residuales e inadecuada disposición de basuras y escombros; ii) se presenta situación de inestabilidad del terreno debido al “encausamiento de aguas lluvias y aguas residuales domésticas” provenientes de viviendas en condición de irregularidad; iii) existen procesos de saturación de suelos, procesos erosivos y fenómenos de remoción en masa y iv) en el sector de la Rivera Baja se encuentra una problemática de invasión de predios, construcciones sin licencia y no hay permiso de disponibilidad de servicios. 25.

Al respecto, indicó que, pese a que las autoridades conocen de la situación, no han tomado las medidas restaurativas y preventivas del caso para evitar un desastre y para la conservación del medio ambiente. 26. Consideró que, al municipio le corresponde la prestación directa o indirecta del servicio público de alcantarillado y de aseo; así como, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación. 27.

Sobre el particular, concluyó que el Municipio incumplió con su obligación constitucional y legal de dar manejo a la situación referida, comoquiera que, no se encargó de implementar medidas para mitigar la problemática y olvidó acatar sus deberes de vigilancia y control en materia policiva, a fin de evitar que las personas se asentaran de manera irregular en los terrenos y realizaran construcciones ilegales. 28.

En este orden de ideas, resolvió que el Municipio conforme un grupo multidisciplinario que determine si es viable la reubicación de los habitantes de las viviendas referidas o adelante los procedimientos administrativos para su legalización, y en ese caso, construir un sistema séptico. 29. Finalmente, consideró que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER no es responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, pero precisó que esta sí tiene la obligación legal de hacer el acompañamiento y servir como apoyo a la entidad territorial, con la correspondiente asesoría técnica.

De modo similar, concluyó que las Empresas de Servicios 11 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Públicos Domiciliarios Serviciudad E.S.P o Aseo plus S.A.S E.S.P. no son responsables de la vulneración aducida. Recurso de apelación Municipio de Dosquebradas - Risaralda 30.

El Municipio de Dosquebradas recurrió8 la sentencia proferida en primera instancia. Solicitó revocar la providencia referida, para, en su lugar, ser exonerado de cualquier responsabilidad, por cuanto, a su juicio, no ha existido omisión de su parte. A su juicio, desde la Dirección de Gestión del Riesgo de Pereira – DIGER se han adelantado campañas de identificación de la problemática, sensibilización a la comunidad y de comunicación a los actores responsables de propender por una solución; igualmente la Secretaría de Obras Públicas ha dispuesto de insumos para la recolección de escombros y residuos que no le corresponden bajo las disposiciones del Plan de Gestión de Residuos Sólidos.

Asimismo, adujo que el municipio ha gestionado el acompañamiento y el apoyo en materia técnica para ayudar a mejorar la situación. 31. Al respecto, adujo que “existen agentes del estado producto de la descentralización territorial y otro del orden nacional que no fueron condenados pero que tienen la competencia para suplir el presente reclamo judicial aunado la vulneración de derechos colectivos que propician los mismos habitantes del sector donde se plantea la problemática, por lo que, al no existir omisión por parte del ente territorial, no se configura la causalidad frente a la afectación de los derechos colectivos alegados por la parte demandante, por ende, no se cumplen los presupuestos sustanciales para que se configure la acción popular en contra del municipio de Dosquebradas”. 32.

De otro lado, expresó que la sentencia de primera instancia no tiene en cuenta el gasto público y la ejecución del presupuesto, en tanto lo ordenado en la decisión debe ser examinado a la luz de los límites objetivos razonables, bajo los principios según los cuales: 1) no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto; 2) las exigencias propias de la organización del 8 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “4ED_Impugnacion(.pdf) NroActua 2”. 12 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio estatal implican por lo general restricciones económicas que no pueden ser resueltas en el corto plazo; y 3) la protección del derecho de un usuario no puede implicar el sacrificio del derecho de otros.

Actuaciones en segunda instancia 33. Mediante auto de 7 de mayo de 20249, el Magistrado Sustanciador concedió en el efecto suspensivo, ante el Consejo de Estado, el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Dosquebradas, contra la sentencia proferida en primera instancia el 4 de abril de 2024. 34. El 17 de mayo siguiente se repartió este asunto al Despacho Ponente, quien, mediante auto de 23 de mayo de este mismo año, ajustó el efecto en el que el Tribunal Administrativo de Risaralda concedió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 4 de abril de 2024, de suspensivo a devolutivo y ordenó a la Secretaría General de la Corporación comunicar la providencia al a quo. 35.

Por medio de auto de 13 de junio de 202410, el Despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Dosquebradas contra la sentencia proferida en primera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 36. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; viii) el marco normativo sobre las competencias de las entidades 9 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “3ED_AutoDecide(.pdf) NroActua 2”. 10 Cfr. Índice 9 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “13Auto que admite_APa202114601Procurad(.pdf) NroActua 9”. 13 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territoriales en materia de saneamiento básico y prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado; ix) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; x) el marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres y, xi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 37. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201911, sobre la distribución de los asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15012 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer del recurso de apelación que se presenta contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 38.

La Sala procederá a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el Municipio de Dosquebradas en el recurso de apelación, contra la sentencia de 4 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con los artículos 32013, 32214 y 32815 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201216, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 39. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito 11 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 12 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 13 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 14 “[…] Artículo 322. […]

PARÁGRAFO. La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.

La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal […]”. 15 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 16 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 14 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 10 de julio de 202417, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” (Destacado fuera de texto). 40.

El Consejero de Estado indicó que, en su criterio, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 3 por cuanto: “[…] el señor José Fernando Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito dentro del segundo grado de consanguinidad (hermano), se encuentra vinculado en el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, parte demandada en el proceso de la referencia […]”. 41.

Vistos: i) los artículos 130, numeral 3.°; y 13118, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, así como, el trámite para manifestar impedimento; y ii) 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 42. Asimismo, vistos: i) el artículo 35 del Código Civil19, sobre el parentesco por consanguinidad; ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad; y iii) el artículo 47 ibidem relativo a la afinidad legítima, que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 35.

Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”. “[…] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones.

Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]” “[…] Artículo 47. Afinidad legítima. Afinidad legítima es la que existe entre una persona que está o ha estado casada y los consanguíneos legítimos de su marido o mujer. La línea o grado de afinidad legítima de una persona con un consanguíneo de su marido o mujer, se califica por la línea o grado de consanguinidad legítima de dicho marido o mujer con el dicho consanguíneo.

Así un varón está en primer grado de afinidad legítima, en la línea recta, con los hijos habidos por su mujer en anterior 17 Cfr. índice 18 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. 18 Modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 19 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 15 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co matrimonio; en segundo grado de afinidad legítima, en la línea transversal, con los hermanos legítimos de su mujer […]”. 43.

Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 44. La Corte Constitucional20 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales.

Análisis de la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, en el caso concreto 45. De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, la Sala considera lo siguiente: 46.

Por un lado, se debe establecer si el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, al cual se encuentra vinculado el pariente del Consejero de Estado, corresponde al nivel directivo, asesor o ejecutivo en esa entidad. 47. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de agosto de 2023, proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 110010315000202300871-0021, consideró que, en el caso de los Procuradores Judiciales II, debe acudirse a un criterio funcional y que, de conformidad con el artículo 4 del Decreto 264 de 2000, se establece que son cargos directivos aquellos que actúen en representación del Procurador General de la Nación, por lo que según lo señalado en los artículos 277 y 280 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000 cumplen esta función. En dicha providencia se consideró lo siguiente: 20 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 21 Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 16 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.

No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.

Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-7 y 280 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión […]” (Destacado fuera de texto). 48.

Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, se encuentra nombrado en la entidad que funge como demandante en este asunto, en el cargo de procurador judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada. 49.

En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numerales 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, conforme se indicó supra, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Problemas jurídicos 50.

La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Dosquebradas, si: 51. Incurrió o no en la omisión de sus deberes constitucionales, legales y reglamentarias respecto de la situación probada en el expediente, según la cual, en el Municipio, específicamente, en el sector de la Rivera Baja existe: i) invasión de predios, construcciones sin licencias, inexistencia de permiso de disponibilidad de servicios; ii) contaminación por vertimientos de aguas residuales e inadecuada disposición de basuras y escombros; iii) procesos de saturación de suelos, procesos erosivos y fenómenos de remoción en masa; y, iv) inestabilidad del terreno debido 17 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al encausamiento de aguas lluvias y aguas residuales domésticas provenientes de viviendas en condición de irregularidad. 52.

De igual modo, le corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con lo ordenado en la sentencia proferida en primera instancia, se desconocen el gasto público y la ejecución del presupuesto del Municipio de Dosquebradas. 53. En este orden de ideas, la Sala determinará si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 4 de abril de 2024, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 54. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 55.

Y, que en desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 56.

Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 57. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 58.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, 18 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que está presentada la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”22. 59.

La Sala resalta que, conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirigen las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 60.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. 61. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 19 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturales; v) el marco normativo del Sistema Nacional Ambiental – SINA; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y salubridad públicas; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; ix) el marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres y, x) el análisis del caso concreto.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales Marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental 62. En el orden internacional existen una serie de instrumentos normativos que forman parte del derecho ambiental y tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales. 63.

Dentro de los primeros instrumentos se encuentran la Declaración de Estocolmo, adoptada en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, el 16 de junio de 1972, y la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7 de 1982 “[…] como norma ética con respecto a la protección del medio humano y a la conservación de los recursos naturales […]”. 64.

Con la formación del nuevo orden jurídico internacional ambiental, los principios se encuentran en la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la cual establece en su preámbulo, que su objeto es instituir una alianza mundial y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas; y procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial y, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible que tiene fundamento en los principios de los Derechos Humanos universales y tiene por objeto impulsar el desarrollo sostenible desde diversas perspectivas (económica, social y ambiental). 20 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

Los principios de la Declaración de Río de Janeiro se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política, según el cual “[…] [l]as relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia […]”; al igual que lo señalado en el artículo 226 ibidem dado que el Estado colombiano debe promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia y, por cuanto los aceptó como vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99.

Tratados internacionales 66. En este mismo sentido, se tienen una serie de tratados internacionales fundamentales con vocación universal, con el objeto de proteger el medio ambiente y los recursos naturales, como la Convención de Viena para la protección de la capa de ozono23; la Convención sobre diversidad biológica24; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático25 y el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación26; tratados internacionales que han sido complementados por una serie de protocolos, enmiendas y acuerdos, entre los cuales se pueden mencionar el Protocolo de Montreal27 de 1986 relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Montreal, el 29 de enero de 200028; el Protocolo de Kioto29 de 1997 relacionado con la reducción de las emisiones de gases de efecto 23 Adoptada el 22 de marzo de 1985, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 30 de 1990, con decreto de promulgación núm. 114 de 1992 y en vigor para Colombia desde el 14 octubre 1990. 24 Adoptada el 5 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C- 519 de 1994. 25 Adoptada el 9 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 164 de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por la Sentencia C-073 de 1995, promulgada por el Decreto 2081 de 1995 y en vigor para Colombia desde el vigor 22 de marzo de 1995. 26 Adoptada el 16 de septiembre de 1989, aprobada por el Congreso Nacional mediante la Ley 253 de 9 de enero de 1996, declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C- 377 de 1996, promulgado por el Decreto 2061 de 1999 y en vigor para Colombia desde el 31 de marzo de 1997. 27 Aprobado por Colombia mediante la Ley 29 de 28 de diciembre de 1992.

Declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-379 de 1993. Este instrumento comprende las enmiendas: i) Enmienda de Londres de junio 29 de 1990; ii) Enmienda de Copenhague de 25 de noviembre de 1992; iii) Enmienda de Montreal de 17 de septiembre de 1997; iv) Enmienda de Beijing de 3 de diciembre de 1999. 28 Su aprobación se surtió por medio de la Ley 740 de 24 de mayo de 2002, promulgada por el Decreto 132 de 21 de enero de 2004 y declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-071 de 2003. 29 Colombia aprobó el Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de 27 de diciembre de 2000, declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-860 de 15 de agosto de 2001 y en vigor para Colombia. 21 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invernadero que causan calentamiento global, y el Acuerdo de París de 201530, instrumentos que tienen vocación de universalidad.

Marco constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial en materia de derecho ambiental 67. La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 68.

Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas; ii) un servicio público; y iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 69.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197331 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197432, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación 30 Adoptado el 12 de diciembre de 2015, aprobado por Colombia mediante la Ley 1844 de 14 de julio de 2017 y declarados exequibles por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-021 de 2018. 31 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 32 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 22 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 70.

La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 71.

Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional33 ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo del Sistema Nacional Ambiental – SINA 72. La Ley 99 creó el Sistema Nacional Ambiental – SINA, como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales34. 73. En efecto, de acuerdo con el artículo 4.º ibidem, el Sistema Nacional Ambiental está integrado por los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Política, en la Ley 99 y en la normativa ambiental que la desarrolle; por la normativa relacionada con el medio ambiente; por las entidades del Estado 33 H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 34 Artículo 4.º de la Ley 99. 23 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsables de la política y de la acción ambiental; por las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental; las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente; y por las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. 74.

Los componentes institucionales del Sistema Nacional Ambiental – SINA, en orden jerárquico, son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las corporaciones autónomas regionales, los departamentos, los distritos y los municipios. En efecto, en la Ley 99, se establecieron funciones y competencias a cargo de cada una de estas entidades, en relación con la protección del medio ambiente. 75.

Respecto a las Corporaciones Autónomas Regionales tienen como objeto la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible35.

De conformidad con los numerales 4.º, 7.º y 24 del artículo 31 de la Ley 99, en el Sistema Nacional Ambiental – SINA, estas entidades ejercen, las siguientes funciones: 76. Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental – SINA en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales. 77.

Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental – SINA, 35 Artículo 30 Ley 99 24 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables. 78.

Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental – SINA y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 79.

En cuanto al alcance de las responsabilidades de las corporaciones autónomas regionales, en los términos del artículo 31 de la Ley 99, numerales 2.°, 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 10°, 12.°, 17.°, 18.°, 20.° y 26.°, se tiene que aquellas autoridades están facultadas para: ejercer funciones de vigilancia y control; imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, y ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 80. Visto el artículo 2.º de la Constitución Política36 sobre los fines esenciales del Estado, según el cual, las “[…] autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 36 “[…] Artículo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 25 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.

Este deber preventivo del Estado Social de Derecho se sustenta en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 82. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente conlleva que el Estado provea los mecanismos e instrumentos para que los hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente. 83.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido entendido por la Sala37 como aquel que tiene por finalidad “precaver desastres y calamidades de origen natural o humano” a través de la acción de las autoridades de manera preventiva con miras a garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución. En tal sentido ha señalado lo siguiente: “[…] [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 84.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivo que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por desastres naturales previsibles o antrópicos. 37 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de mayo de 2017, radicación número: 13001-23-31- 000-2011-00315-01(AP).C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 85.

Visto el literal m del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998, sobre el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 86. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]38”. 87.

De igual forma, esta Sección, mediante sentencia proferida el 7 de abril de 201139, consideró que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad40; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio41; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, promoviendo su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible42. 88.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que el derecho e interés en mención abarca el acatamiento de los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de modo que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, radicación número: AP-2005-00901, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 39 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 7 de abril de 2011, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP). 40 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 41 Artículo 95, numeral 1 de la Constitución Política. 42 Artículo 3.º de la Ley 388 de 1997. 27 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenidas en estos43.

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros44. 89.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, concierne a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y a los particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la colectividad.

En efecto, esta Sección45 ha manifestado al respecto que: “[…] [E]l derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]” 90.

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes supone el desobedecimiento de la normativa en materia urbanística y de usos del suelo por parte de las autoridades y particulares.

Al tiempo, exige la demostración del daño o la amenaza al interés general46. 91. La finalidad de la gestión de riesgos de desastres se acompasa con el fin previsto en el literal m del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 –relativo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes– en tanto en el proceso social orientado a la formulación, ejecución, 43 Artículo 5.º de la Ley 388 de 1997. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 63001- 23-31-000-2004- 00243-01(AP). 45 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación número: 17001-23-31-000-2004- 01492-01(AP). 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de noviembre de 2010, CP.

Marco Antonio Vellilla Moreno, número único de radicación 250002326000200401474-01. 28 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo, y el manejo de desastres, está orientado a contribuir a la seguridad, el bienestar, a la calidad de vida de las personas y a su desarrollo. 92.

Ahora, el artículo 81 de la Ley 1523 prevé que el Gobierno Nacional podrá promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre. 93.

En este orden de ideas, la Ley 1523, define la intervención prospectiva como el “[…] proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.

La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población […]”. 94.

De la anterior, se colige que la adopción de los planes de ordenamiento territorial permite garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo, en la medida que, de forma anticipada se determina la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. 95. De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1523, los planes de ordenamiento territorial deben integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental.

Asimismo, considerar el riesgo de desastres, como condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando la forma de evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. 29 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96.

Así las cosas, para la Sala el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos de la misma naturaleza, entre ellos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que, el primero tiene relación directa con los asuntos propios de la gestión del riesgo de desastres, a través del plan de ordenamiento territorial.

En este instrumento deben incluirse aspectos de desarrollo urbano, ordenamiento ambiental del territorio y disposiciones para la gestión del riesgo, la prevención y atención de desastres, con el propósito de dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Marco normativo sobre las competencias de las entidades territoriales en materia de saneamiento básico y prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado 97.

Visto el artículo 49 de la Constitución Política, el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado, cuya prestación goza de prioridad y se rige por los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, equidad y calidad. 98. Se trata de un servicio que guarda estrecha relación con el derecho que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano y con el deber universal de proteger la diversidad e integridad del ambiente47, el cual se concreta, fundamentalmente, en los deberes de planificación integral de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, y de prevención y control de los factores de deterioro ambiental48 tales como la contaminación de las aguas o la acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios49. 99.

Visto el artículo 356 de la Constitución Política, con miras a alcanzar estos objetivos, se determinó que el legislador fijaría las competencias de las entidades locales, departamentales y nacionales para la efectiva prestación de los servicios públicos. Además, en cumplimiento de la citada norma se creó el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios como un 47 Artículo 79. 48 Artículos 80 y 95, numeral 8.

En torno al principio de planificación ambiental, Cfr. Decreto Ley 2811 de 1974, artículos: 9, f); 10, a); 45, d) y g); 188 y ss.; 314, d), h) e i); 316, entre otros. 49 Decreto Ley 2811 de 1974: Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. Artículo 8°, numerales 1° y 8°. 30 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo tendiente a promover su adecuada articulación, con base en los “principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad”. 100.

Visto el artículo 288 de la Constitución Política, también estableció que “[…] las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”; y en el artículo 4 de la Ley 155150, la norma señala lo siguiente: “[…] Artículo 4°.

Principios Rectores del Ejercicio de la Competencia. Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios: a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. b) Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.

Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa.

Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. c) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente. d) Complementariedad.

Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios […]”. (Destacado fuera de texto) 101. Al efecto, se tiene que la Ley 142 señala como competencias de la Nación en materia de servicios públicos, entre otras, las de “[…] [a]poyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa […]”51;

“[…] [v]elar porque quienes prestan 50 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [Modificó la Ley 136 de 2 de junio de 1994]. 51 Artículo 8.4. 31 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios públicos cumplan con las normas para la protección, la conservación o, cuando así se requiera, la recuperación de los recursos naturales o ambientales que sean utilizados en la generación, producción, transporte y disposición final de tales servicios […]”52; y “[…] [p]restar directamente cuando los departamentos y municipios no tengan la capacidad suficiente, los servicios de que trata la presente Ley […]”53. 102.

El artículo 67 de la misma Ley dispone que son funciones del Ministerio de Desarrollo – hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio-, en relación con los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, las de: “[…] 67.2. Elaborar máximo cada cinco años un plan de expansión de la cobertura del servicio público que debe tutelar el ministerio, en el que se determinen las inversiones públicas que deben realizarse, y las privadas que deben estimularse. 67.3.

Identificar fuentes de financiamiento para el servicio público respectivo, y colaborar en las negociaciones del caso; y procurar que las empresas del sector puedan competir en forma adecuada por esos recursos. 67.4. Identificar el monto de los subsidios que debería dar la Nación para el respectivo servicio público, y los criterios con los cuales deberían asignarse; y hacer las propuestas del caso durante la preparación del presupuesto de la Nación […]”. 103.

Asimismo, el artículo 162 ibidem enlista las funciones del Ministerio de Desarrollo – hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio- con relación a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo urbano, entre las que se destacan: “[…] 162.2. Asistir técnica e institucionalmente a los organismos seccionales y locales, para el adecuado cumplimiento de sus funciones y de las decisiones de la comisión de regulación de los servicios de agua potable y saneamiento. […] 162.5.

Diseñar y promover programas especiales de agua potable y saneamiento básico, para el sector rural, en coordinación con las entidades nacionales y seccionales. […] 162.10. Identificar el monto de los subsidios que debería dar la Nación para el respectivo servicio público, y los criterios con los cuales deberían asignarse y hacer la propuesta del caso durante la preparación del presupuesto de la Nación […]” (Destacado fuera de texto). 104.

En ese sentido, el Decreto 3571 de 27 de septiembre de 201154 estableció las funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dentro de las cuales se encuentran: 52 Artículo 8.5. 53 Artículo 8.6. 54 “[ ] Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio [ ]”. 32 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Artículo 2.

Funciones. Además de las funciones definidas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumplirá, las siguientes funciones: 1. Formular, dirigir y coordinar las políticas, planes, programas y regulaciones en materia de vivienda y financiación de vivienda, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y uso del suelo en el marco de sus competencias, agua potable y saneamiento básico, así como los instrumentos normativos para su implementación. […] 8.

Definir esquemas para la financiación de los subsidios en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, vinculando los recursos que establezca la normativa vigente. […] 11. Definir criterios de viabilidad y elegibilidad de proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo y dar viabilidad a los mismos. [ ] 12.

Contratar el seguimiento de los proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo que cuenten con el apoyo financiero de la Nación […]” (Destacado fuera del texto). 105. Así como, en el artículo 16 ibidem, dentro de la Dirección de Espacio Urbano y Territorial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se encuentra la función de “[…] 8.

Apoyar la formulación de políticas de asentamientos humanos y expansión urbana, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”. 106. El artículo 19 ibidem, confirió dentro de las funciones del Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: “[…] 1.

Presentar propuestas relacionadas con la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias, programas y planes de agua potable y saneamiento básico. 2. Proponer los lineamientos para la identificación de las fuentes de financiamiento para el sector de agua potable y saneamiento básico y coordinar la asignación de los recursos provenientes de dichas fuentes. […] 4.

Presentar los criterios y lineamientos para la viabilización de los proyectos de agua potable y saneamiento básico. 5. Presentar los criterios y lineamientos para el seguimiento de los proyectos de agua potable y saneamiento básico. 6. Desarrollar esquemas para la financiación de los subsidios en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, vinculando los recursos que establezca la normativa vigente. […] 33 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

Liderar la elaboración de los estudios e informes sobre el desarrollo de las políticas, planes, programas y proyectos impulsados por el Ministerio en materia de agua potable y saneamiento básico. […] 10. Apoyar la formulación e implementación de la política de gestión de la información de agua potable y saneamiento básico. […] 19.

Apoyar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestión Institucional, y la observancia de sus recomendaciones en el ámbito de su competencia […]” (Destacado fuera de texto). 107. Sobre las competencias de las entidades territoriales locales, el artículo 311 de la Constitución Política señala que el municipio es entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y “[…] le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”. 108.

A su turno, el artículo 367 ibidem prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio o distrito cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen. 109.

El legislador se ha ocupado de desarrollar la precitada normativa constitucional mediante la expedición de leyes en las cuales ha asignado a los municipios, distritos y a las autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de todos sus habitantes. 110.

La Ley 136 dispone en los numerales 3.º, 7.º y 19 del artículo 3.º que a los municipios o distritos les compete promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, teniendo en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y de desarrollo comunal; procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial, en lo que sea de su competencia, con énfasis en las niñas, niños, los adolescentes, mujeres cabeza de familia y los demás sujetos de especial protección constitucional; y 34 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios. 111.

El artículo 76 de la Ley 715, ordena que los municipios y distritos, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos. 112.

El anterior recuento normativo permite concluir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden de garantizar su eficiente y oportuna prestación. Los citados entes territoriales, en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la estructura, la forma y la organización interna que consideren más conveniente en el marco de las posibilidades que otorga la Constitución y la ley. 113.

En igual sentido, el artículo 63 de la Ley 99 agregó que el principio de armonía regional rige a las entidades territoriales, en el siguiente sentido: “[…] Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación […]” (Destacado fuera de texto). 114.

Como se observa, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural. 115.

En cuanto al alcance de las responsabilidades de las Corporaciones Autónomas Regionales, en los términos del artículo 31 de la Ley 99, numerales 2.°, 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 10°, 12.°, 17.°, 18.°, 20.° y 26.°, se tiene que aquellas 35 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades están facultadas para: ejercer funciones de vigilancia y control; imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, y ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente. 116.

En este orden de ideas, si bien, el municipio es la autoridad encargada de la prestación adecuada del servicio público, no debe desconocerse que, en el marco de los principios de coordinación, concertación, concurrencia e interdependencia de funciones, deben concurrir el Departamento y las entidades que en el marco de sus competencias puedan colaborar para garantizar su prestación. 117.

Sobre la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado, la Sección Primera del Consejo de Estado se ha pronunciado en el sentido de señalar que: “[…] i) [l]as limitaciones u obstáculos de índole técnico, jurídico o físico, constituyen razones legítimas para no garantizar la conexión de determinados predios a las redes convencionales de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado […] ii) Sin embargo, ello no desvirtúa la vulneración del derecho humano al agua ni de otros relacionados […] iii) Independientemente de las dificultades advertidas, de la legalidad o la ubicación del predio donde se requiere el suministro de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, las autoridades están en la obligación de garantizar la prestación de los mismos, a través de cualquier medio idóneo como medida provisional o alternativa para resolver las necesidades básicas insatisfechas de las personas.

En otras palabras, los trámites, procedimientos, acciones y operaciones que tenga que agotar la Administración Pública, no deben suponer un obstáculo para garantizarle a las personas el acceso a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado […]”55 (Destacado fuera del texto). 118. En punto a la provisión de los servicios de acueducto y alcantarillado, el Decreto 2246 de 31 de octubre de 201256, establece lo atinente al Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA.

El artículo 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia de 20 de febrero de 2020, núm. único de radicación 050012333000201502436-01. 56 “Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y se dictan otras disposiciones”. 36 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.7.2.2.1.1. y siguientes del Decreto 1077 de 26 de mayo de 201557 prevé los esquemas diferenciales de prestación en áreas de difícil acceso.

Y, el artículo 2.3.3.1.1.2. de la misma norma dispone lo relativo a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA). 119. Al respecto, el artículo 2.° del Decreto 2246 de 2012 señala que sus disposiciones son aplicables “[…] a todos los participantes en la coordinación interinstitucional del […] PAP-PDA; a los consejos directivos, gestores, instrumentos de manejo de los recursos, departamentos y municipios, que en virtud de las Leyes 1176 de 2010 y 1151 de 2007, están sujetos al manejo de los recursos del Sistema General de participaciones a través de Planes Departamentales de Agua […]”. 120.

El artículo 3.° de la misma norma en cita, prevé el “Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA” como “[…] un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos y la implementación efectiva de esquemas de regionalización […]”. 121.

En el artículo 4.° de la misma regulación se establecen las autoridades que, en virtud del principio de articulación de la actividad administrativa, deben concurrir a planificar, diseñar programar, y materializar las estrategias que se requieran en materia de los servicios públicos de acueducto y saneamiento ambiental, así: “[…] Artículo 4°.

Participación en el PAP-PDA. Son participantes en la coordinación interinstitucional de los PAP, los que se señalan a continuación: 1. El Departamento. 2. Los Municipios y/o Distritos. 3. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT 4. El Departamento Nacional de Planeación – DNP, y 5. Las autoridades ambientales con jurisdicción en los municipios y/o distritos ubicados en el territorio del respectivo departamento. 57 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio". 37 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo.

Podrán tener esta condición, las personas jurídicas de derecho público, privado o mixto, que aporten recursos financieros y/o técnicos y/o humanos, previa aprobación del Comité Directivo […]” (Destacado fuera del texto). 122. Otra manifestación de la cooperación administrativa que se requiere en el sector se evidencia en las denominadas “estructuras operativas”, conformadas por un comité directivo y un ente gestor. 123.

El Comité Directivo es definido como “[…] la máxima instancia de decisión y coordinación interinstitucional del PAP-PDA […]” y está integrado por el departamento, que fungirá como presidente a través de su gobernador, por los municipios y distritos participantes representados por dos de sus alcaldes, por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por la autoridad ambiental competente, por el Departamento Nacional de Planeación y por el ente gestor58. 124.

Esta estructura se encarga principalmente “[…] de aprobar el ejercicio de planificación y seguimiento para el desarrollo de los PAP-PDA, incorporando un análisis de necesidades, recursos disponibles, metas e indicadores definidos en el nivel departamental […]”59. Asimismo, el parágrafo del artículo 5 del Decreto 2246 contempla la posibilidad de que el comité directivo contrate consultorías especializadas cuando el ente gestor acredite “[…] debilidades puntuales para el desarrollo de [sus] funciones […]”.

Para ello, el comité deberá considerar “[…] las condiciones técnicas e institucionales del departamento […]”. 125. Entre otras funciones, el comité directivo también se encarga de aprobar el plan de aseguramiento de la prestación para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para cada municipio participante, de articularse con el trabajo de la autoridad ambiental competente, de revisar y aprobar los instrumentos de inversión y de revisar, ajustar y aprobar las metas del PAP- PDA60. 126.

El Decreto 2246 de 2012 integra en el plan general estratégico y de inversiones: el componente de infraestructura, el componente de aseguramiento de la prestación de los servicios del PAP-PDA y el componente ambiental. Dichos elementos aluden a la realización: de un diagnóstico técnico base del estado de la prestación de los servicios del programa, de una línea base y metas con los 58 Artículo 10. 59 Artículo 5, numeral 1. 60 Artículo 13, numerales 2 al 5. 38 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicadores correspondientes para cada municipio participante, y de la definición de las fuentes, usos y recursos a comprometer por actor y componente61. 127.

En ese sentido, otro de los instrumentos de planificación del PAP-PDA, es el plan de aseguramiento de la prestación de los servicios, el cual se refiere expresamente a que, antes de poner en marcha cualquier estrategia, es necesario agotar unas fases de diagnóstico, prefactibilidad y diseño, cuya definición es la siguiente: “[…] 4.

Plan de Aseguramiento de la Prestación: Es el documento que contiene el conjunto de acciones a desarrollar por los diferentes actores municipales y regionales con competencia en la prestación de los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo para garantizar, en el mediano y largo plazo, la sostenibilidad de las inversiones y viabilidad de la prestación del servicio.

En el documento se definirán tres fases a saber: 4.1. Fase I: Diagnóstico y Prefactibilidad. Consolidación y desarrollo de diagnósticos de los municipios y prestadores desde el punto de vista institucional, técnico, capacidad y disponibilidad de pago, viabilidad financiera de los prestadores, viabilidad empresarial, que precise por cada municipio la línea de base de los indicadores de la prestación de los servicios de acueducto alcantarillado y aseo, así como los riesgos financieros y operacionales del prestador de los servicios, con arreglo a los indicadores y a la metodología de identificación y valoración de riesgos definidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en colaboración con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 4.2.

Fase II: A partir del resultado de la Fase I, se debe seleccionar un escenario de acción frente a cada municipio: a) Fortalecimiento institucional, b) Transformación empresarial (incluiría vinculación de operadores) y c) Revisión de contratos de operación, en el que se precise para cada municipio como mínimo: Las metas de cada uno de los indicadores que hagan viable la prestación de cada uno de los servicio, así como las acciones propuestas para alcanzarlas, y para mitigar los riesgos financieros y operacionales del prestador de los servicios.

Para cada una de las acciones se deberán definir resultados medibles y verificables, recursos requeridos, responsables y cronogramas de ejecución […]”62. 128. Adicionalmente, un instrumento de planificación indispensable en el marco del PAP-PDA es el plan ambiental, el cual “[…] tiene por objeto considerar en la planeación y ejecución de los proyectos de prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, los requerimientos ambientales asociados a dichos proyectos, para garantizar su sostenibilidad […] considerando la oferta y demanda de recursos naturales renovables disponibles […]”63 (Destacado fuera de texto). 129.

El ente gestor puede ser “[…] una empresa de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo del orden departamental […] 61 Artículo 17, numeral 4. 62 Artículo 17, numeral 2. 63 Artículo 17, numeral 5. 39 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [cuyos] estatutos permitan la vinculación como socios de los municipios y/o distritos del departamento que lo soliciten; o el departamento […]”.

Este ente, “[…] [e]s el responsable de la gestión, implementación, seguimiento a la ejecución del PAP- PDA y los asuntos relacionados con agua potable y saneamiento básico en el departamento […]”64. 130. Otras funciones que se destacan del ente gestor en punto de articulación interadministrativa están asociadas: a coordinar las acciones de los participantes del programa; a ser el interlocutor entre los participantes del programa; a concertar con el departamento y los municipios las propuestas de elaboración de los distintos instrumentos de planificación del programa; a vincular al programa a los municipios, a las autoridades ambientales competentes y demás participantes con la ayuda del departamento, y a gestionar junto con los demás participantes del programa alternativas de financiación de proyectos65. 131.

Por último, la Nación está llamada a apoyar el sector de Agua y Saneamiento Básico con aportes financieros provenientes del Presupuesto General de la Nación en el marco de los PAP-PDA y con aportes en especie como la asistencia técnica66. 132. En síntesis, el cumplimiento adecuado de las competencias mencionadas de manera armónica por todas las entidades competentes habrá de verse reflejado en el logro de los objetivos de la política del sector de agua potable y saneamiento básico, y de las metas de los PAP-PDA67. 133.

Así las cosas, la Sala considera que los PAP-PDA no solo comprenden la materialización de obras de infraestructura asociadas a los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, sino que dicho instrumento está asociado a múltiples estrategias que puedan generar valor en materia de los servicios mencionados, teniendo como punto de partida inexcusable la actividad planificadora en la que participan todos los sectores de la administración, antes mencionados. 134.

En cuanto a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), el artículo 2.3.3.1.1.2. del Decreto 1077 establece que son un “conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles que 64 Artículo 5, numeral 2. 65 Artículo 14, numerales 2, 3, 4, 6, 13 y 14. 66 Artículo 20. 67 Artículo 14, numeral 14. 40 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garanticen el acceso a agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales, las personas prestadoras de los servicios públicos, las comunidades organizadas y, la implementación efectiva de esquemas de regionalización y asociativos comunitarios”. 135.

Además, el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015 creó los esquemas diferenciales de prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales y urbanas. El Decreto 1077 define en el artículo 2.3.7.2.1.3. que los esquemas diferenciales son “[ ] un conjunto de condiciones técnicas, operativas, jurídicas, sociales y de gestión para permitir el acceso al agua apta para el consumo humano y al saneamiento básico en un área o zona determinada del suelo urbano, atendiendo a sus condiciones particulares […]”.

Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 136. Vistos: i) los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 14, y 31 de la Ley 1523, sobre la gestión del riesgo de desastres, la responsabilidad de las autoridades y de los habitantes en dicha gestión, las definiciones, el rol de los alcaldes y las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional; y ii) el artículo 4.° del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201168, sobre las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 137.

La Gestión del Riesgo de Desastres –según lo dispuesto en el artículo 1.º de la Ley 152369– es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, regulaciones, medidas y acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, para mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible. 68 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 69 “Artículo 1.º DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES.

La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2.º.

Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 41 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar “la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. 138.

El artículo 2.º de la Ley 1523 establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio nacional. 139. El artículo 4.º de la misma norma define riesgo de desastres como “[…] los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad […]”. 140.

El artículo 5.° de la ley en cita establece que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”. 141.

El artículo 8.° prevé como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a: i) las entidades públicas –por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión–, ii) las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales– y iii) la comunidad –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas–. 142.

El artículo 12 establece que los gobernadores y alcaldes son conductores del Sistema Nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 143. El artículo 14 de la Ley 1523 regula lo relacionado con el rol de los alcaldes en el Sistema Nacional, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.

Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la 42 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.

Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”. 144.

En relación con la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional, el artículo 31 de la Ley 1523 prevé lo siguiente: “[…] Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.

Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales […]”. Marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres 145. Vistos los artículos 1.°, 209, 286, 287 y 288 de la Constitución Política sobre las entidades territoriales. 146.

Según lo dispuesto en estas normas, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, “[…] descentralizada, con 43 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autonomía de sus entidades territoriales […]” que tienen la potestad de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. 147.

El artículo 26 de la Ley 1454 de 28 de junio de 201170 definió la “competencia”, como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. 148. El artículo 27 de la misma norma estableció los principios que rigen el ejercicio de las competencias, entre ellos, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad; y, el artículo 28, estableció que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por un lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que “[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”. 149.

En efecto, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley. 70 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones […]”. 44 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO.

Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3.

De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda. 4.

Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

PARÁGRAFO 1 o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación […]”. 150.

Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de 45 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 151.

Además, en los términos del artículo 1.° de la Ley 136 de 2 de junio de 199471 y de la normativa anteriormente citada, es dable señalar, por un lado, que “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de desastres. 152.

A su vez, el artículo 2.° de la Ley 1523 establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres.

Competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo 153. Vista la Ley 1523 de 24 de abril de 201272, en especial, los artículos 2, 9 y 12, sobre responsabilidad, instancias de dirección del sistema nacional de gestión del riesgo y los gobernadores y alcaldes, son instancias de dirección del sistema nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 71 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 72 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 46 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 154.

Y los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes en el sistema nacional, que establecen: 155. Por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 156.

Y, por el otro, que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 157.

En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención 47 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”. 158.

Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388 de 18 de julio de 199773, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y, en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”. 159.

Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.

Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.

Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 160. Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de 73 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 48 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 161.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200174 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201475, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 162.

Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículo 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.

Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 74 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 75 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 49 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 163.

Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 164.

En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 165.

De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201676, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los términos de la ley. 166.

En especial, se debe resaltar que la normativa, en especial, el artículo 73, 7477 y 76 de la Ley 715, en el que se desarrolla la “Participación de Propósito 76 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 77 “Artículo 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios.

Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.1. Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 74.3.

Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4. Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.

Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. […]. 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 50 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co General” y, en especial, las competencias de la Nación, departamentos y municipios en otros sectores, se establece, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. Análisis del caso concreto 167.

De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales referidos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio; para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 168. La Sala advierte que las pruebas78 relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes: 169.

Copia del Concepto Técnico núm. 00848 de 4 de mayo de 2020, suscrito por la subdirección de gestión ambiental sectorial de la CARDER, por medio del cual se complementa el Concepto Técnico núm. 3219 de diciembre de 2019, para la imposición de medidas preventivas e inicio de proceso sancionatorio ambiental, Vereda La Rivera Baja, Municipio de Dosquebradas, según el cual: 74.10.

Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”. [Subraya la Sala]. 78 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, Expediente Digital. 51 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 170.

Copia del Oficio DA-DIGER-200-1117 de 26 de agosto de 2021, suscrito por la directora operativa de la Dirección de Gestión del Riesgo de Pereira - DIGER, en el cual indica que, según las competencias de entidad se han realizado las visitas técnicas al sector de la problemática, para efectos de dar cumplimiento a la evaluación visual y dar las recomendaciones de técnicas para plantear soluciones y realizar el inventario de las viviendas. 171.

Copia del Oficio DA-DIGER-200-1297 de 30 de diciembre de 2020, suscrito por la directora operativa de la Dirección de Gestión del Riesgo de Pereira - DIGER, en el que informa lo que se observó en la visita de seguimiento a la solicitud con radicado núm. OPE-1220-351. 172. Copia del Oficio DA-DIGER-200-531 de 26 de junio de 2020, suscrito por la directora de gestión del riesgo, en el que se refiere: 52 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 173.

Copia del Oficio DA-DIGER-200-489 de 7 de junio de 2017, en el que se relacionan detalles de las recomendaciones efectuadas con ocasión de la visita solicitada por la señora Gladis Socorro: 174. Copia del Oficio SPDM 282-2289 de 17 de noviembre de 2020, que incorpora el Informe del Plan de Acción Inmediato. 53 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 175.

Copia del Oficio SGM-DO-221-1008-2021 de 19 de marzo de 2021, suscrito por el secretario de gobierno, por medio del cual se informan las viviendas que tienen construcción sin licencia - invasión de predio: 176. Copia del Diagnóstico de 28 de agosto de 2023, realizado por Serviciudad E.S.P, en el cual se concluye lo siguiente respecto de la situación presentada en el sector Rivera Baja: “(…) CONCLUSIONES. 54 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

En el sector de la Rivera Baja zona rural y urbana de acuerdo a los estudios realizados, se vienen presentando desplazamientos en masa debido a múltiples factores en la zona, incluidos los inadecuados manejos de aguas residuales y aguas lluvias que generan inestabilidad del terreno cuyo tratamiento corresponde al Municipio de Dosquebradas. 2.

El sector principal de la vía del caserío Rivera Baja - urbano, cuenta con servicio de alcantarillado, de aguas Residuales prestado por la empresa SERVICIUDAD ESP, el cual funciona normalmente para el servicio que fue diseñado recolección solo de aguas residuales. 3. En la zona se presentan escurrimientos de aguas lluvias provenientes de la zona alta - Rural, que fluyen por la vía principal y por el talud aledaño a la vía principal, generando flujos de aguas lluvias no controladas, las cuales no son competencia de la empresa SERVICIUDAD ESP. 4.

Debido a que en la zona se presentan inundaciones por efecto de las aguas de escorrentía superficial principal de la parte alta, la empresa SERVICIUDAD ESP, no ha realizado acciones debido a que el manejo de aguas lluvias en taludes y vías no es competencia de la empresa SERVICIUDAD ESP. 5. Respecto del manejo aguas residuales del caserío, por ser zona de área rural del Municipio, la empresa SERVICIUDAD ESP, no presta servicios públicos en zonas Rurales por no estar incluidas dentro del área de prestación de servicios de la empresa o perímetro sanitario. 6.

Es necesario que se implementen las acciones necesarias para evitar el crecimiento de asentamientos en zona rural y los efectos que ello trae, para el sector en la zona urbana (…)”. 177. Declaración de la señora Luz Adriana Mejía González, en calidad de directora de Gestión de Riesgo del Municipio de Dosquebradas, en el cual indicó lo siguiente: “(…) Desde la dirección de gestión del riesgo, a través de los diferentes profesionales, se han venido haciendo las valoraciones y los diagnósticos de la situación que se presenta en el sector, que obedece básicamente al crecimiento urbanístico de manera irregular, que ha venido generando la ocupación de algunas zonas en heladera.

Generando vertimientos directos y contaminación al cauce, así como los aumentos de los caudales que vienen afectando aguas abajo la población que se encuentra ubicada en la zona de la parte baja de la fluente hídrica que está recibiendo todos estos vertimientos de manera directa y pues de toda esta zona que han ido creciendo, como les digo, de manera irregular (sin licencias de construcción, sin estudios, sin diseños).

Sin uso del suelo adecuado para la zona donde se está desarrollando la Parte habitacional. En algún momento, a través de la Secretaría de planeación municipal se hizo un requerimiento para el tema de los servicios públicos. Ellos hicieron un diagnóstico muy juicioso, una caracterización en la zona con respecto a este tema de saneamiento básico, por ser la entidad competente.

(…) ¿Desde la dirección de gestión de riesgos municipios quebradas, hasta dónde llega la competencia para efectos de la problemática, de qué trata la demanda? Desde el componente de conocimiento del riesgo hemos hecho toda la caracterización y diagnósticos respectivos, así como la elaboración y la formulación de dichos informes y correr traslado a cada una de las entidades competentes.

Luego de que se corre ese traslado a quien corresponde hacerle seguimiento que se estén efectuando las acciones oficiales, recomendaciones dadas por la dirección de riesgo. Bueno, en este caso, pues una vez se fue trasladado a cada una de las entidades, pues estas desde su proceso misional y de competencia, debe de hacerse cargo directamente de las acciones correctivas o prospectivas que se deban de llevar a cabo, No obstante, como usted bien lo ha dicho, desde la procuraduría se ha venido 55 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haciendo un seguimiento de un requerimiento, a la administración municipal y a cada una de las entidades con respecto a las acciones ejecutadas.

(…) Muchas gracias, Luz Adriana, usted me podría informar ¿cuáles son los factores de riesgo actuales que se presentan en la Rivera Alta y la Rivera Baja, sobre las vías, sobre las viviendas y sobre las fuentes hídricas? Sí, señora, en la medida que se viene desarrollando intervención antrópica o que se generan fenómenos naturales, es decir, eventos de movimientos en masa, esto, deforestación, avenidas, torrenciales, crecimiento urbanístico, vertimientos, depósito de basuras especiales digamos que todas estas situaciones suman y aumentan los escenarios de riesgo en estas zonas.

Digamos esta intervención humana o generada por fenómenos de tipo natural, por precipitaciones u otro tipo de eventos naturales, obviamente vienen agravando con recurrencia estas situaciones, en la medida de que se generan procesos de desarrollo urbanísticos que no cumplen con especificaciones técnicas indicadas con sus debidos permisos, pues obviamente esto empieza a generar una serie de situaciones reflejadas en procesos de deforestación de contaminación. Efectos aguas abajo de las poblaciones que se encuentran ubicadas en la parte baja de estas zonas básicamente (…)”. 178.

Declaración del señor Jaime Guzmán Giraldo, profesional Especializado de la Subdirección de Gestión Ambiental Territorial de la CARDER en la que se destaca lo siguiente: “(…) Indique al despacho de lo que usted conoce de esta problemática ¿que hay en el municipio de Dosquebradas, especialmente en el sector de Rivera Baja? Sí, básicamente el origen de la problemática está relacionado con aguas no controladas tanto por aguas lluvias como por entregas directas de vertimientos de aguas residuales y de allí se deriva toda una problemática en términos de procesos erosivos y saturación de suelos, y son factores condicionantes o factores que determinan la ocurrencia de fenómenos de remociones y por eso es tan relevante, digamos, este tipo de situaciones que requieren de acciones para controlar precisamente el flujo de las aguas tanto de lluvias como vertimientos de aguas residuales.

Según lo que usted ha indicado, ¿qué es el fenómeno de remoción en masa? Fenómeno de remoción en masa es lo que conocemos popularmente como deslizamiento, es el potencial bajo unas condiciones determinadas de que puedan ocurrir deslizamientos en el sector que está sometido progresivamente a flujo de aguas superficiales originadas por las precipitaciones, por las lluvias, como por los vertimientos.

Y eso en el tiempo, digamos que se convierte en un factor contribuyente que puede generar hacia el futuro la ocurrencia de deslizamientos o movimientos de masa. ¿A qué se debe? ¿Cuáles son el resto de los factores que están contribuyendo, a esos riesgos que se presentan en la zona mencionada? Entre ellos vale la pena citar una zanja que existe en el sector pues de que ya conocen en el sector de Rivera baja esa zanja, digamos, contribuye que al ubicarse allí se concentra las aguas, pues van a tener, digamos, un incremento de velocidad y van a actuar en la generación de procesos erosivos, la erosión concentrada.

Es otro proceso diferente a los deslizamientos, la erosión concentrada se manifiesta en forma de zanjas, surcos y zanjas que se van profundizando, canalones que se van presentando sobre el terreno y en el tiempo de no acometerse medidas para el manejo y disipación de la energía. Esas zanjas a las que usted ha hecho alusión ¿son un proceso natural o hay alguna contribución de los asentamientos humanos en esa zona? 56 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si al parecer tienen un origen, digamos antrópico, o sea, de los habitantes del sector que ejecutaron, digamos en algún momento, una zanja que ya se veía desde hace algunos años, según los documentos disponibles, por lo menos desde el 2018 y anteriormente a eso ya se evidenciaba, digamos, la presencia de una zanja elaborada manualmente posteriormente esa zanja, va incrementando sus dimensiones a raíz de las entregas de aguas lluvias, de la concentración de aguas lluvias y de los vertimientos de aguas residuales.

Lo que le entiendo es que esa zanja es un colector tanto de agua lluvias como de residuos de la de las viviendas que hay por allí se ubican esta problemática En el sector en particular no, no se han realizado obras por parte de la corporación, allí hay, digamos varias situaciones que deben ser solucionadas y es el tema de verificar las labores de verificación de los permisos urbanísticos, el tema de tramitar y obtener los permisos de vertimientos para una adecuada disposición de las aguas residuales y el tema de retirar los residuos de demolición, pues digamos que esas son acciones prioritarias que recaen sobre otros entes o sobre particulares (…).

Jaime, ¿qué consecuencias nos puede traer si no se le presta atención inmediata y oportuna a esta problemática, si se sigue construyendo, si se sigue depositando residuos sólidos y líquidos en el lugar de manera inadecuada? Evidentemente en el tiempo va a ser un una situación que va a ser progresiva, porque cuando las aguas no son controladas definitivamente tiende a haber una progresión en el arrastre de sedimentos, en la pérdida, digamos, de la cohesión de los materiales y en su arrastre y en la profundización de esas zanjas y de alguna manera en las condiciones de saturación, porque no son unas condiciones de flujo ideales que pueden determinar que bajo una condición de lluvia de cierta intensidad, que no se haya presentado, por ejemplo, en los últimos 10 años, pueda ser determinante en la generación de un deslizamiento.(…)”. 179.

De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales, así como, teniendo en cuenta las pruebas previamente relacionadas la Sala procede a resolver el caso concreto. Sobre los argumentos de inconformidad del Municipio de Dosquebradas 180. El Municipio de Dosquebradas argumenta en su recurso de apelación que no existe omisión en el cumplimiento de sus obligaciones en lo que atañe a dar solución a la problemática objeto de esta acción popular, en tanto, a través de la Dirección de Gestión del Riesgo de Pereira – DIGER ha adelantado campañas de identificación de la situación, sensibilización a la comunidad y de comunicación a los actores responsables con miras a buscar una solución; igualmente, refiere que la Secretaría de Obras Públicas ha dispuesto de insumos para la recolección de escombros y residuos que no le corresponden bajo las disposiciones del Plan de Gestión de Residuos Sólidos.

Además, aduce que el municipio ha gestionado el acompañamiento y el apoyo en materia técnica para ayudar a mejorar la situación. 181. En punto a la problemática que quedó probada en el proceso, relacionada con la invasión de predios, construcciones sin licencias; contaminación por vertimientos de aguas residuales e inadecuada disposición de basuras y escombros; procesos de saturación de suelos, erosivos y fenómenos de remoción 57 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en masa; la inexistencia de respuesta de disponibilidad de servicios, así como, de inestabilidad del terreno debido al encausamiento de aguas lluvias y aguas residuales domésticas provenientes de viviendas en condición de irregularidad.

La Sala considera que, no le asiste razón al recurrente, comoquiera que, contrario a lo referido en la argumentación de su apelación, las acciones adelantadas han sido insuficientes para brindar una solución de forma definitiva a la situación. 182. No se desconoce que el Municipio ha puesto en marcha acciones con miras a intervenir la problemática, pero, de ningún modo, pueden considerarse como medidas suficientes para entender por superada una situación de riesgo que ha quedado probada. 183.

El Municipio a su vez, argumenta que es el único responsable de las medidas a implementar de conformidad con lo ordenado en la sentencia proferida en primera instancia. Al respecto, manifiesta su desacuerdo, en tanto, “existen agentes del estado producto de la descentralización territorial y otro del orden nacional que no fueron condenados pero que tienen la competencia para suplir el presente reclamo judicial”. 184.

La Sala considera que, de conformidad con lo expuesto en el marco normativo sobre el Sistema de Gestión del Riesgo y las competencias de las entidades territoriales, el Municipio es el primer llamado a atender las situaciones de gestión del riesgo y, además, tiene en sus funciones, la obligación de inventariar las zonas de alto riesgo. 185.

Al tiempo, la Sala ha sido enfática en señalar que el municipio podrá acudir a otras instancias del Sistema Nacional para la atención del riesgo, en caso de que la situación supere sus capacidades técnicas y financieras. No obstante, en este caso no se advierte que el municipio haya acudido a estas instancias. 186. De otro lado, en lo que atañe a su inconformidad sobre el gasto público y la ejecución del presupuesto, resulta del caso, reiterar que estos argumentos no resultan ser una excusa válida para dejar de garantizar los derechos e intereses colectivos. 187.

Para efectos de resolver el argumento planteado, la Sala considera que las órdenes impartidas al Municipio de Dosquebradas encuentran sustento en las competencias principalísimas que les asisten a los municipios en materia de gestión del riesgo y en servicios públicos domiciliarios, las cuales se explicaron en el marco 58 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativo de esta providencia, así como de aquellas competencias concurrentes en materia ambiental con otras autoridades, como, por ejemplo, las corporaciones autónomas regionales; y es que, se reitera, el principal responsable es el ente municipal. 188.

Resulta de importancia señalar que, en caso de que el Municipio determine la necesidad de legalizar las viviendas de conformidad con el ordinal 3.2 de la sentencia proferida en primera instancia, deberá dar aplicación del artículo 2.2.6.5.1. y siguientes del Decreto 1077 de 26 de mayo de 201579, que establece que “la legalización urbanística implica la incorporación al perímetro urbano cuando a ello hubiere lugar, sujeta a la disponibilidad técnica de servicios o a la implementación de un esquema diferencial en áreas de difícil gestión”. 189.

Para efectos de la prestación del servicio de alcantarillado y aseo, el Municipio podrá escoger entre las siguientes alternativas: i) los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento - PDA o ii) los esquemas diferenciales para la prestación de los servicios públicos en zonas rurales, en el marco de los artículos 2.3.3.1.1.2. y siguientes del Decreto 1077, así como, de los artículos 2.3.7.1.1.1. y siguientes del Decreto 1898, que adicionó en la materia al Decreto 1077 de 201580. 190.

En el caso de los PDA, los artículos 2.3.3.2.1.2. y 2.3.3.2.1.6. del Decreto 1077 prevén que el Municipio puede presentar proyectos para la construcción, ampliación y rehabilitación de los sistemas de alcantarillado, para ser financiados con los recursos del departamento. Además, el artículo 9.° de la Resolución 661 de 23 de septiembre de 201981, establece que los Departamentos, Municipios y Distritos –como entidad formuladora responsable del proyecto– podrán obtener financiación de la Nación o con recursos de la tasa compensada, para los proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico presentados ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 191.

Ahora bien, en lo que atañe a la falta de recursos para el cumplimiento de las órdenes de la sentencia, la Sala considera que la Sección Primera del Consejo de 79 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio” 80 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]”. 81 “Por la cual se establecen los requisitos de presentación y viabilización de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico que soliciten apoyo financiero de la Nación, así como de aquellos que han sido priorizados en el marco de los Planes Departamentales de Agua y de los programas que implemente el MVCT, a través el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, se deroga la resolución 1063 de 2016 y se dictan otras disposiciones”. 59 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, en su reiterada jurisprudencia, ha definido que este no es un argumento admisible para excusar el incumplimiento de una orden judicial. 192.

Al respecto, la Sección Primera ha advertido que “[…] el proceder adecuado […] no es el de esgrimir simple y llanamente falta de capacidad82 [y se agrega, la presencia de situaciones que impidan la garantía de los derechos], sino que, ante ello, es su deber poner en conocimiento de otras autoridades […] las dificultades propias de su gestión, con el objeto de obtener de ellas la cooperación que se requiera y así, de consuno, poder gestionarlas y superarlas […]”83. 193.

En relación con la falta de recursos económicos, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, reiteró que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial o la garantía de los derechos con fundamento en la falta de recursos. En esa oportunidad, la Sala precisó lo siguiente: “[…] [L]a falta de recursos públicos no es óbice para [dejar de] proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida. 83.

En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas […]”84 (Destacado fuera de texto). 194.

En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado, de manera invariable, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia, en tanto ello desconoce que, de conformidad con el 82 Respecto de la alegada carencia de recursos financieros para ejecutar las medidas de amparo, en reiterada jurisprudencia, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado que la falta de disponibilidad presupuestal no es óbice para ordenar el restablecimiento de los derechos colectivos cuya vulneración se demostró en el proceso judicial.

Cfr.: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 25 de octubre de 2001, Consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, núm. único de radicación: 70001233100020000512-01, Expediente 0303. Actor: Adalberto Castro Meléndez. 83 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia de 20 de febrero de 2020, núm. único de radicación 050012333000201502436-01. 84 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación 170012333000201700452-01. 60 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 2.º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos. 195.

No se desconoce que, para el cumplimiento de la sentencia, las entidades públicas deben realizar ciertas erogaciones presupuestales y, en razón de ello, las órdenes a impartir deben tener en cuenta el tiempo necesario para la ejecución de los trámites administrativos, necesarios para el efecto, y las condiciones para llevar a cabo la protección o el restablecimiento de los derechos o intereses colectivos85. 196.

Al respecto, la Sala considera que las medidas de protección de los derechos e intereses colectivos que se deciden en la sentencia apelada se ajustan a dichos parámetros y, en virtud de ello, deben ser confirmadas; en tanto, a su vez, están orientadas a la satisfacción de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Sobre el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 197.

Atendido a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, resolvió en el ordinal sexto, lo siguiente: “[…] 6. Se designan al defensor del Pueblo Regional Risaralda, al alcalde del municipio de Dosquebradas, un delegado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder, al señor agente del Ministerio Público asignado al despacho 04 de esta Corporación y al magistrado ponente, para que conformen el comité de verificación del cumplimiento de la presente sentencia, para lo cual por Secretaría se les enviará la respectiva comunicación, quienes rendirán en el término de 18 meses, un informe único detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia, se designa como coordinador del comité al defensor del Pueblo Regional Risaralda […]”. 198.

La Sala modificará la parte resolutiva de la sentencia de 4 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento, en el sentido de precisar, por un lado, que el Magistrado Sustanciador del Tribunal deberá presidir dicho comité y, por el otro, que también estará integrado por el actor popular, a saber, el Procurador 28 Judicial II Ambiental Agrario de Pereira. 199.

Asimismo, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar 85 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, proceso identificado con núm. único de radicación 180012331 000201100256 01 61 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 200.

En virtud de lo expuesto, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 4 de abril de 2024. Conclusión 201. De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la providencia proferida en primera instancia, excepto el ordinal sexto relativo al Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia, el cual se modificará en el sentido de señalar que el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Risaralda deberá presidirlo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal sexto de la sentencia de 4 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva, el cual quedará así: “[…] 6. Constituir un comité de verificación de cumplimiento de la presente sentencia, el cual estará conformado por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Risaralda –quien lo presidirá–; el Procurador 28 Judicial II Ambiental Agrario de Pereira, en su condición de actor popular; el Defensor del Pueblo Regional Risaralda o su delegado; el Alcalde del Municipio de Dosquebradas o su delegado; un delegado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, el señor agente del Ministerio Público delegado ante este proceso.

El Comité se reunirá a petición de cualquiera de sus integrantes por convocatoria de quien lo preside, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 62 Núm. único de radicación: 660012333000202100146-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia proferida el 4 de abril de 2024, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva.

CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.