Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 730012333000 2015 00195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Demandados: Municipio de Melgar (Tolima) Terceros: Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), Sociedad Autopista Bogotá Girardot S.A., Segundo Antonio Castro Abril, Luz Marina Osma Fajardo y José Hernando Jiménez Prieto Asunto: Falta de legitimación en la causa por activa.
Titular de indemnización causada como consecuencia de la expropiación por vía administrativa - Reiteración Jurisprudencial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 20 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 2 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Isabel Sánchez de Jiménez1, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Municipio de Melgar, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2.
Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “1ª.- Que se declare la nulidad de la Resolución 0023 de 2014 (febrero 20) por medio de la cual declara por razones de utilidad e interés social, a efectos de expropiación administrativa, el Predio Los Kioskos ubicado en el área urbana del Municipio de Melgar (Tolima), proferida por el Director (sic) del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Melgar (Tolima). 2ª- Que se declare la nulidad de la Resolución No 0264 de 2014 (agosto 21) proferido por el Alcalde (sic) Popular del Municipio de Melgar (Tolima) que ordena la Expropiación por Vía Administrativa del Derecho de Dominio sobre el Predio Los Kioskos ubicado en el área urbana del Municipio de Melgar (Tolima). 3ª- Que se ordene previo a la sentencia diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, establecer el valor de la indemnización debida. 4ª- Que se ordene La (sic) suspensión en forma inmediata, por parte de la administracion (sic) publica (sic) del Municipio de Melgar, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado. 5ª –.
Que (sic) como consecuencia de las anteriores declaraciones, en calidad de Restablecimiento del Derecho, se disponga la anulación de los Registros Traslaticios de dominio ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Melgar (Tolima), esto es La (sic) orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. 6ª.- Que, concomitante con la anterior declaración, se condene al Municipio de Melgar Tolima al reconocimiento, en calidad de costo de oportunidad, a pago periódico mensual equivalente a la Tasa Máxima Legal Certificada por la Superintendencia Bancaria aplicada sobre el Avalúo Comercial presentado como objeción dentro del proceso expropiatorio, desde la fecha en que se hizo efectivo este y hasta cuando se reintegro (sic) a la demandante Isabel Sánchez de Jiménez. 7ª.- En el evento en que no se declare la nulidad de los actos administrativos antes pretensionados, se ordene el pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos (sic) ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, siempre y cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado. 8ª.- Condenar en costas y agencias en derecho a la demandada, en razón a su proceder.”3 1 Por intermedio de apoderado. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Samai, archivo “Final Dda Isabel Sanchez -15 (1)”, página 2. 3 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 3.
La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. El director ejecutivo de la Lonja de Propiedad Raíz del Tolima, el 4 de junio de 2013, presentó al Municipio de Melgar el Informe Técnico Valuatorio Corporativo del predio denominado “Los Kioskos”, ubicado en el barrio La Florida, identificado con cédula catastral 01-02-0020-0006-000 y matrícula inmobiliaria núm. 366-8548.
Dicho informe se basó exclusivamente en la escritura pública núm. 186 de 1980, otorgada en la Notaría Única de Melgar y determinó que el valor comercial del predio ascendía a la suma de $102'447.064, considerando que la reglamentación del uso del suelo corresponde a consolidación dotacional, conforme a la certificación de aptitud de suelo urbano expedida por el Departamento Administrativo de Planeación. 3.2.
El Concejo de Melgar expidió el Acuerdo núm. 012 de 16 de septiembre de 2013, mediante el cual se designó al director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal como la autoridad competente para declarar las condiciones de urgencia que autoricen la expropiación por vía administrativa en la mencionada localidad. 3.3. El director del Departamento Administrativo de Planeación de Melgar, mediante aviso núm. 0021 de 18 de febrero de 2014, citó y emplazó a las personas inciertas e indeterminadas que pudieran considerarse afectadas por la Resolución núm. 0050 de 13 de febrero de 2014, por la cual dio inicio al proceso adquisitivo, voluntario y/o expropiatorio del predio "Los Kioskos". 3.4.
El director del Departamento Administrativo de Planeación de Melgar, por medio de la Resolución núm. 0023 de 20 de febrero de 2014, declaró el predio "Los Kioskos" como bien de interés público, fundamentado en las necesidades de utilidad pública o social. 3.5. El alcalde de Melgar, mediante Auto núm. 001 de 14 de marzo de 2014, notificó a Segundo Antonio Castro Abril y Luz Marina Osma Fajardo, en su calidad de 4 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propietarios del predio "Los Kioskos", sobre la existencia del proceso administrativo de expropiación. 3.6.
Isabel Sánchez de Jiménez, en calidad de poseedora del inmueble de la referencia, interpuso un recurso de reposición contra la Resolución núm. 0050 de 2014, mencionada en el aviso emplazatorio. 3.7. El alcalde de Melgar, a través del oficio núm. D.0223 de marzo de 2014, presentó una oferta de compra por una porción del predio identificado con matrícula núm. 366-8584, como parte del proceso de expropiación administrativa dirigido a los mencionados propietarios. 3.8.
El alcalde de Melgar, el 4 de junio de 2014, rechazó de plano el recurso de reposición interpuesto por Isabel Sánchez de Jiménez y ordenó notificarle la oferta de compra. 3.9. El alcalde de Melgar, por medio de Resolución núm. 0264 de 21 de agosto de 2014, ordenó la expropiación administrativa del derecho de dominio sobre el predio "Los Kioskos" y fijó el precio indemnizatorio para consignarse en el depósito judicial del Juzgado 2° Civil del Circuito de Melgar, que adelantaba los procesos reivindicatorio y de pertenencia con radicación “2013-00042-00” para definir a la titularidad del derecho de dominio del inmueble de la referencia. 3.10.
Decisión que fue comunicada a Isabel Sánchez de Jiménez, mediante el oficio núm. DAP-2637 de 26 de agosto de 2014. Normas violadas 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 13, 29 y 58 Constitución Política. • Artículos 61, 64, 66, 67, 68 y 69 de la Ley 388 de 18 de julio de 19974. • Artículo del Decreto 1420 de 24 de julio de 19985. 4 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.” 5 “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos” 5 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Artículo 20 de la Ley 9 de 11 de enero de19896.
Concepto de violación 5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Falta de competencia 5.1. El Concejo de Melgar facultó al director de Planeación para declarar la urgencia que justificaba la expropiación administrativa. Sin embargo, se observaron irregularidades en el proceso, pues “[…] no es entendible como en algunos eventos los asuntos administrativos en razón a impugnación de los actos adelantados en el proceso de expropiación son suscritos por el Alcalde (sic) Popular de dicho ente territorial”, quien no tenía competencia para ello, lo que, a su juicio, constituye una “violación del mandato legal”.
Causal de utilidad pública 5.2. El director del Departamento Administrativo de Planeación de Melgar, por medio de la Resolución núm. 0023 de 20 de febrero de 2014, no tenía capacidad legal alguna para invocar la causal de expropiación de motivo de utilidad pública, prevista en el artículo 58 de la Ley 388, a efectos de declarar el predio "Los Kioskos" como bien de interés público.
En suma “[…] de conformidad por lo enunciado por la Interventoría de la Concesión de la Doble Calzada Bogotá-Girardot [refiere al 11 de noviembre de 2014 suscrito por el director de Interventoría del contrato de Concesión núm. GG-040 del 2004], dicho funcionario [director de Planeación Municipal] y, aún más, el ente territorial, no tenían potestad legal alguna para invocar dicha causal a efectos de expropiar el bien inmueble objeto de reclamó por esta vía […]”.
Desconocimiento de normas en las que debía fundarse 6“Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” 6 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.
La expropiación debía sustentarse en un avalúo comercial realizado dentro de los 6 meses anteriores a la oferta de compra, como lo establece el artículo 61 de la Ley 388 y su reglamentación en el Decreto 1420. En este caso, el avalúo presentado por “la Lonja de Propiedad raíz fe (sic) fecha junio de 2013” carecía de validez al ser utilizado fuera del plazo legal “[…] debido a ello el Municipio de Melgar debió darle el trámite a la Objeción (sic) presentada contra él y no rechazarlo de plano como efectivamente ocurrió […]”. 5.4.
La notificación de la oferta de compra, la cual debe realizarse conforme a las reglas del Código Contencioso Administrativo y notificarse a los propietarios actuales y poseedores del inmueble, conforme lo dispone el inciso 4º del artículo 61 de la Ley 388. 5.5. En este caso, se notificó a un antiguo propietario del inmueble, Luis Evelio Martínez Mendoza, quien ya no tenía derechos sobre el inmueble desde el 9 de agosto de 1996, cuando lo vendió a Aimer Alberto Soler Ulloa (36%), Lizardo Pinzón (46%), y Juvenal Soler Ulloa (18%).
Además, “[…] el Alcalde de Melgar debió haber ordenado Notificar a los actuales propietarios Sr SEGUNDO ANTONIO CASTRO ABRIL y Sra LUZ MARINA OSMA FAJARDO, de Igual forma y como lo menciona el certificado de Libertad y Tradición, se debió constatar que sobre el Inmueble objeto de expropiación existen procesos civiles cursando en los juzgados 1 y 2 civiles del Circuito de Melgar – Tolima, por ser de público conocimiento tal hecho, se dedio (sic) de notificar a ese tercero o poseedor ya que en dicho certificado se vislumbra a la Sra MARIA JHANET CAMPOS PRAGA como Poseedora del Inmeble (sic) objeto de expropiación, además se debió de notificara (sic) personas incierta e indeterminadas, mas no notificar a un anterior dueño. Yerro que se corrigio (sic) mediante auto 001 de 2014 y no por Acto Administrativo (resolución) como era lo debido, amén de que quien lo promulgó fue el Alcalde (sic) Popular persona que no estaba facultado legalmente […]”.
Contestación de la demanda 6. El Municipio de Melgar7 contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones de la parte demandante8, así: 7 Por medio de apoderado. 8 Samai del Tribunal, archivo “034ED_C02_13ContestacionDeLaDemandaConPoderYAnexos.pdf”. 7 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Después de realizar un recuento de los hechos aclaró que “[…] la carga argumentativa de este ataque es bastante pobre toda vez que de una parte no se dice cuáles son los actos suscritos por el alcalde que merezcan dicho reproche y de otra parte no se entiende cual es la violación al mandato legal por cuanto tampoco se determina a cual (sic) mandato legal hace referencia […]”.
Frente a la falta de competencia y la causal de utilidad pública 7.1. Ostentaba potestad legal para invocar una causal de urgencia contenida en la ley con el fin de determinar los motivos de utilidad pública, en los términos del artículo 64 de la Ley 388, que dispone: “Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo.
Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos”. Ahora, si lo que la parte demandante pretende atacar “[…] son las razones de urgencias o utilidad pública señaladas por la Administración Municipal para proceder de conformidad con lo actuado, la presunta vulneración no se determina claramente y lo que único que se afirma es que una entidad nacional señalo no tener obras programadas en dicho comité […]”.
Frente al desconocimiento de normas en las que debía fundarse 7.2. Contrario a lo afirmado por la parte demandante sobre la vigencia del avalúo, el Decreto 1420, señala que la vigencia de los avalúos es de un año. Para el caso en concreto, “[…] el avaluó (sic) que hizo uso la administración de Melgar dentro del año de vigencia, toda vez que el trámite expropiatorio inicio el mes de febrero de 2014 y el avalúo data de junio de 2013 […]”. 7.3.
Respecto de las falencias “[…] del acto que contiene la oferta de compra frente a lo cual habrá de indicarse que los documentos aportados con la demanda dan clara fe de que todos y cada uno de los actos preparatorios y definitivos proferidos en este trámite fueron notificados tanto a propietarios inscritos como a poseedores respetándose así el debido proceso y el derecho de defensa de todos los intervinientes […]”. 8 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.4.
Adicionalmente, propuso las excepciones: i) absoluta legalidad de los actos demandados; ii) improcedencia de la pretensión de nulidad de la resolución 023 de 2014; y iii) “improcedencia de la pretensión tercera” sobre la “inspección con intervención de peritos”. Vinculación de terceros al proceso y solicitud de desvinculación 8. El Tribunal Administrativo del Tolima, en audiencia inicial del 29 de marzo de 20169, vinculó a: i) Segundo Antonio Castro Abril y Luz Marina Osma Fajardo, en calidad de coadyuvantes, por cuanto ostentaban derechos de propiedad del predio denominado “Los Kioskos”; y ii) a la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI y a la Concesión Autopista Bogotá-Girardot S.A. en calidad de terceros, en razón a que pueden verse afectados en sus intereses.
Adicionalmente, los terceros asumirían el proceso judicial en la etapa en la que se encontraba. 9. La parte demandante aportó escrito en que “[…] SEGUNDO ANTONIO ABRIL y LUZ MARINA OSMA FAJARDO […] representados legalmente por apoderado judicial a través del Abogado Dr. FREDDY ANSELMO SERRANO FORERO, […] nos permitimos manifestarle al Honorable Magistrado que renunciamos a los derechos y/ o pretensiones que nos puedan corresponder dentro del proceso de la referencia y del cual conoce Usted en la actualidad, lo anterior por haber celebrado contrato de compraventa del predio denominado los KIOSKOS […] el comprador es el señor JOSE HERNANDO JIMENEZ PRIETO […] dicho contrato se celebró el día 17 de mayo de 2016.
El bien Objeto de venta fue expropiado por la Alcaldía de Melgar […]”. Sentencia apelada 10. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 20 de junio de 201810, resolvió: “[…] Primero: DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, conforme a (sic) los planteamientos expuestos en parte motiva de la presente sentencia. 9 Samai del Tribunal, archivo: “041ED_C02_20ActaAudienciaInicialCD03Folio254AudienciaInicial”. 10 Cfr. Samai del Tribunal, archivo “066ED_C02_45SentenciaNiega.pd”. 9 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: CONDENASE (sic )en costas a la señora ISABEL SANCHEZ DE JIMENEZ (sic) y a favor del MUNICIPIO DE MELGAR TOLIMA, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., siempre que en el expediente se demuestre que se causaron y en la medida de su comprobación, para lo cual se fija el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho, y se ordena que por la Secretaría de este Tribunal se realice la correspondiente liquidación en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
Tercero. NIÉGUESE la desvinculación del proceso de los señores LUZ MARINA OSMA FAJARDO y SEGUNDO ANTONIO ABRIL, de conformidad con los considerandos señalados en parte motiva del presente fallo. Cuarto. Téngase como coadyuvante al señor JOSE HERNANDO JIMENEZ PRIETO, en los términos señalados con antelación […].” Consideraciones del Tribunal Frente a la falta de competencia 10.1.
La competencia del director de Planeación se limitaba exclusivamente a declarar la urgencia de la expropiación, en ejercicio de las facultades conferidas por el Concejo Municipal de Melgar mediante el Acuerdo núm. 012 de 2013, y en aplicación del artículo 64 de la Ley 388 de 1997. Por su parte, la potestad para tramitar y decidir el proceso expropiatorio correspondía al alcalde, conforme a lo dispuesto en el artículo 59 de la misma ley.
En virtud de lo anterior, este cargo no prosperó, comoquiera que el procedimiento se ajustó a la ley. Frente a la improcedencia de la causal de utilidad pública 10.2. El artículo 63 de la Ley 388 establece que existen motivos de utilidad pública o interés social para expropiar cuando se cumplen condiciones de urgencia y la finalidad corresponde a los fines señalados en el artículo 58 de la misma ley;
Así, “la construcción de la Glorieta del Mohán pretende la optimización de las intersecciones viales en el sector del mohán, frente a la base aérea, así como también mejorar de manera eficiente la confluencia vial entre la vía Panamericana, la carrera 15, y la calle 7 del Municipio de Melgar”, lo que se ajusta a los literales c) y e) del artículo 58 ibidem, que incluyen la ejecución de proyectos de infraestructura vial y transporte masivo. 10.3.
Además, el oficio de 11 de noviembre de 2014, suscrito por el director de Interventoría del contrato de Concesión núm. GG-040 del 2004, no establece que el 10 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyecto denominado “Glorieta Mohán” por el que se expropió el inmueble integre una vía nacional de la Concesión GG-040 de 2004, sino que recorre el sector urbano de Melgar.
Frente a validez del avalúo y oferta de compra 10.4. El Decreto 1420 de 1998, reglamentario de la Ley 388, establece en su artículo 19 que los avalúos tienen una vigencia de un año. En este caso, el avalúo fue realizado en “junio de 2013” y la oferta de compra fue notificada en junio de 2014, dentro del plazo de vigencia. Además, de conformidad con el artículo 15 ibidem “[…] la única con capacidad para objetar el avalúo a través de solicitud de revisión o de la impugnación de éste, es la entidad que lo ha solicitado, en otras palabras, era la Alcaldía la que en exclusiva contaba con la legitimidad para solicitar la revisión del avalúo […]”.
El cargo fue desestimado, ya que el avalúo y la oferta de compra se ajustaron a las normas vigentes. Frente a las irregularidades en la notificación 10.5. Si bien inicialmente se notificó incorrectamente a Luis Evelio Martínez Mendoza, pues ya no era el propietario del predio, se corrigió esta irregularidad, mediante el Auto núm. 001 de 2014, ordenando la notificación a los propietarios Segundo Antonio Castro Abril y Luz Marina Osma Fajardo y a la poseedora María Yaneth Campos Parga y, adicionalmente, se citó y emplazó a las personas determinadas e indeterminadas mediante el Aviso núm. 0021 de 2014.
“[…] El Municipio de Melgar estaba facultado para adoptar las medidas pertinentes para sanear o corregir, bien sea de oficio o a petición de parte, las posibles irregularidades que se verificaron dentro del procedimiento de expropiación administrativa, pues, así lo impone el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011 […]”. Frente a la pretensión subsidiaria de restablecimiento del derecho 10.6.
El a quo negó la pretensión subsidiaria consistente en que, en caso de no declararse la nulidad de los actos administrativos, se ordenara “[…] el pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de 11 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Instrumentos Públicos, siempre y cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado […]”.
Lo anterior “[… ] al no haberse vislumbrado la violación a ningún derecho o interés particular de la señora ISABEL SANCHEZ DE JIMENEZ dentro de la actuación administrativa expropiatoria adelantada por el Municipio de Melgar Tolima […]”. Frente a la solicitud de desvinculación 10.7. Frente a la solicitud de desvinculación del proceso formulada por los señores LUZ MARINA OSMA FAJARDO y SEGUNDO ANTONIO CASTRO ABRIL consideró que “[…] la Sala no la admitirá en razón a que ellos detentaban el derecho de dominio al momento de haberse iniciado el procedimiento administrativo de expropiación, luego, los actos administrativos surtieron efectos mientras ellos fueron los propietarios del predio ´Los Kioskos´, y por tanto, conforman en debida forma el contradictorio dentro del proceso.
En lo que atañe a la solicitud de reconocimiento dentro del proceso en calidad de coadyuvante del señor FREDDY ANSELMO SERRANO MORENO (sic), la Sala aceptará su intervención en dicha calidad a efectos de garantizar sus derechos fundamentales […]”. Recurso de apelación 11. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 20 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima; para lo cual expone los siguientes argumentos11: “[O]stensible falta de competencia del funcionario que ordenó la apertura de la actuación administrativa” 11.1.
La interpretación efectuada por el Tribunal respecto del artículo 64 de la Ley 388 de 1997 adolece de un carácter restrictivo injustificado, al omitir que las facultades conferidas por el Concejo Municipal de Melgar trascienden la mera declaratoria de urgencia. En efecto, el inciso final del artículo 64 establece expresamente la atribución de “competencia general para todos los eventos” inherentes al proceso expropiatorio, por lo que resulta evidente que dicha 11 Cfr. Samai del Tribunal, archivo “069ED_C02_48RecursoApelaciónDeLaDemandante[…]”. 12 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co potestad incluye la fase decisoria.
Ello se corrobora, además, con los debates que antecedieron a la expedición del Acuerdo núm. 012 de 2013, en los cuales los concejales plasmaron su voluntad en el sentido de que el funcionario designado para declarar la urgencia sería, a su vez, el encargado de tramitar integralmente la expropiación. La falsa motivación del acto administrativo que declaró la existencia de las condiciones de urgencia 11.2.
“[….] La voluntad real por parte de la alcaldía del Municipio de Melgar no era adelantar el proyecto urbano que tantas veces arguyó en sus motivaciones, la tantas veces mencionada urgencia para la adquisición del predio denominado ´Los Kioskos´, no tenía tal condición, toda vez que desde la expedición de los actos administrativos que justificaban adquisición de tal predio, no se ejecutaron los demás actos tendientes adelantar el proyecto planeado por la alcaldía […]”.
De lo anterior, a juicio del demandante, da cuenta el dictamen pericial al señalar que “Hay una foto donde se ve el lote objeto de la experticia, sin ninguna clase de construcción, en el momento que realice (sic) mi visita ocular, es el día 14 de abril de 2016”. Así, “[…] la denominada urgencia realmente nunca existió porque a la fecha aún la prometida glorieta no se ha construido […]”.
“De la falta de vigencia del avalúo por medio del cual Municipio tasó el monto indemnizatorio” 11.3. La parte demandante el 5 de junio de 2014 se notificó del “[…] acto administrativo por medio del cual le corrían traslado de la oferta de compra efectuada por el Municipio, luego de haber perdido vigencia el avalúo que determinaba monto de la indemnización [expedido el 4 de junio de 2013] y, es por esto que la fuente que sirvió de base Municipio (sic) para establecer el monto de la indemnización, ya había perdido su vigencia al momento en que la señora Isabel Sánchez fue notificada y vinculada a la actuación administrativa […]”.
“El Tribunal omitió valorar pruebas” 11.4. Con el dictamen pericial rendido por el ingeniero civil Julio César Arguelles Ochoa “[…] logró demostrar que el avalúo que soportó la expropiación 13 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretada a través de la Resolución 0264 del 21 de agosto de 2014 proferida por el Alcalde (sic) de Melgar, no determinó el justo precio del inmueble objeto de dicho acto administrativo […]”.
“La injustificada negativa de estudiar de fondo la pretensión séptima” 11.5. El a quo desconoció que “[…] a través del ejercicio del presente medio de control, también puede controvertirse el precio indemnizatorio reconocido, por lo que la pretensión séptima resulto (sic) totalmente procedente. Esa fue la intención expresa del accionante […]”.
En este sentido, en la pretensión séptima de la demanda solicitó que “[…] En el evento en que no se declare la nulidad de los actos administrativos antes pretensionados, se ordene el pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, siempre y cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 12. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la expropiación administrativa; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la posesión; vi) el Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la legitimación en la causa por activa; y vi) el análisis del caso en concreto.
Competencia de la Sala 13. Vistos el artículo 15012 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 1313 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera 12 Modificado por el artículo 25 de la Ley 2080. 13 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 2024, ”por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 14 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 14.
Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 15. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 20 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201214, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 15.
Actos acusados 16. Los actos acusados son los siguientes: 16.1. La Resolución núm. 023 de 20 de febrero de 201416 “[…] Por medio del cual se declaran las condiciones de urgencia para la adquisición de los inmuebles requeridos para el proyecto de construcción de la glorieta el mohán del Municipio de Melgar y se dictan otras disposiciones […]”, expedida por director del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Melgar que resolvió: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO. Declarar que por razones de utilidad pública e interés social expuestas en las anteriores consideraciones, existen condiciones de urgencia para la adquisición del inmueble requerido para la ejecución del proyecto vial y de espacio público descrito en el artículo segundo del presente acto.
ARTÍCULO SEGUNDO. Esta declaratoria surte los efectos consagrados en el artículo 65 de la Ley 388 de 1997, para permitir que el Municipio de Melgar adelante los trámites de expropiación por vía administrativa, respecto del inmueble necesario para la ejecución del proyecto construcción de la GLORIETA EL MOHAN que a continuación se señala: Predio los Kioskos, Ubicado en la Zona Urbana del Municipio de Melgar-Tolima, en el Barrio la Florida según escritura y Barrio Versalles según Certificación de aptitud y uso del Suelo urbano expedido por el Departamento Administrativo de Planeación, se localiza en la intersección entre la calle 7, el cual es el eje estructurante del 14 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” 15 “[…]
ARTÍCULO 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […].” 16 Samai del Tribunal, cuaderno principal, folios 27 a 32. 15 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio, con la carrera 15, que proviene desde la Avenida Cafam (zona rosa) y es puerta de salida hacia Bogotá. LINDEROS: Por el Norte partiendo del mojón No. 4 con una extensión de 11.40 mts hasta llegar al mojón No. 5 colindando con una zona verde para el futuro desarrollo del parque recreacional, por el oriente partiendo del mojón No. 5 en una extensión de 33.40 mts hasta llegar al mojón No. 1 colindando con la calle7.
Por el Sur PARTIENDO DEL MOJON No. I en una extensión de 27.32 mts hasta llegar al mojón No.2 colindando con el lote de la Esso Colombia. Por el occidente partiendo del mojón No. 2 hasta el mojón No. 3 en una extensión de 17.69 mts y del mojón No. 4 con una longitud de 16.30 mts colinda con una zona de reserva del M.O.P. y encierra.
ARTICULO TERCERO. Considerar como bien de interés público el predio denominado los Kioskos, identificado con ficha Catastral N° 01-02-0020-0036-000, Matrícula Inmobiliaria N° 366-8584, área Terreno: 620.27 M2, necesario para la ejecución del proyecto vial. […]”. 16.2. Y, la Resolución núm. 0264 de 21 de agosto de 201417, “[…] por la cual se ordena la expropiación administrativa de un predio distinguido con el folio de matrícula catastral n° 01-02-0020-0006-000 y matricula inmobiliaria n° 366- 8548 […]”, expedida por el alcalde del Municipio de Melgar, que resolvió: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO Ordenar la Expropiación por vía Administrativa del derecho de dominio que tiene los Señores CASTRO ABRIL SECUNDO ANTONIO, OSMA FAJARDO LUZ MARINA, sobre el Predio los Kioskos. Ubicado en la Zona Urbana del Municipio de Melgar-Tolima, en el Barrio la Florida según escritura y Barrio Versalles según Certificación de aptitud y uso del Suelo urbano expedido por el Departamento Administrativo de Planeación, se localiza en la intersección entre la calle 7, el cual es el eje estructurante del Municipio, con la carrera 15, que proviene desde la Avenida Cafam (zona rosa) y es puerta de salida hacia Bogotá. LINDEROS: Por el Norte partiendo del mojón No. 4 con una extensión de 11.40 mis hasta llegar al mojón No. 5 colindando con una zona verde para el futuro desarrollo del parque recreacional, por el oriente partiendo del mojón No. 5 en una extensión de 33.40 mts hasta llegar al mojón No.1 colindando con la calle7.
Por el Sur PARTIENDO DEL MOJON No: 1 en una extensión de 27.32 mts hasta llegar al mojón No.2 colindando con el lote de la Esso Colombia. Por el occidente partiendo del mojón No. 2 hasta el mojón No. 3 en extensión de 17.69 mts y del mojón No. 4 con una longitud de 16.30 mts colinda con una zona de reserva del M.O.P. y encierra.
PARÁGRAFO PRIMERO: sobre el predio objeto de la presente decisión, se encuentra en cursos los siguientes procesos: Proceso de Pertenencia. JUZGADO 1° CIVIL DEL CIRCUITO DE MELGAR, de CAMPOS PARGA MARIA JANETH contra CASTRO ABRIL SEGUNDO ANTONIO, OSMA FAJARDO LUZ MARINA. Proceso Reivindicatorio. JUZGADO 2°. CIVIL DEL CIRCUITO DE MELGAR, de CASTRO ABRIL SEGUNDO ANTONIO, OSMA FAJARDO LUZ MARINA contra CAMPOS PARGA MARIA JANETH.
Proceso de Pertenencia. JUZGADO 2° CIVIL DEL CIRCUITO DE MELGAR, de CAMPOS PARGA MARIA JANETE contra CASTRO ABRIL SEGUNDO ANTONIO; OSMA FAJARDO LUZ MARINA. 17 Samai del Tribunal, cuaderno principal, folios 18 a 23. 16 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO SEGUNDO: VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se decide por la presente Resolución, es de conformidad con el avalúo comercial efectuado por la LONJA DE PROPIEDAD RAÍZ DEL TOLIMA, el cual contempla un valor indemnizatorio de CIENTO DOS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL SESENTA Y CUATRO PESOS ($ 102.477.064), que equivale al precio indemnizatorio señalado en la oferta de compra presentada a los propietarios del predio el 05 de Mayo de 2014 y al poseedor el 09 de Junio de 2014.
ARTICULO TERCERO: FORMA DE PAGO.- El pago del precio indemnizatorio, una vez aplicado y deducidos los impuestos de Ley correspondientes, se efectuará por la Tesorería Municipal el 100% del valor del precio indemnizatorio dentro del mes siguiente a la firmeza de la presente Resolución.
PARÁGRAFO PRIMERO: Consignar los valores del precio indemnizatorio a la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado 2° Civil del Circuito, con destino al proceso reivindicatorio y de pertenencia No. 2013-00042-00 respecto del inmueble a expropiar, teniendo en cuenta lo señalado en la parte considerativa. De acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del Artículo 70 de la Ley 388 de 1997, remitir copia de la consignación al Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago inicial. […]
ARTÍCULO CUARTO: APROPIACIONES PRESUPUESTALES. El valor total del precio indemnizatorio, se encuentra amparados por el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No.2013000893 del 30 de Diciembre de 2013.
ARTÍCULO QUINTO DESTINACIÓN: El inmueble objeto de expropiación será destinado para ejecutar dos proyectos, el primero se refiere al MANTENIMIENTO, MEJORAMIENTO Y ADECUACIÓN DE VÍAS URBANAS, el cual se encuentra inmerso dentro del Programa de ADECUACIÓN, REHABILITACIÓN, MEJORAMIENTO Y CONSTRUCCIÓN DE VIAS URBANAS Y RURALES, y el segundo corresponde al de PREVENCION Y REDUCCION DE LAS TASAS DE ACCIDENTALIDAD Y MORTALIDAD POR ACCIDENTES DE TRÁNSITO, el cual se encuentra enmarcado, dentro del Programa de MOVILIZACION Y TRANSITABILIDAD PARA LA EFICIENCIA DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL. […]
ARTICULO NOVENO: Notifíquese la presente Resolución al titular del derecho de dominio los Señores CASTRO ABRIL SEGUNDO ANTONIO, OSMA FAJARDO LUZ MARINA, a la poseedora ISABEL SANCHEZ DE JIMENEZ de acuerdo con las reglas establecidas en el Artículo 66 y ss. del Código Contencioso Administrativo, Ley 1437:de 2011, haciéndole saber que contra la presente Resolución sólo procede el recurso de reposición, interpuesto dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación; de acuerdo con lo establecido en el Artículo 69 de la Ley 388 de 1997 en concordancia con el artículo76 del Código Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011. […]”.
Problema jurídico Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar si: i) los actos acusados son objeto de control judicial; y ii) la parte demandante acreditó la propiedad del bien inmueble objeto de expropiación por vía administrativa. 17 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.
En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y al restablecimiento del derecho solicitado y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 18. Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: Marco normativo de la expropiación administrativa 19.
Visto el artículo 58 de la Constitución Política, “[…] [p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. […]”. 20.
El capítulo VIII de La Ley 388 regula la expropiación administrativa, la cual está compuesta por varias etapas: i) la declaratoria de urgencia, de conformidad con los artículos 63 a 65 ibidem, que indica que por motivos de utilidad pública o interés social se puede expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles; ii) la oferta de compra, en los términos del artículo 66 ibidem; iii) la negociación del precio; iv) la enajenación voluntaria; y v) la decisión de expropiación, en caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, como se explicará infra. 21.
Visto el artículo 66 ibidem, la decisión de expropiación por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento correspondiente, mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.
Este mismo acto constituirá la oferta de compra dirigida a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. 22. Visto el artículo 67 ibidem, en el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza 18 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para los efectos previstos en el artículo 61 ibidem18.
Además, la entidad deberá precisar las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán prever el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. 23.
El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. 24.
Visto el artículo 68 de la Ley 388, sobre la decisión de la expropiación, que dispone: “[…] Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.
La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5.
La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […]”. 25. De acuerdo con las normas citadas supra, el Estado puede adquirir el bien inmueble por medio de una enajenación voluntaria que implica un acuerdo formal de voluntades entre las partes; sin embargo, si esto no es posible dentro del término 18 Artículo 67 Ley 388. 19 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de treinta (30) días hábiles, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, la autoridad competente, mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación. 26.
La expropiación por vía administrativa conlleva la obligación, a cargo de la entidad, de reconocer una indemnización justa y plena que comprenda el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios toda vez que esta “[…] constituye “[…] un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral” […]”19. 27.
La Ley 388 fue reglamentada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial. 28. Visto el artículo 2.° ibidem, el valor comercial de un inmueble es el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.
En efecto, la determinación del valor comercial de los inmuebles la debe realizar, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración20. 29.
Visto el artículo 20 ibidem, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. 30.
Visto el artículo 21 ibidem, para determinar el valor comercial se deben tener en cuenta los siguientes parámetros: “[…] La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo. La destinación económica del inmueble. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 08001233100019971225601. 20 Artículo 3.° Decreto 1420 de 1998. 20 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.
Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos. Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinará en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.
Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.
Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.
Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido. La estratificación socioeconómica del bien […]”. 31. Visto, el artículo 22 ibidem, para la determinación del valor comercial de los inmuebles, se deberá tener en cuenta, por lo menos, las siguientes características: 32.
Para el terreno: 33. Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma. 34. Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección. 35. Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio. 36. Tipo de construcciones en la zona. 37. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte. 21 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas. 39. La estratificación socioeconómica del inmueble. 40. Para las construcciones: 41. El área de construcciones existentes autorizadas legalmente. 42. Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados. 43.
Las obras adicionales o complementarias existentes. 44. La edad de los materiales. 45. El estado de conservación física. 46. La vida útil económica y técnica remanente. 47. La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido. 48. Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes. 49.
Visto el artículo 25 ibidem, para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9.° de 1989 y 388, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual. 50. En suma, para elaborar el avalúo y determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación administrativa, la autoridad debe tener en cuenta la reglamentación urbanística municipal vigente y criterios de carácter objetivo; además, este no puede incorporar meras expectativas sino hechos ciertos y verificables.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la posesión 51. Visto el artículo 762 del Código Civil, sobre la posesión que indica que corresponde a la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, 22 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que exige, para su configuración, del animus y el corpus, esto es, la intención del dominus, que por escapar a la percepción directa de las demás personas debe presumirse, siempre y cuando se comprueben los actos materiales y externos ejecutados permanentemente y durante el periodo de tiempo consagrado legalmente. 52.
La Corte Constitucional en la sentencia C-1007 de 18 de noviembre de 200221, consideró: “[…] en nuestra legislación, la posesión no es un derecho sino un hecho, que de manera particular está protegido mediante acciones procesales, como son, las acciones posesorias civiles contenidas en los artículos del 972 al 1005 del Código Civil, que en términos generales tienen por objeto conservar o recuperar la posesión; la acción de adquisición de la propiedad por el modo de la prescripción, en los términos y con los requisitos determinados por el legislador; las acciones de policía, para recuperar y evitar que se perturbe la posesión; y, la acción administrativa de lanzamiento, para los casos de invasión […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la legitimación en la causa por activa 53. Visto el artículo 138 de la Ley 1437, por medio del cual se establece que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho puede ser interpuesto por toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica 54.
Esta Corporación ha considerado sobre la capacidad para ser parte, desde la perspectiva de la legitimación en la causa, lo siguiente: “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona, como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda - legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.
En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado. […]”22. 21 Corte Constitucional, sentencia C 1007 de 18 de noviembre de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A;
Sentencia de 16 de mayo de 2019; Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera; número único de radicación: 25000-23-26-000-2011-00438-01(47649). 23 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo a la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva). 56.
De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho, que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, y ii) una material, que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada.
En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que, si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que, frente a la ley, tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. 57. Esta Sección ha considerado, sobre la legitimación en la causa de socios o accionistas, en casos de intervención para liquidación de una sociedad, lo siguiente: “[…] Como lo precisó la Sala mediante auto de 13 de junio de dos mil dos (2002), Expediente núm. 7794, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y reiterado en providencias posteriores en situaciones similares a la del sub lite: “De lo anterior se deduce que en los casos de intervención el representante legal de la entidad es desplazado por el interventor, y si este es un agente de la entidad que expide los actos acusados, en principio, no se ve claro el interés que tendría en demandarlos, máxime si al aceptar la designación y cumplir a cabalidad las funciones asignadas, como es su deber, tácitamente admite su legalidad, amén de que percibe honorarios por la gestión realizada.
“Siendo ello así, asiste razón a la actora en cuanto aduce la imposibilidad de que la persona jurídica UNIMEC EPS S.A. como tal, concurra al proceso; y si la demandante es socia de ésta, es palmario su interés para intervenir en este proceso en procura de sacar avante sus pretensiones, pues la revocatoria de la autorización de la administración y operación del régimen subsidiado podría ocasionarle perjuicios.
En este caso se halla acreditado que la actora es socia de UNIMEC S.A., entidad objeto de la medida que contienen los actos aquí enjuiciados, luego por esas circunstancias le asiste legitimación por activa en este proceso. En segundo lugar, por resultar directamente afectada con dichos actos en la medida en que habiendo capitalizado sus acreencias y, en consecuencia, haber pasado a ser socia de UNIMEC S.A., sus expectativas de utilidades para recuperar tales acreencias resultaron limitadas por la imposibilidad en que quedó UNIMEC S.A. para desarrollar el programa de salud subsidiada que le fue revocado y sometido a intervención para su liquidación, ya que 24 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ello le significaría a esta última menores ingresos en el desarrollo de su objeto social. […]”23. 58.
En esta Sección se ha considerado, sobre este mismo tema, lo siguiente: “[…] Como en efecto se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con el artículo 138 atrás mencionado, dicho medio de control podrá ser formulado por la persona que considere ha sido lesionada o vulnerada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica por razón del acto demandado […] consta en el acto acusado que el demandante en este proceso, es accionista y además forma parte de la junta directiva de la sociedad […] situación que permite acreditar su legitimación para incoar la presente demanda. […]”24 (Destacado fuera del texto).
Acervo probatorio 59. La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes25: 60. “Informe Técnico Valuatorio Comercial Corporativo de inmueble Urbano” de predio “Los Kioskos” de 4 de junio de 2013. 61. Acuerdo núm. 012 del 16 de septiembre de 2013, expedido por el Concejo Municipal de Melgar “Por el cual se determina la autoridad competente para declarar las condiciones de urgencia que autoricen la expropiación por via administrativa en el Municipio de Melgar” y respectivas actas de los debates aprobatorios. 62.
Documento denominado “Movimiento Presupuestal Disponibilidad” núm. 2013000893 de 30 de diciembre de 2013, cuyo objeto es la pre-inversión de la construcción de la Glorieta del Mohán del Municipio de Melgar. 63. Proyecto de adquisición del predio "Los Kioskos" en el Municipio de Melgar Tolima. 64. Resolución núm. 0050 del 13 de febrero de 2014, suscrita por el alcalde de 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de noviembre de 2003, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, proceso identificado con el número único de radicación: 11001032400020010111002. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, auto de 7 de noviembre de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, proceso identificado con el número único de radicación: 110010324000201900202-00. 25 Cfr. Samai del Tribunal, archivos “073ED_C02_52Principal_CuadernoEnBloque” y “020ED_C01_01Otros_AnexosDeDemanda”. 25 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Melgar Tolima, por medio de la cual se inició una actuación administrativa tendiente a adquirir de manera voluntaria y/o administrativa el predio denominado “Los Kioskos” " y se ordenó notificar a Luis Evelio Martínez Mendoza “y comunicarla a los terceros que puedan tener interés en la actuación aperturada (sic)”. 65.
Aviso núm. 0021 de 2014, por medio del cual, el director del Departamento Administrativo de Planeación de Melgar ordenó la apertura de una actuación administrativa tendiente a adquirir de manera voluntaria y/o administrativa el inmueble denominado "Los Kioskos. 66. Oficio núm. DAP-0497 de 19 de febrero de 2014, por medio del cual comunicó a Luis Evelio Martínez Mendoza la Resolución núm. 0050 del 13 de febrero de 2014, mediante la cual se inició una actuación administrativa. 67.
Resolución núm. 0023 de 20 de febrero de 2014, por medio de la cual el director del Departamento Administrativo de Planeación de Melgar declaró el predio "Los Kioskos" como bien de interés público, fundamentado en las necesidades de utilidad pública o social. 68. Auto núm. 001 de 14 de marzo de 2014, a través del cual el alcalde de Melgar ordenó comunicar a los propietarios inscritos del predio denominado “Los Kioskos” la existencia del procedimiento de expropiación administrativa. 69.
Escrito de 1.° de abril de 2014, por medio el cual Isabel Sánchez de Jiménez manifestó al Municipio de Melgar que era la actual poseedora del predio "Los kioscos", para lo cual aportó a) el contrato de cesión de "derechos litigiosos a cuenta compra venta casa lote de 608 metros cuadrados aproximadamente", b) el certificado de libertad y tradición del inmueble "Los Kioscos"; c) el contrato de compraventa de posesión de inmueble y cesión de derechos litigiosos celebrado el 25 de febrero de 2014 entre María Janeth Campos Parga (vendedora) e Isabel Sánchez de Jiménez (Compradora).
Asimismo, interpuso el recurso de reposición contra la Resolución núm. 0050 del 13 de febrero de 2014. 70. Oficio núm. DA. 0223 de “marzo de 2014” por medio del cual el alcalde de Melgar presentó a Segundo Antonio Castro Abril y Luz Marina Osma Fajardo la oferta de compra de la porción del predio denominado “Los Kioskos”. 26 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.
Oficio sin número de 4 de junio de 2014, mediante el cual el alcalde de Melgar Tolima rechazó de plano el recurso de reposición interpuesto por Isabel Sánchez de Jiménez contra la Resolución 0050 del 13 de febrero de 2014 y, a su vez, ordenó vincularla como tercera interesada. 72. El director del Departamento Administrativo de Planeación de Melgar, por medio de oficio DAP 1753 de 5 de junio de 2014, comunicó a la parte demandante la “Resolución No 0050 del 13 de febrero de 2014 por medio de la cual se da inicio a una actuación administrativa”. 73.
Resolución núm. 0264 del 21 de agosto de 2014, por medio de la cual el alcalde de Melgar ordenó la expropiación administrativa del derecho de dominio sobre el predio "Los Kioskos" y fijó el precio indemnizatorio que ordenó “[…] Consignar los valores del precio indemnizatorio a la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado 2° Civil del Circuito, con destino al proceso reivindicatorio y de pertenencia No. 2013- 00042-00 respecto del inmueble a expropiar, teniendo en cuenta lo señalado en la parte considerativa […]” 74.
Aviso núm. 0083 de 11 de septiembre de 2014 por el cual se comunica a Luz Marina Osma Fajardo el contenido de la Resolución núm. 264 del 21 de agosto de 2014. 75. Oficio núm. 01-12641-2014 1086-1747 de 11 de noviembre de 2014, suscrito por el director del contrato de interventoría núm. 085 de 2012. 76. Resolución núm. 0356 del 14 de noviembre de 2014, a través de la cual el alcalde de Melgar resolvió el recurso de reposición interpuesto Segundo Antonio Castro Abril y Luz Marina Osma Fajardo; así como por Isabel Sánchez de Jiménez, quien además presentó objeción contra el avalúo. 77.
Avalúo de 15 de septiembre de 2015 realizado por el arquitecto Alejandro Santamaria Bonilla, quien se desempeña como valuador de la Lonja Nacional de Propiedad Raíz SCA. 78. Acta de la diligencia de entrega de 16 de junio de 2015 del inmueble denominado "Los Kioskos", atendida, entre otros, por la parte demandante en calidad de poseedora de aquel. 27 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.
Dictamen pericial rendido por el ingeniero civil Julio César Arguelles Ochoa dentro del proceso judicial, a fin de determinar el valor de la indemnización presuntamente debida a la parte demandante y si este el inmueble objeto de la controversia fue utilizado para el objeto de la expropiación. Análisis del caso concreto Improcedencia del estudio de argumentos que no fueron planteados por el apelante en la oportunidad procesal correspondiente 80.
La Sala deberá determinar si, en el caso sub examine, es procedente, o no, el estudio de los argumentos planteados por la parte demandante sobre “[…] La falsa motivación del acto administrativo que declaró la existencia de condiciones de urgencia para la adquisición del inmueble requerido para la ejecución del proyecto vial […] toda vez que desde la expedición de los actos administrativos que justificaban adquisición de tal predio, no se ejecutaron los demás actos tendientes adelantar el proyecto planeado por la alcaldía […]. 81.
De conformidad con el artículo 281 de la Ley 1564, sobre congruencia, “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código establece y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]”; asimismo, la norma establece que “[…] [n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta […]”. 82.
Esta Sección26 en diversas oportunidades ha considerado que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente, ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió […]” porque ello constituiría vulneración del principio de congruencia y, en consecuencia, de los derechos del debido proceso, contradicción y de defensa de la parte que resulte 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 28 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectada. 83.
La Sala no pierde de vista que la pretensión tercera de la demanda solicitó “[…] 3ª- Que se ordene previo a la sentencia diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, establecer el valor de la indemnización debida […]”.
Sin embargo, lo anterior no permite inferir que exista algún cargo por falsa motivación contra los actos censurados. 84. Entonces, la Sala advierte que los argumentos planteados por la parte demandante se adujeron por primera vez en el recurso de apelación, sin estar contenido en la demanda que dio origen al proceso; es decir, durante el curso de la actuación procesal no fue ventilado en el proceso; y por ende, tampoco fue objeto de pronunciamiento en la sentencia que ahora se apela; en consecuencia, se trata de un planteamiento nuevo en sede del recurso de apelación que, como se dijo, debió ser expuesto en la demanda con el objeto de garantizar el derecho del debido proceso, de contradicción y de defensa de las partes e intervinientes y, en esa medida, no será objeto de pronunciamiento.
Del control judicial de los actos administrativos que se expiden dentro del proceso expropiación administrativa 80. Esta Sección27 unificó su criterio en el sentido de señalar que los actos administrativos que declaran las condiciones de urgencia y los motivos de utilidad pública en un proceso administrativo de expropiación crean una situación jurídica concreta y, por lo tanto, pueden ser controvertidos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: “[…] En este contexto y en lo atinente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o de interés social, la Sala rectifica el criterio que sostiene que ellos dentro del proceso expropiatorio sólo cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, dado que los mismos sí crean una situación jurídica particular y concreta. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de diciembre de 2015, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único radicación 25000-23-24-0002006- 01002-01. 29 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, se trata de un acto que produce efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados.
Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos.
Bajo los conceptos que anteceden, el acto administrativo en estudio, al estar llamado a generar perjuicios al administrado, es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior sin perjuicio de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el cual dispone: […] En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: - Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. - No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. - Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. - La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. - La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 […]”.
(Destacado fuera del texto). 81. De lo anterior, la Sala colige que los actos administrativos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social y de urgencia, al igual que el que ordena la expropiación, al crear una situación jurídica particular y concreta, sí son autónomamente objeto de control judicial por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 82.
Al respecto, cabe señalar que esta Sección, posteriormente, en providencia de 14 de abril de 201628, precisó que dichos actos son de carácter mixto, por lo que la 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, núm. único de radicación 05001-23-31-000-2003-00103- 01.
En el mismo sentido. “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 11 de abril de 2024; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 68001233100020110002502 […]”. 30 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción depende de los motivos y finalidades del actor: “[…] El acto mediante el cual el ente territorial declara la urgencia para la adquisición de inmuebles en el marco de un proceso de expropiación es un acto mixto, en tanto produce efectos generales representados por los motivos de interés general que se invocan para calificar un predio como de utilidad pública, pero también provocan efectos particulares en la medida en que crean una situación jurídica en relación con el derecho de propiedad, que ostenta el particular sobre el predio objeto de esa decisión [….] También se ha indicado que el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean impugnables por medio de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso.
Así, si lo que se busca es la desaparición de aquella parte que afecta de manera directa y específica el inmueble de propiedad del demandante o la indemnización de perjuicios, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho en tanto que si lo perseguido es la desaparición de los efectos jurídicos del acto sin ninguna referencia a un interés subjetivo, entonces la procedente es la acción de simple nulidad […] Tal postura ha sido reiterada de manera pacífica y uniforme por esta Sección en controversias semejantes a la que ahora nos ocupa, al punto de determinar que los actos administrativos mixtos deben ser publicados en cuanto a los efectos generales que su expedición despliega y que también deben ser notificados por los respectivos efectos particulares.
El control judicial entonces depende de la situación jurídica en la que se encuentre el actor respecto del acto censurado, de la pretensión formulada y de los cargos esbozados para controvertir la legalidad de la decisión, toda vez que se requiere que en uno y otro caso se precisen de manera directa y detallada. […] Es indudable que decisiones, como la contenida en la Resolución No. 010 de 2002 a través de las cuales el Estado declara la urgencia y utilidad pública de unos inmuebles de particulares, son actos administrativos mixtos […] En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: - Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. - No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. - Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. - La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio 31 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.”29 (Resaltado de la Sala). […] De lo expuesto hasta aquí se concluye que el acto por medio del cual la administración pública expresa los motivos de utilidad pública para adelantar el proceso de expropiación es una decisión de carácter mixto censurable de manera autónoma ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]” (Destacado fuera de texto). 83.
Conforme a los criterios jurisprudenciales expuestos supra, en el caso sub examine, la Resolución núm. 023 de 20 de febrero de 2014, por medio de la cual se declaró de utilidad pública el predio denominado “Los Kioskos” del cual la parte demandante ejercía la posesión es objeto de control por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, atendiendo a que, como se advierte de las pretensiones de la demanda y los cargos formulados en esta, podrían causar perjuicios por la falta de competencia para la expedición de dicho acto.
Ello sin desconocer los instrumentos procesales de control previstos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, según lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388. 85. No obstante lo anterior, se advierte que de los argumentos presentados en el recurso de apelación, que sean objeto de pronunciamiento, es decir: i) que el alcalde de Melgar actuó sin competencia en el trámite del procedimiento administrativo; ii) que el avalúo no estaba vigente para el momento que se le notificó la oferta de compra; y iii) que el a quo omitió estudiar de fondo la pretensión séptima subsidiaria de la demanda, relacionada “el pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado [precio indemnizatorio] debe pagar adicionalmente la administración”, ninguno va dirigido a cuestionar la legalidad del acto indicado supra, por lo que, por este motivo se confirmará la sentencia apelada.
Falta de legitimación en la causa por activa 86. La legitimación en la causa se refiere a la facultad que tiene una persona de formular (por activa) o controvertir las pretensiones en una demanda (por pasiva), por ser el sujeto llamado a participar en la relación jurídica sustancial ventilada en un proceso. Así lo explicó esta Sección: 29 Consejo de Estado Sección Primera.
Sentencia del 11 de diciembre de 2015. Proceso número 25000232400020060100201. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 32 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Ahora bien, según se hable de la legitimación del demandante o del demandado, estamos en presencia de la falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente.
No existe debida legitimación en la causa cuando el actor es persona distinta a quien le correspondía formular las pretensiones o cuando el demandado es persona diferente de aquella que debía responder por la atribución hecha por el demandante […]” 30 87. La parte demandante alega en el recurso de apelación i) que el alcalde de Melgar actuó sin competencia en el trámite del procedimiento administrativo; ii) que el avalúo no estaba vigente para el momento que se le notificó la oferta de compra; y iii) que el a quo omitió estudiar de fondo la pretensión séptima subsidiaria de la demanda, relacionada “el pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado [precio indemnizatorio] debe pagar adicionalmente la administración”. 88.
Así las cosas, la Sala advierte que el recurso de apelación de circunscribe al estudio de la legalidad de la Resolución núm. 0264 de 21 de agosto de 2014, por medio de la cual ordenó la expropiación por vía administrativa del predio denominado “Los Kioskos”, pues, conforme a los lineamientos jurisprudenciales supra, es objeto de control judicial y, a su vez, fue expedida por el alcalde de Melgar, presuntamente sin competencia. 84.
Para el análisis de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, resulta pertinente exponer los siguientes hechos debidamente acreditados en el expediente: 84.1. “Informe Técnico Valuatorio Comercial Corporativo de inmueble Urbano” de predio “Los Kioskos” de 4 de junio de 2013. 84.2. El alcalde de Melgar, mediante Resolución núm. 0050 del 13 de febrero de 2014, inició una actuación administrativa tendiente a adquirir de manera voluntaria y/o administrativa el predio denominado “Los Kioskos” y ordenó notificar a Luis Evelio Martínez Mendoza en calidad de propietario “y comunicarla a los terceros que puedan tener interés en la actuación aperturada (sic)”. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP.
Marco Antonio Velilla, providencia de 17 de julio de 2014, radicación no. 25000-23-24-000-2007-00076-01. 33 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.3. El director del Departamento Administrativo de Planeación de Melgar, por medio de la Resolución núm. 0023 de 20 de febrero de 2014, declaró el predio "Los Kioskos" como bien de interés público, fundamentado en las necesidades de utilidad pública o social. 84.4.
El alcalde de Melgar, a través de Auto núm. 001 de 14 de marzo de 2014, ordenó comunicar a Segundo Antonio Castro Abril y Luz Marina Osma Fajardo, propietarios inscritos en folio de matrícula inmobiliaria del predio denominado “Los Kioskos” la existencia del procedimiento de expropiación administrativa. 84.5. Oficio núm. DA. 0223 de “marzo de 2014” por medio del cual el alcalde de Melgar presentó a Segundo Antonio Castro Abril y Luz Marina Osma Fajardo la oferta de compra de la porción del predio denominado “Los Kioskos”. 84.6.
La parte demandante, el 1.° de abril de 2014, manifestó al municipio de Melgar que era la actual “poseedora” del predio “Los kioscos”, para lo cual aportó i) el contrato de cesión de “derechos litigiosos a cuenta compra venta casa lote de 608 metros cuadrados aproximadamente” de 7 de octubre de 2009, ii) el certificado de libertad y tradición del inmueble “Los Kioscos”; y iii) el contrato de compraventa de posesión de inmueble y cesión de derechos litigiosos celebrado el 25 de febrero de 2014 entre María Janeth Campos Parga (vendedora) e Isabel Sánchez de Jiménez (Compradora).
Adicionalmente, interpuso recurso de reposición contra la Resolución núm. 0050 del 13 de febrero de 2014 por carecer de requisitos legales. 84.7. Oficio sin número de 4 de junio de 2014, mediante el cual el alcalde de Melgar Tolima rechazó de plano el recurso de reposición interpuesto por Isabel Sánchez de Jiménez contra la Resolución núm. 0050 del 13 de febrero de 2014. 84.8.
El director del Departamento Administrativo de Planeación de Melgar, por medo de oficio DAP 1753 de 5 de junio de 2014, comunicó a la parte demandante la “Resolución No 0050 del 13 de febrero de 2014 por medio de la cual se da inicio a una actuación administrativa […] [y el] traslado de la oferta de compra por el término legal de 30 días”. 84.9.
El alcalde de Melgar, mediante Resolución núm. 0264 del 21 de agosto de 2014, ordenó la expropiación administrativa del derecho de dominio sobre el predio "Los Kioskos" y fijó el precio indemnizatorio que ordenó “[…] Consignar los valores del precio indemnizatorio a la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado 2° Civil del 34 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Circuito, con destino al proceso reivindicatorio y de pertenencia No. 2013-00042-00 respecto del inmueble a expropiar, teniendo en cuenta lo señalado en la parte considerativa […]”. 85.
De lo expuesto se colige que en el proceso administrativo de expropiación: i) la parte demandante actuó en calidad de “poseedora” del inmueble denominado “Los Kioscos”, ii) Segundo Antonio Castro Abril y Luz Marina Osma Fajardo fueron considerados por el municipio de Melgar como titulares registrales del predio, por lo que se les notificó la oferta; iii) María Janeth Campos Parga fue quien, presuntamente, vendió a la parte demandante la posesión del inmueble de la referencia; y iv) existían procesos judiciales pendientes sobre la propiedad del mismo. 86.
De ahí que la Resolución núm. 0264 del 21 de agosto de 2014, ordenara consignar el precio indemnizatorio en el depósito judicial del “[…]Juzgado 2° Civil del Circuito [de Melgar], con destino al proceso reivindicatorio y de pertenencia No. 2013-00042-00 […]”, al considerar que: “[…] Teniendo en cuenta que la titularidad del bien se encuentra en litigio, derivándose la imposibilidad del disponer los valores al propietario inscrito, considera pertinente este Despacho consignar dichos valores a la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado 2° Civil del Circuito, con destino al proceso reivindicatorio y de pertenencia No. 2013-00042-00 respecto del inmueble a expropiar, pata que el juzgado disponga del precio indemnizatorio a quien demostrare tener derechos en el trascurso del proceso de acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del Artículo 70 de la Ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago inicial. […] sobre el predio objeto de la presente decisión, se encuentra en cursos los siguientes procesos: Proceso de Pertenencia. JUZGADO 1° CIVIL DEL CIRCUITO DE MELGAR, de CAMPOS PARGA MARIA JANETH contra CASTRO ABRIL SEGUNDO ANTONIO, OSMA FAJARDO LUZ MARINA.
Proceso Reivindicatorio. JUZGADO 2°. CIVIL DEL CIRCUITO DE MELGAR, de CASTRO ABRIL SEGUNDO ANTONIO, OSMA FAJARDO LUZ MARINA contra CAMPOS PARGA MARIA JANETH. Proceso de Pertenencia. JUZGADO 2° CIVIL DEL CIRCUITO DE MELGAR, de CAMPOS PARGA MARIA JANETE contra CASTRO ABRIL SEGUNDO ANTONIO; OSMA EAJARDO LUZ MARINA […]”. 87. Por lo expuesto anteriormente, esta Sala considera que al momento de expedirse los actos acusados la parte demandante no había probado el derecho de propiedad sobre el inmueble, sino la presunta posesión y, en esa medida, de conformidad con la normativa citada supra y los criterios jurisprudenciales de esta 35 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección31, no era la destinataria de la expropiación administrativa por el valor indemnizatorio. 88.
Esta Sección32 ha señalado que “[…] al no ser la posesión una situación factible de reconocimiento por el juez contencioso administrativo en virtud del preciso objeto que tiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta indiscutible que al no estar acreditada la condición de titularidad33 sobre la propiedad del inmueble que exige la ley para el reconocimiento de la indemnización, y el pago de los perjuicios producto de la expropiación, la Sala confirmará la declaratoria de falta de legitimación por activa para controvertir la resolución de expropiación […]”. 89.
En este sentido, la Corte Constitucional34 ha precisado “[…] que la oferta de adquisición del predio no es un proceso judicial que genere derechos al poseedor material, puesto que es un trámite administrativo que no discute o restringe las garantías de los poseedores, quienes podrán defenderse en un proceso judicial. Los sujetos referidos tendrán a su disposición diferentes acciones para salvaguardas sus derechos y para demostrar que tienen un mejor derecho.
Al mismo tiempo, los poseedores materiales podrán participar en el procedimiento administrativo mediante la presentación de un derecho de petición […]”. 90. Adicionalmente, la Sala advierte que la parte demandante dentro del trámite del presente asunto no aportó ningún documento que demostrara que adquirió la titularidad del derecho de dominio sobre el inmueble de la referencia en virtud de los procesos judiciales de pertenencia y reivindicatorio. 91.
A la luz de los antecedentes expuestos, esta Sala concluye que la parte demandante carece de legitimación en la causa por activa para impugnar la Resolución núm. 0264 del 21 de agosto de 2014, pues no demostró ser titular del derecho de dominio para el momento de la expropiación y, en esa medida, se declarará probada de oficio dicha excepción. Conclusiones de la Sala 92.
La Sala considera que la parte demandante no acreditó el derecho de dominio 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2024, radicación 05001233100020110155501. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de julio de 2019, radicación 05001-23-31-000-2004-04088-01. 33 Ni la inscripción de la demanda de pertenencia con este propósito. 34 Corte Constitucional, sentencia C-750 de 2015. 36 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el inmueble objeto de expropiación; en consecuencia, se declarará probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa frente a la pretensión de nulidad de la Resolución núm. 0264 de 21 de agosto de 2014; y se confirmará en lo demás. Condena en costas 93.
Vistos los artículos 18835 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564, sobre la condena en costas y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y a que, en esta instancia no aparecen causadas ni probadas, la Sala no condenará en costas a la parte demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa frente a la pretensión de nulidad de la Resolución núm. 0264 de 21 de agosto de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 35 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080. 37 Núm. único de radicación: 730012333004 201500195 01 Demandante: Isabel Sánchez de Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta Ausente con permiso GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.