CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 76001-23-33-000-2025-00072-01 Accionante: CARLOS GIRALDO OSPINA Accionado: JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE CALI Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra auto de inadmisión y rechazo en proceso de medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
Improcedencia por falta de legitimación en la causa por activa y relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes Escrito de tutela 1. Carlos Giraldo Ospina, actuando en nombre propio y en representación de los condueños del predio denominado “Parques de los Giraldo”, ejerció el derecho de amparo contra el Juzgado Once Administrativo de la ciudad de Cali.
Fundamentó su solicitud en los siguientes hechos. 2. Sostuvo que, el 20 de enero de 2025, radicó medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos en contra de la Secretaría de Hacienda de la ciudad de Jamundí, el cual correspondió por reparto, al juzgado accionado. Dicha autoridad, profirió auto inadmisorio No. 15 de 21 de enero de 2025 y el auto de rechazo No. 49 de 28 de enero de 2025, en el que se requirió al actor para que aportara prueba de la renuencia, o en su defecto, indicara por qué, en el caso concreto se configuraba un inminente peligro que haría innecesario el mencionado requisito. 3.
En el auto No. 15 de 21 de enero de 2025, el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santiago de Cali inadmitió “la demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento instaurada por el señor Carlos Giraldo Ospina a fin de que se subsanen los defectos de que adolece la misma”1. En el auto No. 49 de 28 de enero del mismo año, y proferida por la misma autoridad judicial se resolvió: “RECHAZAR la presente demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento, 1 En la providencia se indicó, entre otros: “No se aporta prueba de la renuencia y no se sustenta en la demanda el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable que permita considerar que el accionante se encuentra bajo la excepción establecida en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997”.
Índice Samai 03. Radicación número: 76001-23-33-000-2025-00072-01 Accionante: Carlos Giraldo Ospina Accionado: Juzgado Once Administrativo Oral de Cali Referencia: Segunda instancia acción de tutela instaurada por el señor Carlos Giraldo Ospina, de acuerdo a las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.”2 4.
El actor afirmó que en el acápite de pruebas de la demanda aparece la solicitud de renuencia, motivo por el cual, en su criterio, la renuencia fue probada antes de la admisión. Argumentó que, conforme el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, la renuencia se configura cuando dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la misma, la entidad pública guarda silencio.
En el caso concreto argumentó que el 16 de septiembre de 2024, había solicitado a la entidad accionada el cumplimiento de la norma, pero dicha entidad no emitió pronunciamiento alguno. 5. Estimó que la inadmisión de la demanda vulneró “el inciso 4 del artículo 375 del Código General del Proceso” pues impide el acceso a la administración de justicia. Trámite de la acción de tutela y decisión de primera instancia 6.
La acción de tutela fue repartida en primera instancia, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, después de admitir la petición de protección constitucional, vinculó al juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Cali, quien no se pronunció dentro del trámite de amparo. 7. En providencia de 12 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó el amparo solicitado, pues si bien los accionantes allegaron al expediente un documento titulado “recurso de reconsideración” dirigido al secretario de Hacienda, no aportaron constancia de su radicación. Además, explicó que el actor allegó en el trámite administrativo y en la acción constitucional una solicitud de reconocimiento del silencio administrativo por parte del municipio Jamundí, pero de dicho documento tampoco se aportó constancia de radicación. La impugnación 8.
Inconforme con la decisión, el tutelante impugnó la decisión. Indicó que las providencias acusadas incurrieron en falsa motivación porque la renuencia estaba correctamente probada en el escrito de la demanda, “por lo tanto, los hechos que motivaron el rechazo son irrelevantes”. Indicó que la autoridad cuestionada vulneró su derecho al debido proceso.
Reiteró que en los anexos del escrito de demanda 2 En la providencia de rechazo se indicó: “(…) de la revisión documental se evidencia que el demandante no aportó una solicitud expresa que cumpla con el propósito específico de constituir en renuencia a la entidad demandada, lo cual es un requisito indispensable para la procedencia de la acción de cumplimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
De los documentos aportados, únicamente se observa el recurso de reconsideración interpuesto en contra del acto administrativo No. 40249116 del 12 de septiembre de 2023, que negó la prescripción del cobro por impuesto predial unificado respecto de 22 predios, así como una solicitud de aplicación del silencio administrativo por falta de respuesta a dicho recurso.
Sin embargo, ninguno de estos documentos puede interpretarse como una constitución en renuencia, pues el primero pretende controvertir en sede administrativa una decisión de la administración, mientras que el segundo si bien pretende el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, no menciona de manera precisa, como lo ha exigido el Consejo de Estado, las disposiciones normativas que hoy demanda en acción de cumplimiento, al punto que ni siquiera las menciona”.
Folio 3 de la providencia. Índice samai 003. Radicación número: 76001-23-33-000-2025-00072-01 Accionante: Carlos Giraldo Ospina Accionado: Juzgado Once Administrativo Oral de Cali Referencia: Segunda instancia acción de tutela se satisfacía la exigencia para la admisión de la demanda del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
CONSIDERACIONES Competencia 9. La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos 10. En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedencia formales por tratarse de una tutela contra providencias judiciales. En caso de verificar lo anterior, como segundo problema jurídico, se examinará si la decisión atacada incurrió en las causales específicas alegadas.
Procedencia de la acción de tutela para cuestionar decisiones judiciales. Causales genéricas y específicas de procedencia. 11. Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20053, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 12.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar4; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela5, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, como tampoco la que resuelva el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su 3 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) 4 Se sigue la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 5 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. Radicación número: 76001-23-33-000-2025-00072-01 Accionante: Carlos Giraldo Ospina Accionado: Juzgado Once Administrativo Oral de Cali Referencia: Segunda instancia acción de tutela alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable6 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 13.
La jurisprudencia constitucional ha insistido en que, el examen que realiza el juez constitucional a una providencia judicial no examina la corrección jurídica o el criterio de una autoridad o funcionario judicial, sino que se centra en determinar si la decisión adolece de una característica que afecte su validez. En consecuencia, se trata de verificar si el fallo contiene yerros incompatibles con las garantías constitucionales7. 14.
A esta altura se examinará si la acción de tutela de la referencia, en el caso concreto, satisface los requisitos generales de procedencia. Legitimación en la causa por activa y pasiva 15. En primer lugar, se verifica que el actor en sede de tutela afirma que acude al medio de amparo, en nombre propio, y en representación de los condueños del predio denominado Parque de los Giraldo.
Examinado el expediente de la petición de tutela no se verifica que el actor cuente con poder especial para ejercer la acción de tutela en nombre de otras personas. En el mandato general que allega al medio constitucional, no está prevista la facultad de promover la acción de tutela de la referencia. Sobre este aspecto debe indicarse que la jurisprudencia constitucional ha señalado que por las características especiales de la tutela, la misma puede ser ejercida mediante apoderado pero el mismo debe actuar con poder especial.
En la T-292 de 20218 se indicó: “De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el apoderamiento judicial es una subespecie de la representación, que “(i) [consiste en] un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito. (ii) Se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial.
En este sentido (iv) el poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial. (iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”. 16.
En el caso concreto, el actor no presenta negocio jurídico de mandato especial de las personas que dice apoderar. Si bien dentro de los anexos del escrito de amparo se allega uno general suscrito por varias personas, en el mismo; (i) no está prevista la facultad de promover acción de tutela contra las decisiones 6 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. 7 Cfr. SU-215 de 2022 M.P. Natalia Ángel Cabo.
“La Corte ha sido enfática en señalar, que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. 8 M.P. Paola Meneses. En el mismo sentido la SU-388 de 2022 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas) Radicación número: 76001-23-33-000-2025-00072-01 Accionante: Carlos Giraldo Ospina Accionado: Juzgado Once Administrativo Oral de Cali Referencia: Segunda instancia acción de tutela proferidas por el juzgado Once Administrativo de Cali;
(ii) así estuviera prevista dicha facultad, en sede de acción de tutela, por disposición del artículo 10 del decreto 2591 de 1991, el mandato debe ser especial y (iii) el destinatario de mandato no acreditó su condición de ser abogado en ejercicio. Por lo anterior, se modificará la sentencia de primera instancia, y en lugar de negar el amparo, en relación con la afirmación del actor según la cual, actúa en “representación de los codueños del predio denominado parque de los Giraldo”, se declarará improcedente. 17.
Dentro del mismo requisito de legitimación en la causa se verifica que el actor satisface dicha condición, pues fue el accionante dentro de la acción de cumplimiento que promovió contra la secretaría de hacienda de Jamundí-Tesorería General, radicada con el número 76001-33-33-011-2025-00010-00 que fue adelantada por el Juzgado Once Administrativo Oral de Cali.
La entidad accionada fue quien profirió las decisiones atacadas en sede de tutela, por consiguiente, también se cumple el requisito de legitimación en la causa por pasiva. Relevancia constitucional 18. En punto al requisito de relevancia, en el escrito de tutela el actor indica que las decisiones atacadas afectan su derecho al acceso a la administración de justicia. Sin embargo, la censura que plantea no es de rango constitucional, pues se limita a afirmar que se desconoció el inciso 4° del artículo 375 del Código General del Proceso.
En la impugnación enunció que las providencias de inadmisión y rechazo incurrieron en falsa motivación, pero no explicó en qué consistió la supuesta causal específica de procedencia. En el escrito de tutela y en la impugnación el actor se limitó a indicar que en su criterio había cumplido, antes del auto inadmisorio, la carga legal que impone la ley. 19.
En este punto, la Sala recuerda que, conforme el precedente constitucional contenido, verbigracia en la SU-215 de 20229, cuando se presenta una acción de tutela contra una providencia judicial, el actor tiene la carga argumentativa de mostrar que la decisión implica una vulneración concreta y objetiva de una norma constitucional, y tiene el deber de argumentación dirigido a mostrar que, no se utiliza la acción de tutela para reabrir debates procesales concluidos, o de simple rango legal. 20.
En el caso sub lite, el actor no satisfizo la carga argumentativa para mostrar que se trata de una discusión de índole constitucional, toda vez que la justificación de la acción de tutela y del escrito de impugnación reitera que, supuestamente, se desconoció una norma de rango legal. Aunado a lo anterior, para la Sala tiene especial importancia que el auto inadmisorio y el posterior de rechazo no hacen tránsito a cosa juzgada, motivo por el cual, una vez se subsane la indicación de la constitución en renuencia, o incluso, si es decisión del actor argumentar que, en el caso concreto, ella no es necesaria, puede presentar nuevamente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
Por lo anterior, se modificará la sentencia de primera instancia para declarar improcedente por falta de relevancia constitucional. 9 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación número: 76001-23-33-000-2025-00072-01 Accionante: Carlos Giraldo Ospina Accionado: Juzgado Once Administrativo Oral de Cali Referencia: Segunda instancia acción de tutela En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE MODIFICAR la sentencia de 12 de febrero de 2025 que negó el amparo constitucional en el proceso de la referencia. En su lugar dispone PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Carlos Giraldo Ospina en nombre propio y en representación de los condueños del predio denominado “Parques de los Giraldo”, atendiendo las razones expuestas en la presente decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes y demás interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.