CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES REFERENCIA: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN DE GRUPO Radicación núm.: 17001-33-31-002-2006-00097-01 Demandantes: JUAN JAIRO MUÑOZ CUERVO Y OTROS Demandados: MUNICIPIO DE MANIZALES Y OTROS Llamado en garantía: ECOPETROL S.A. Auto que resuelve solicitud de revisión eventual La Sala1 decide la solicitud de revisión eventual presentada por la parte demandante respecto de la sentencia de 24 de octubre de 2023, proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual confirmó la providencia de 18 de mayo de 2017, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. Los señores Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros2, en ejercicio de la acción de grupo, demandaron al municipio de Manizales y a las sociedades comerciales Socobuses S.A., Cooperativa Unitrans Ltda., Transportes Gran Caldas S.A., Serviturismo Ltda., Autolegal S.A. y Expreso Sideral S.A3. 2. La demanda se interpuso con miras a obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios presuntamente ocasionados a los residentes de la 1 Por medio de auto de 20 de junio de 2024, la Sala resolvió “[…] [d]eclarar fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. […]”.

Actuación visible en el índice 9 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado “[…] 9Auto que resuel_7Exp20060009701Autoq(.pdf) NroActua 9 […]”. 2 Juan de Jesús Ospina, Adelaida Vásquez Arias, Alcides Cardona Zuluaga, Amparo Candamil, Amparo Gómez, Ana Lucía Pereira B., Ancizar Bedoya, Andrés Felipe Arias M., Ángela María Londoño, Armando González G., Augusto Aristizábal, Belsy Patricia García, Bernardo Antonio Alzate Marín, Bernardo Arturo Hernández, Blanca Bedoya Carvajal, Camelia González, Carlos José Victoria, Claudia Nidia Castro, Daniel Antonio Serna, Diana Marcela Sierra, Diana Patricia Muñoz Cuervo, Diego Fernando Giraldo López, Dioselina Rojas Zapata, Edwin Gutiérrez Aristizábal, Erick Gutiérrez Aristizábal, Farid Aristizábal, Fernando Gómez Chica, Fernando González Carmona, Francisco Javier Giraldo Vargas, Gabriel Eduardo Cano J., Germán Rivera Aristizábal, Gloria Estella Zuluaga R., Gustavo Guzmán Aguilar, Hernán Espinosa, Inés Giraldo de Rivera, Jairo Agudelo Silva, Javier Díaz Aguirre, Javier Echavarría C., Jesús Edgar Chica, Jorge Andrés Gómez M., Jorge Enrique Ríos O., Jorge Humberto Restrepo, Jorge Wilder Parra Garzón, Jorge Willmar López, José Duván Zuluaga, José Ever Cardona, José Fernando Gálvez C., José Fernando Galvis, José Fernando Rodas R., José Mario Martínez Villa, José Octavio Giraldo Vargas, José Uriel Marín Isaza, Juan Alonso López Hoyos, Juan Carlos Jiménez, Juan David Londoño, Juan David Ramírez, Juan Esteban Cardona, Luis Enrique Franco, Luis Evelio Aristizábal, Luisa Fernanda Trujillo, Luz Estella Rodas Rivera, Luz María Velásquez D., María E. Gómez, María Elsy Gil de O., María Francia López, María Lucy Arias Ocampo, María Rubialba Aristizábal, María Teresa Arbeláez, Marleny Arias Ocampo, Melva Botero, Miguel Castro, Nora Lucy Ceballos, Norma Esperanza Gómez Martínez, Olga Liliana Osorio, Oscar Baena Gómez, Oscar Leandro Pineda, Pablo Pachón M., Pastora Urrego González, Paula Andrea Londoño, Pedro Francisco Vargas Rivera, Ramiro Rodas Tovar, Rocío Rodas Rivera, Yolanda Echeverri Cuartas, Zulma Inés Gutiérrez A., Andrés Felipe González, María Giselle Salazar Valencia, Luis Enrique Peña Méndez, Mary Arias Giraldo, Valentín Aránzazu, Elizabeth Correa Gálvez, Javier Zamora y Rubén Estrada Botero. 3 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “01C.pdf”, folios 397 y ss. 2 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros carrera 21, entre calles 30 y 21, de la ciudad de Manizales, por cuenta de la contaminación auditiva y por material particulado, generada por las rutas del servicio de transporte público de pasajeros, que han transitado por ese sector durante más de 10 años. 3.

La parte demandante informó que los daños alegados “[…] son consecuencia directa de la polución y la contaminación del medio ambiente que genera el transporte público, tal como quedó demostrado con la acción popular […] rad. 2003- 1145 […]”4. 4. Explicó que el Tribunal Administrativo de Caldas, en esa acción popular, mediante sentencia de 16 de febrero de 2006 5, concluyó que el municipio de Manizales y las sociedades de transporte público colectivo Socobuses S.A., Cooperativa Unitrans Ltda., Transportes Gran Caldas S.A., Serviturismo Ltda., Autolegal S.A. y Expreso Sideral S.A., vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, y a la seguridad y salubridad públicas. 5.

Advirtió que ese precedente judicial reconoce que las rutas de transporte público operadas por dichas sociedades en la carrera 21, entre calles 30 y 21, de la ciudad de Manizales, estaban impactando la calidad del aire en ese sector, debido a la emisión de ruido y de gases producto de la combustión del ACPM utilizado por las flotas6. 6.

Puso de presente que, mediante sentencia de 3 de junio de 20107, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el sentido de la decisión de primera instancia al corroborar un “[…] problema de contaminación ambiental y auditiva […]”. Sin embargo, adicionó el fallo para ordenar la realización de unos estudios para diseñar diversas alternativas que permitan armonizar la movilidad con el medio ambiente en “[…] la carrera 21 entre calles 23, 24 y 25 […]”, de la ciudad de Manizales. 7.

Con fundamento en ambas providencias judiciales, los demandantes de la acción de grupo adujeron que la sobrecarga de vehículos que circula por la carrera 21, les ocasionó diversas afecciones de salud, el deterioro de sus bienes personales, la depreciación de sus inmuebles y la afectación de sus actividades comerciales. I.2. Sentencia proferida en primera instancia 8.

El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, autoridad judicial que, mediante sentencia de 18 de mayo de 20178, negó las pretensiones indemnizatorias, así: 4 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “01C.pdf”, folio 401 y ss. 5 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documentos denominados “11C.pdf”, folios 73 y ss. 6 El tribunal ordenó la suspensión del tráfico de los vehículos de transporte público colectivo por la carrera 21, la implementación de sistemas de combustión vehicular menos lesivos, y la racionalización del número de vehículos involucrados en la prestación del servicio. 7 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documentos denominados “20C.pdf”, folios 37 y ss. 8 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “04C.pdf”, folios 342 y ss. 3 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros “[…]

1. DECLARAR PROBADAS las excepciones denominadas "INEXISTENCIA DE LA OBLIGACION ALEGADA A CARGO DE LA DEMANDADA Y EL DERECHO RECLAMADO EN FAVOR DE LOS ACCIONANTES” formulada por Unitrans, Transportes Gran Caldas, Autolegal, Expreso Sideral y "COBRO DE LO NO DEBIDO" propuesta por Socobuses. 2. NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con el análisis realizado en la parte considerativa de la sentencia. […]”. 9.

Para resolver el problema jurídico, el juzgado explicó cuáles son las diferencias existentes entre las acciones populares y de grupo. Advirtió que la finalidad de la primera es el amparo de derechos colectivos. Mientras que la acción de grupo no está vinculada exclusivamente a la violación de tales derechos, ya que “[…] no es una acción pública, por el contrario, se trata de un contencioso subjetivo del que solo son titulares las personas que han sufrido perjuicios provenientes de la misma causa […]”. 10.

En consecuencia, al descender en el caso concreto, el a quo estudió la “[…] existencia de la contaminación al medio ambiente […]”, y la “[…] existencia del daño y nexo causal entre este y la contaminación ambiental sufrida en la carrera 21 entre calles 21 y 30 […]”. 11. El juzgado advirtió que las pruebas de la contaminación ambiental fueron: (i) genéricas y basadas en meras manifestaciones;

(ii) no aluden a diagnósticos puntuales e individuales de salud; (iii) algunas historias clínicas contienen reportes de normalidad; y (iv) no permiten identificar una relación causal clara con el presunto hecho generador del daño. 12. Aclaró que los gases producto de la combustión no provienen exclusivamente del sector donde habitan los demandantes.

Además, observó que varias de sus enfermedades atañen a factores genéticos, la edad, el consumo de cigarrillo y el uso de medicamentos, entre otras causas. 13. Determinó que la parte demandante no demostró los daños materiales a los inmuebles, ya que no se evidenció que esos gastos fueran resultado de la contaminación ambiental. Por el contrario, los mismos son producto del mantenimiento ordinario de los bienes. 14.

Tampoco se probó que la polución haya sido causada únicamente por los vehículos de transporte público de las empresas demandadas. El juzgado destacó que algunos de los demandantes reconocieron que su situación no ha mejorado con posterioridad al traslado de las rutas de los vehículos objeto de la demanda. De tal modo, concluyó que la contaminación no es la causa de las afectaciones alegadas por los demandantes.

I.3. Recurso de apelación 15. Inconformes con la anterior decisión, los actores presentaron recurso de apelación, en el que afirmaron que las pruebas no solo evidencian los daños 4 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros materiales que sufrieron, sino también demuestran que en otros edificios no se llevan a cabo las brigadas de aseo y limpieza que sí se realizan en el edificio donde residen9. 16.

Argumentaron que varios demandantes han necesitado audífonos; otros asumieron gastos para tratamientos auditivos, de optometría y para la rinitis; y otros padecen de complicaciones respiratorias y pulmonares. Señalaron que tales afectaciones son consecuencia de la exposición al ruido y al humo. I.4. Sentencia proferida en segunda instancia 17.

La Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 24 de octubre de 202310, confirmó la providencia impugnada, en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: DECLARAR no probada la objeción por error grave contra los peritajes de los señores José Venancio Adarmes Sotelo y Hugo Candamil Calle.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de mayo de 2017 proferida por la Señoría del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales. […]”. 18. El tribunal precisó que la acción de grupo se ejerce exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios. Acto seguido, distinguió los conceptos de contaminación y daño ecológico o ambiental, para explicar que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo primero no necesariamente implica lo segundo. 19.

Agregó que la parte demandante que ejerce una acción de grupo, con ocasión de una problemática de contaminación ambiental, tiene la carga de demostrar la existencia de un daño o perjuicio imputable, en términos de “[…] causalidad jurídicamente relevante […]”, a una situación común transgresora del ambiente. 20. Reconoció que el fenómeno de contaminación de la carrera 21, entre calles 21 y 30, de la ciudad de Manizales, estaba demostrado.

Sin embargo, precisó que los demandantes no acreditaron que los perjuicios invocados fueran consecuencia de dicha situación. 21. Concluyó que las pruebas invocadas por los recurrentes no permitieron identificar la contaminación por ruido y material particulado como el factor más relevante de las presuntas afecciones de salud. Añadió que los dictámenes y conceptos de los profesionales en salud no son concluyentes sobre la causa principal de las patologías, especialmente al observar que en algunos de los pacientes preexistían condiciones de asma y de fumadores.

Además, refirió que las afectaciones invocadas persisten, incluso después de que el transporte público dejó de circular por la carrera 21. 9 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “04C.pdf”, folios 386 y ss. 10 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “ED_SENTENCIA200600097(.pdf) NroActua 2”. 5 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros 22.

En relación con los daños materiales, el tribunal señaló que las objeciones por error grave, formuladas contra los informes periciales de 5 de abril de 201011 y 10 de octubre de 201212, no eran procedentes. 23. No obstante, encontró que el primer informe “[…] solo estimó los valores invertidos por los demandantes, hipotéticamente o los informados por los propios actores, sin indicar los mayores valores pagados […]”.

Frente al segundo informe, mencionó que el perito “[…] hizo estimados globales de los que debieron de haber (sic) invertido los demandantes, que no coincide con los soportes que existen en el proceso […]”. 24. Indicó que los informes periciales “[…] no pueden ser usados, debido que se busca (sic) en los procesos judiciales es resarcir el mayor valor efectivamente pagado por los demandantes por la pintura o mantenimiento de sus inmuebles, establecimientos de comercio o muebles.

Esto no fue establecido en los informes periciales […]”. 25. Concluyó que no se acreditó que los gastos en los que incurrieron los accionantes sean superiores a los comunes para el mantenimiento de cualquier otro inmueble de la ciudad. Por tanto, no demostraron que los presuntos sobrecostos se deban a la contaminación. II. LA SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL 26.

La apoderada judicial de los demandantes, mediante correo electrónico de 7 de noviembre de 202313, presentó solicitud de revisión eventual “[…] con el propósito principal de unificar jurisprudencia del real alcance de los efectos de una acción popular declarativa de protección de derechos de intereses colectivos en firme y la acción de grupo buscando indemnización […]”. 27.

Explicó que “[…] la providencia que puso fin al proceso […] no genera seguridad jurídica y debe ser aclarada a la luz de la Ley 472 de 1998 […]”. Además, consideró lo siguiente: “[…] La razón principal de la comunidad, en la presente solicitud, es que exista unificación jurisprudencial para tener seguridad jurídica, porque con el desconocimiento de las pruebas en especial la pericial se resucito (sic) un muerto, a favor de los demandados, es decir, a ciencia cierta los derechos del grupo de la 21, fueron protegidos por una acción popular, pero todo su sufrimiento y esfuerzo resultó inane. […]”. 28.

Insistió en que se debe estudiar la posibilidad “[…] para unificar jurisprudencia, buscando seguridad jurídica y confianza legítima a la luz de la Ley 472 de 1998 […]”, por las siguientes razones: 11 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “14C.pdf”, folios 30 y ss. 12 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “19C.pdf”, folios 5 y ss. 13 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “17C.pdf”, folios 196 y ss. 6 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros 29.

Recordó que, en el marco de la acción popular identificada con el número único de radicación 17001-23-31-000-2003-01145-0114, se declaró que en la carrera 21, entre calles 21 y 30 de la ciudad de Manizales, se presentó un episodio de contaminación del medio ambiente por los gases y el ruido que emitían los vehículos de transporte público. 30.

Aseguró que, como consecuencia de ese proceso judicial, “[…] el nexo causal estaba dado […]”, y que “[…] los demandados no objetaron la contaminación como tampoco las consecuencias de la misma […]”. 31. Por tal razón, estimó que la comunidad residente del sector objeto de la referida acción popular debe acceder a una indemnización razonable, toda vez que “[…] La acción popular fue tan clara que solamente era necesario dentro de la acción de grupo, adelantar las pruebas para demostrar la cuantificación del daño, y conforme al nexo causal, las pruebas desarrolladas demostraron que el sector estaba más afectado que el resto de la ciudad […]”. 32.

Agregó que las pruebas allegadas a la acción de grupo “[…] dieron cuenta del indefectible nexo causal, que, incluso, en la acción popular se dio, como consecuencia de la contaminación impactando negativamente en las personas y sus bienes patrimoniales […]”. 33. Informó que “[…] La comunidad confiaba en el fallo de la acción popular y dentro de la acción de grupo que pretendía materializar la indemnización se hicieron ingentes esfuerzos de cuantificación […]”.

Así, “[…] En virtud del principio de la confianza legitima en las autoridades, una vez reconocido el daño, la comunidad acudió a la acción de grupo […] para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios […]”. Pese a ello, consideró que las dos instancias en la acción de grupo incurrieron en una indebida valoración probatoria, motivo por el cual “[…] Se requiere precisar parámetros por seguridad jurídica […]”. 34.

Destacó que el dictamen pericial “[…] desarrollado cumplió a cabalidad los requisitos legales con el fin de generar indemnización en bienes patrimoniales protegidos, especialmente los derechos e intereses colectivos y fundamentales […]”. 35. Enfatizó que el nexo causal se acreditó, así: “[…] todo iba redireccionado a demostrar, con el daño decretado en LA ACCIÓN POPULAR, EL NEXO CAUSAL CREADO, y EL PERITO encontró dentro de su conocimiento científico, los elementos de juicio necesarios para cuantificar el daño, porque, por supuesto el nexo causal estaba dado, contaminación del PARQUE AUTOMOTOR, naturalmente la consecuencia era el impacto negativo en EL PATRIMONIO PROTEGIDO POR LA COMUNIDAD y es, este mismo grupo el que no entiende el desconocimiento del nexo causal ampliamente demostrado. […]”. 14 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documentos denominados “11C.pdf”, folios 73 y ss.

(sentencia de primera instancia); y “20C.pdf”, folios 37 y ss. (sentencia de segunda instancia). 7 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros 36. En tal sentido, puso de relieve que “[…] la contaminación por ruido aún persiste, a pesar que el transporte público de pasajeros se pasó a otra avenida, después de 2010 […]”.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 37. El artículo 36A de la Ley 270 de 7 de marzo de 199615, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 200916, estableció que el Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, podrá seleccionar, para eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de las acciones populares o de grupo, proferidas por los tribunales administrativos. 38.

La Ley 1437 de 2011 señaló que el Ministerio Público o las partes del proceso están facultados para presentar una solicitud de revisión eventual de esas providencias con el propósito de “[…] unificar jurisprudencia […] y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica […]”17. 39.

El artículo 273 ibidem estableció las siguientes causales de procedencia de la solicitud de revisión eventual: “[…] Artículo 273. Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.

Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 40. El artículo 274 de la Ley 1437 señaló los requisitos y el trámite inicial del mecanismo de revisión eventual así: “[…] Artículo 274. Competencia y trámite. De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: (…) 15 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 16 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. 17 Artículo 272. 8 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros 3.

La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. 4. En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud. 5.

Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión. […].

Parágrafo. La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo. […]”. 41. Respecto del alcance de esas exigencias, esta Sección, mediante auto de 27 de abril de 201718, explicó que: “[…] Del texto normativo mencionado, para la prosperidad del aludido mecanismo de revisión eventual se tienen como requisitos, los siguientes: a) Petición de parte o del Ministerio Público.

Se necesita solicitud expresa de parte o del agente del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por parte de la autoridad judicial. b) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La revisión recae, únicamente, sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. c) Petición presentada en oportunidad.

La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. d) La petición esté debidamente sustentada. Como se mencionó en el acápite anterior, si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia, que el interesado exponga las razones por las cuales considera que la sentencia definitiva debe ser seleccionada para efectos del cumplimiento del fin unificador previsto en la ley. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 42. En el marco de los requisitos mencionados, la Sala observa que la solicitud de revisión objeto de estudio fue presentada por la apoderada judicial de los 18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 27 de abril de 2017, C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 76001-23-31-000-2005-02919-01(AG)REV. 9 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros demandantes en la acción de grupo de la referencia, en contra de la sentencia proferida el 24 de octubre de 2023 por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

De esta forma se cumple con el requisito de legitimación. 43. La providencia mencionada fue proferida en segunda instancia conforme al artículo 153 de la Ley 1437 de 201119 y el primer inciso del artículo 67 de la Ley 472 de 199820. Es decir que se trata de un pronunciamiento emitido por un tribunal administrativo que le puso fin a la acción de grupo de la referencia, con lo cual se cumplió el segundo requisito de procedibilidad. 44.

La petición fue presentada oportunamente, pues el respectivo correo electrónico se envió el 7 de noviembre de 202321, por lo tanto, se encuentra dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la decisión objeto del mecanismo, la cual fue notificada mediante edicto del 27 de octubre de 202322. 45. Sin embargo, la petición de selección para revisión eventual no cumple con el requisito de sustentación establecido en el numeral 2 del artículo 274 de la Ley 1437 de 201123, pues la abogada de los demandantes no realizó “[…] una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión […]”, en los términos establecidos por la ley y la jurisprudencia. 46.

El artículo 273 de la Ley 1437 advierte que la revisión eventual es procedente cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión: (i) “[…] presente contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales […]”, o (ii) “[…] se oponga en los mismos términos […] a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación […]”. 47.

La Sección Primera del Consejo de Estado aclaró en la providencia de 11 de diciembre de 201324 que la unificación de jurisprudencia procede cuando: (i) “[…] el tema o los temas objeto de la providencia hayan sido tratados de forma diferente por la jurisprudencia del Consejo de Estado […]”; (ii) “[…] por la complejidad, indeterminación, o ausencia de claridad de las disposiciones normativas en la que se fundamenta el tema o los temas de que trata la providencia, o por un vacío legal, 19 “[…] Artículo 153.

Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda […]”. 20 “[…] Artículo 67.- Recurso Contra la Sentencia. La sentencia es apelable en el efecto suspensivo.

En este evento el Juez ordenará se preste caución para garantizar las medidas cautelares de embargo y secuestro. El recurso de apelación deberá resolverse por la autoridad judicial competente en un término máximo de veinte (20) días, contados a partir de la fecha de radicación del expediente en la Secretaría General; sin embargo cuando sea necesario practicar nuevas pruebas, el término para decidir el recurso podrá ampliarse en diez (10) días.

Contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las Acciones de Grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes; pero en ningún casos el término para decidir estos recursos podrá exceder de noventa (90) días contados a partir de la fecha que se radicó el asunto en la Secretaría General de la Corporación. […]”. 21 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “17C.pdf”, folios 196 y ss. 22 Cfr. Expediente Samai Consejo de Estado, índice 2, documento denominado “17C.pdf”, folios 193 y 194. 23 “[…] Artículo 274.

Competencia y trámite. De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: […]. 2. En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud. […]”. 24 Consejo de Estado, Sección Primera.

C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación núm. 08001-33-31-005-2009-00161-01(AP)REV, actor: Juan Carlos Vargas Sánchez. 10 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros éstos sean susceptibles de generar confusión o involucren diferentes formas de aplicación o interpretación […]”;

(iii) “[…] cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no exista una posición consolidada en la jurisprudencia del Consejo de Estado […]”; y (iv) “[…] cuando uno o varios de los temas de la providencia no haya sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación […]”. 48. La parte demandante sostuvo en el escrito de la solicitud de revisión que es necesario unificar la jurisprudencia sobre el alcance de los efectos de una acción popular y una acción de grupo.

Sustentó dicha premisa en que la valoración probatoria efectuada por los jueces de la acción de grupo (especialmente del dictamen pericial) atentó contra la seguridad jurídica y la confianza legítima de los demandantes. 49. No se precisó cuáles son los aspectos de la acción de grupo de la referencia que, al ser resueltos por los jueces de instancia, desconocieron el alcance o el sentido de una ley específica, o quebrantaron algún pronunciamiento concreto de unificación, o jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado.

Tampoco se invocaron divergencias interpretativas sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales, ni se precisó cuál es la materia que debe ser objeto de unificación. 50. Las razones expuestas por la apoderada judicial están directamente relacionadas con un presunto defecto en la valoración probatoria. Mencionó que la sentencia de 24 de octubre de 2023, por la cual el Tribunal Administrativo de Caldas le puso fin al proceso, “[…] no genera seguridad jurídica […]” dado que, en su parecer, el presunto nexo de causalidad existente entre la contaminación ambiental y los daños padecidos por los demandantes era un hecho plenamente acreditado conforme a la acción popular radicada con el núm. 2003-01145-01. 51.

Sin embargo, no se explicó de qué manera la decisión del tribunal se apartó de las tesis jurídicas desarrolladas por el Consejo de Estado. Tampoco adujo razones para demostrar que el caso carece de lineamientos claros en el ordenamiento jurídico, o que ese tipo de conflictos hayan sido abordados de manera diferente, al punto que no permiten identificar una posición jurisprudencial clara en torno a su resolución. 52.

La solicitud de revisión eventual en las acciones de grupo debe cumplir con una motivación suficiente, en tanto dicho medio de control, a diferencia de la acción popular, debe ser presentado por conducto de un abogado25 para la satisfacción de intereses individuales. En consecuencia, el profesional en derecho, en su solicitud, está obligado a: (i) precisar el tema jurídico que requiere ser unificado;

(ii) referir las disposiciones y/o la jurisprudencia presuntamente desconocida; y (iii) explicar de manera concisa las razones por las cuales el asunto amerita un estudio a efectos de darle mayor coherencia al ordenamiento jurídico. 25 Ley 472 de 1998. “[…] Artículo 49.- Ejercicio de la Acción. Las acciones de grupo deben ejercerse por conducto de abogado. […]”. 11 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros 53.

De la lectura del escrito de revisión eventual presentado por la apoderada judicial de los demandantes, se advierte que no basta con exponer motivos que sugieren una valoración probatoria adicional del caso concreto. Es necesario puntualizar razones orientadas a contrastar la decisión judicial cuestionada con algún parámetro consolidado en el ordenamiento jurídico. 54.

La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el incumplimiento de dicha argumentación mínima para la eventual revisión de las acciones de grupo supone el desconocimiento de los principios de lealtad, buena fe procesal 26 y autorresponsabilidad de la prueba 27, en atención a la finalidad unificadora del mecanismo28. 55. En consecuencia, esta Sección prohíja el criterio jurídico expuesto en las providencias de 3 de diciembre de 201929, 21 de febrero de 202030, 15 de agosto de 202031, 29 de agosto de 202032, 30 de julio de 202033, 25 de marzo de 202134 y 10 de junio de 202135, entre otras, en las que esta corporación no seleccionó para revisión las sentencias allí cuestionadas, porque la naturaleza del mecanismo no supone “[…] una instancia adicional en el proceso, porque no está concebida para realizar un control de legalidad del fallo correspondiente […]”. 56.

Ahora bien, en gracia de discusión, la Sala pone de presente que las sentencias de 18 de mayo de 2017 y 24 de octubre de 2023 se soportan en el criterio sostenido pacíficamente por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conforme al cual el daño ambiental puro o colectivo, es distinto del daño ambiental impuro o subjetivo. 57.

En sentencia de 20 de febrero de 201436, la Subsección “B” de la Sección Tercera explicó que los daños causados al ambiente se denominan “daño ambiental 26 Ley 1564 de 2012, artículos 78, numerales 1 y 2, y 79. 27 Ibidem, artículo 167. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de julio de 2009, radicación núm. AG-2007-00244-01 IJ, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 29 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, auto de 3 de diciembre de 2019, radicación núm. 73001-23-31-000-2007-00127-01(AP)REV., C.P: Guillermo Sánchez Luque.

“[…] La unificación de jurisprudencia busca garantizar la igualdad, la seguridad jurídica y la unidad del derecho para lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a una misma situación. Por ello, la revisión eventual opera solamente cuando haya contradicciones o divergencias interpretativas entre tribunales, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o cuando la providencia objeto de revisión se oponga a una jurisprudencia reiterada de la Corporación. También aplica cuando no haya desarrollo jurisprudencial en la materia o no hubiere una posición consolidada al respecto. […]”. 30 Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 21 de febrero de 2019, radicación núm. 25000-23-15-000-2004-01050- 02(AG)REV., C.P: Stella Jeannette Carvajal Basto. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 15 de agosto de 2019, radicación núm. 20001-33-33-005-2016-00467- 01(AG)REV., C.P: Rocío Araújo Oñate. 32 Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 29 de agosto de 2019, radicación núm. 15238-33-33-001-2016-00246- 01A(AG)REV., C.P: Julio Roberto Piza Rodríguez. 33 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto de 30 de julio de 2020, radicación núm. 05001-33-33-015- 2017-00399-01 (AP)REV., C.P: José Roberto Sáchica Méndez. 34 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, auto de 25 de marzo de 2021, radicación núm. 11001-33-42- 048-2019-00356-01(AG)REV., C.P: Jaime Enrique Rodríguez Navas. 35 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 10 de junio de 2021, radicación núm. 76001-33-31-013-2010-00454- 01(AG)AREV., C.P: Luis Alberto Álvarez Parra. 36 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 20 de febrero de 2014, radicación núm. 41001-23- 31-000-2000-02956-01(29028), C.P: Ramiro Pasos Guerrero.

“[…] el daño ambiental puro es cualquier alteración, degradación, deterioro, modificación o destrucción del ambiente (agua, aire, flora), causados por cualquier actividad u omisión, que supera los niveles permitidos y la capacidad de asimilación y transformación de los bienes, recursos, paisajes y ecosistema, afectando en suma el entorno del ser humano; mientras que el daño ambiental impuro se define como la consecuencia de la afectación ambiental que repercute en el entorno de los seres humanos, y supera los límites de asimilación y de nocividad que pueda soportar cada uno de estos […]”.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 14 de septiembre de 2015, radicación núm. 52001- 23-31-000-1998-00097-02(32618), C.P: Hernán Andrade Rincón. 12 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros puro”, y los que se ocasionan a los particulares se llaman “daño ambiental impuro”.

Se aclaró que la primera categoría es susceptible de protección mediante la acción popular, la cual procede ante “[…] la presencia de una señal objetivamente razonada de amenaza, peligro o riesgo del derecho colectivo al ambiente […]”. 58. Asimismo, se consideró que el perjuicio impuro, consecuencial, conexo, o consecutivo, es aquel que afecta derechos subjetivos o individuales y, por ello, es objeto de protección mediante acciones indemnizatorias como la acción de reparación directa o la acción de grupo. 59.

La jurisprudencia estableció que cada tipo de perjuicio debe ser acreditado conforme a la naturaleza, el alcance y las reglas procesales previstas para cada medio de control37. 60. En segundo lugar, la jurisprudencia del Consejo de Estado también ha establecido la distinción entre contaminación y daño ambiental o ecológico. En sentencia de 8 de septiembre de 201738, la Sección Tercera aclaró que “[…] la contaminación en sí misma no es asimilable al daño ambiental y ecológico, ya que se comprende que en la sociedad moderna a toda actividad le es inherente e intrínseca la producción de uno o varios fenómenos de contaminación, al ser objeto de autorización administrativa y técnica en el ordenamiento jurídico […]”.

En consecuencia, resulta indispensable acreditar que “[…] La contaminación desencadena un daño ambiental […] Si produce un deterioro, detrimento, afectación o aminoración en la esfera persona o patrimonial de un sujeto o sujetos determinables […]”. 61. Además, en sentencia de 10 de junio de 202139, la Sala Primera Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo advirtió que “[…] a cada persona, en aplicación de la carga de la prueba prevista en el artículo 177 del CPC -art. 167 CGP- que pretenda integrarse en el respectivo grupo, le corresponderá acreditar que sufrió un daño antijurídico derivado de la misma causa compartida por el grupo, así como demostrar su causalidad. […]”. 62.

Nótese que la Sección Tercera, en sentencia de 31 de agosto de 2021 40, confirmó la decisión que negó las pretensiones indemnizatorias de un grupo, debido a que no se demostraron los perjuicios imputables a un episodio de contaminación por filtración de lixiviados. En esa oportunidad se precisó que: “[…] En efecto, debe tenerse absoluta claridad de que cuando se pretende la indemnización de esos perjuicios individuales o ‘intereses privados’, la Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 30 de noviembre de 2017, radicación núm. 44001-23- 31-000-2011-00015-01 (54397).

C.P. Danilo Rojas Betancourth. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 5 de julio de 2018, radicación núm. 70001-23-33-000- 2012-00156-01(51960), C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 37 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 31 de agosto de 2021, radicación núm. 23-001-23- 33-000-2012-00060-01(AG)., C.P: Jaime Enrique Rodríguez Navas. 38 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de septiembre de 2017, radicación núm. 52001-23-31-000-2006- 00435-01(38040), C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 39 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión, sentencia de 10 de junio de 2021, radicación núm. 76001-23-31-000-2002-04584-02(AG)REV-SU, C.P: María Adriana Marín. 40 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 31 de agosto de 2021, radicación núm. 23-001-23- 33-000-2012-00060-01(AG)., C.P: Jaime Enrique Rodríguez Navas. 13 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros carga probatoria del grupo demandante no se encuentra limitada a la acreditación de la vulneración del derecho colectivo, en este caso el medio ambiente y la salubridad pública, sino que necesariamente se extiende a la prueba de esos perjuicios propios y particulares […].

Además de lo anterior, resulta fundamental destacar que la acreditación de los perjuicios individuales, cuya indemnización se pretende, debe hacerse de manera particular y concreta, pues tampoco tiene cabida su valoración en abstracto […]. Por consiguiente, lo que se evidencia es una inactividad probatoria del apoderado del grupo demandante, sin que pueda el juez alterar la carga probatoria en contra de las entidades demandadas, lo que implicaría premiar la pasividad del extremo activo del litigio. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 63. Así pues, el hecho asociado a que en la acción popular núm. 2003-01145 se acreditara una situación de contaminación atmosférica, no conduce automáticamente a la demostración de los elementos de la responsabilidad patrimonial de la acción de grupo de la referencia41, en especial, de los perjuicios individuales y del nexo de causalidad42. 64.

Finalmente, en cuanto a los dictámenes periciales, es preciso recordar que dichos medios de prueba sí fueron valorados por el Tribunal Administrativo de Caldas, al concluir que, conforme al criterio jurisprudencial del Consejo de Estado43, no había razones para objetarlos por error grave44. 65. En conclusión, la solicitud de revisión eventual presentada por la parte demandante no será seleccionada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia de 24 de octubre de 2023, proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales una vez ejecutoriada esta providencia y COMUNICAR esta decisión a la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. 41 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 30 de marzo de 2022, radicación núm. 68001-23- 31-000-2006-03331-01(52693), C.P.: Nicolás Yepes Corrales.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2008, radicación núm.: 66001-23-31-000-1996-03099- 01(14443), C.P: Ruth Stella Correa Palacio. 42 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, providencias de 9 de junio de 2010, radicación núm.: 18078, C.P (E): Gladys Agudelo Ordóñez; de 19 de marzo de 2021, radicación núm.: 68001-23-31-000-2011-00391-01(50791), C.P: María Adriana Marín; de 30 de julio de 2021, radicación núm.: 73001-23-31-000-2012-00325-01(53957), C.P: José Roberto Sáchica Méndez; y de 26 de julio de 2021, radicación núm.: 05001-23-31-000-2011-00229-01(52998), C.P: Jaime Enrique Rodríguez Navas. 43 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 5 de marzo de 2008, radicación núm. 66001-23-31-000-1997- 04013-01(16850), C.P: Enrique Gil Botero. 44 El tribunal consideró que no era el medio probatorio idóneo para acreditar que la contaminación atmosférica detectada en la carrera 21 de la ciudad de Manizales ocasionara daños materiales a cada uno de los demandantes, y tampoco para determinar el quantum de los presuntos daños.

Se advirtió que el dictamen no estableció “[…] el mayor valor efectivamente pagado por los demandantes por la pintura o mantenimiento de sus inmuebles, establecimientos de comercio o bienes […]”. 14 Radicación: 1 7001 - 3 3 - 31 - 00 2 2 - 20 06 - 00 097 - 0 1 Demandante: Juan Jairo Muñoz Cuervo y otros

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.