Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Accionante: Juvenal Piedras Cuestas Accionados: Tribunal Administrativo del Meta Tema: Acción de tutela contra sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.° 50001-33-33-003-2015-00448- 01, en la que se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar se negaron las pretensiones de la demanda relacionadas con la devolución de sumas percibidas por concepto de asignación de retiro ante el reintegro al servicio activo.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación formulada por el señor Juvenal Piedras Cuestas contra la sentencia del 13 de diciembre de 2023 mediante la cual la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, puesto que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional.
HECHOS El señor Juvenal Piedras Cuestas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó el acto administrativo por medio del cual Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fue retirado discrecionalmente del servicio activo de la Policía Nacional, proceso que por reparto correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio, autoridad judicial que, a través de la sentencia del 2 de febrero de 2012 resolvió acceder a las súplicas de la demanda y, en consecuencia a título de restablecimiento ordenó el reintegro al servicio y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento de su retiro.
En sede de apelación el Tribunal Administrativo del Meta mediante providencia del 27 de agosto de 2013 confirmó la anterior decisión. A través de la Resolución n.° 11388 del 4 de diciembre de 2014, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR revocó sin previo consentimiento del beneficiario la Resolución n.°2493 de 2007, mediante la cual le había reconocido la asignación de retiro al hoy accionante; asimismo le ordenó el reintegro de los valores cancelados por dicho concepto percibidos entre el 2 de julio de 2007 y el 30 de noviembre de 2013, al considerar que se transgredió lo preceptuado en el artículo 128 de la Constitución Política.
Contra dicha decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente. Mediante la Resolución n.° 6590 del 16 de septiembre de 2015, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, le solicitó nuevamente el reintegro de valores adeudados. Afirmó que reintegró a CASUR la suma de $ 101.773.727 que fue ordenada por Resolución n.°11388 de 2014 para no continuar como deudor del tesoro público.
Por lo anterior, demandó a través del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos contenidos en las resoluciones n.° 11388 de 2014 y 6590 de 2015 por medio de la cuales Casur le ordenó el reintegro de las sumas percibidas por concepto de asignación de retiro, proceso que correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, dependencia judicial que, mediante sentencia del 28 de septiembre de 2017 accedió a las pretensiones de la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Por su parte, el Tribunal Administrativo del Meta mediante la sentencia del 25 de mayo de 2023 revocó la decisión de primer grado para negar las súplicas de la demanda, al estimar que las sumas que percibió el señor Juvenal Piedras Cuestas por concepto de asignación de retiro durante el tiempo en que estuvo por fuera del servicio activo de la Policía Nacional, eran incompatibles con el pago de salarios y demás prestaciones que recibió a título restablecimiento del derecho a través de sentencia judicial, puesto que la condena se hizo a título de restablecimiento del derecho y no de indemnización debido a que fue posible retrotraer todo a su estado anterior, por lo que era incompatible devengar al mismo tiempo las sumas que percibió por concepto de restablecimiento y las que recibió por asignación de retiro.
Sostiene que la autoridad judicial accionada en la decisión cuestionada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio que permitía inferir la ilegalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se ordenó la devolución de sumas percibidas por concepto de asignación de retiro. Por otra parte, también alega que la decisión en cuestión adolece de defecto sustantivo; sin embargo, sustenta dicho cargo sobre los mismos argumentos expuestos frente al defecto fáctico.
PRETENSIONES El accionante solicitó amparar los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela y, en consecuencia, pidió revocar la sentencia del 25 de mayo de 2023 expedida por el Tribunal Administrativo del Meta y que se profiera una decisión de remplazo en la que se declare la nulidad de los actos administrativos cuestionados y se ordene el reintegro de la suma de $ 101.773.727 debidamente indexada.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De manera subsidiaria, requirió se adopten medidas efectivas para materializar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por el Tribunal con la expedición del fallo de 25 de mayo de 2023.
ACTUACIÓN PROCESAL El 8 de noviembre de 2023 la Sección Tercera, Subsección A de esta corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Meta como accionado y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR como tercero con interés en las resultas del proceso. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Meta, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó se rechace por improcedente la acción de tutela porque no cumple con los requisitos generales de procedencia, particularmente el de relevancia constitucional; o, en su defecto, se niegue el amparo, toda vez que la decisión en cuestión fue proferida de acuerdo con las pruebas, la normatividad y jurisprudencia vigente al momento de resolverse el asunto.
POSICIÓN DE LOS INTERVINIENTES La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, por conducto de la jefe de la Oficina Asesora Jurídica, pidió negar la acción de tutela, toda vez que no se vislumbra vulneración de derecho fundamental alguno, teniendo en cuenta que la decisión cuestionada se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.
FALLO IMPUGNADO La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado mediante sentencia del 13 de diciembre de 2023 resolvió rechazar por improcedente la acción de tutela, al considerar que no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Al respecto, señaló que no basta con alegar la vulneración de derechos fundamentales para acreditar la relevancia constitucional, puesto que es necesario que los señalamientos que se hicieren en la demanda de tutela se sustenten razonablemente a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales.
En ese sentido, precisó que lo pretendido por la parte actora con la interposición del mecanismo constitucional es reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa, para revivir la discusión sobre si las sumas ordenas en las sentencias que dispusieron el reintegro del actor al servicio policial lo fueron a título de restablecimiento del derecho o a título indemnizatorio, controversia que fue definida por la autoridad accionada, tras exponer de manera amplia y completa las diferentes tesis jurisprudenciales que han existido sobre el particular y acoger una posición que fundamentó debidamente en los hechos demostrados, con apego a las normas constitucionales y legales y bajo la orientación jurisprudencial del caso.
IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual, insistió en los argumentos expuestos en la demanda de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto En primer lugar, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la sentencia del 25 de mayo de 2023 cuestionada en esta sede, comoquiera que 1) debe precisarse que, en criterio de esta Sala, contrario a lo manifestado por el a quo el caso reviste una marcada relevancia constitucional, en tanto a través de esta acción de tutela se persigue la protección de los derechos fundamentales al debido Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de una presunta estructuración de algunas causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Lo anterior permite evidenciar que no se trata de un asunto de mera legalidad y el propósito de la parte accionante no es crear una instancia adicional al proceso ordinario, sino demostrar los defectos en que, en su criterio, incurrió la autoridad judicial accionada; 2) el accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella, pues se notificó a través de correo electrónico el 1.° de junio de 2023; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
De conformidad con lo expuesto, a esta Subsección le corresponde examinar si en la sentencia discutida en esta sede se configuró el defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio que permitía inferir la ilegalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se ordenó la devolución de sumas percibidas por concepto de asignación de retiro.
Para resolver el disenso planteado, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Meta, en la decisión cuestionada, después hacer un análisis del material probatorio allegado al proceso1, consideró que las sumas que percibió el señor Juvenal Piedras Cuestas por concepto de asignación de retiro durante el tiempo en que estuvo por fuera del servicio activo de la Policía Nacional, eran incompatibles con el pago de salarios y demás prestaciones que recibió a título restablecimiento del derecho, a través de sentencia judicial, teniendo en cuenta que dicha circunstancia no se encontraba dentro de las excepciones previstas en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, frente a la prohibición de doble asignación del tesoro público que establece el artículo 128 de la Constitución Política. 1 Es de advertir que en la demanda de tutela la acción de tutela la parte actora no relaciona las pruebas que supuestamente fueron indebidamente valoradas por el Tribunal en la decisión que esta sede se cuestiona.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Así las cosas, encontró que la decisión de descontar las sumas pagadas por concepto de asignación de retiro durante el tiempo en que estuvo por fuera del servicio activo de la Policía Nacional se encontraba ajustada a derecho, toda vez que estas eran incompatibles con el pago de salarios y demás prestaciones que recibió el accionante a título de restablecimiento del derecho.
Lo anterior, teniendo en cuenta la tesis que ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 12 de agosto de 20212. Así las cosas, resulta evidente para la Sala de Subsección que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico, pues sustentó la decisión en un análisis probatorio integral a la luz de las reglas de la sana crítica, además porque la providencia cuestionada contiene una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas y precedente judicial vigente aplicable al caso concreto que le permitió inferir que, la asignación de retiro percibida por el hoy accionante era incompatible con el pago de salarios y demás prestaciones que recibió como restablecimiento del derecho, a través de sentencia judicial.
De esta manera, lo que se observa es la divergencia de criterios frente al análisis que se realizó en la decisión objeto de censura, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial. En ese contexto, no se encuentra estructurado el defecto fáctico invocado por el señor Juvenal Piedras Cuestas, lo que impide la intervención de este juez constitucional.
Por consiguiente, se revocará la decisión de primer grado que rechazó por improcedente la acción de tutela para en su lugar negar amparo solicitado por aquel, mediante la acción de tutela de la referencia. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 12 de Agosto de 2021, radicación: 66001-23-33-000-2016-00884-01(4190-19), Actor: Juan Carlos Barrera Sánchez, Demandado: Caja De Sueldos De Retiro De La Policía Nacional – CASUR.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06769-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 13 de diciembre de 2023 por medio de la cual la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado resolvió rechazar por improcedente la acción de tutela de la referencia. Para en su lugar, negar el amparo solicitado por el señor Juvenal Piedras Cuestas mediante la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.