Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación Demandado: Ministerio del Trabajo Temas: Reglas de reparto y criterios de especialidad del Consejo de Estado y agotamiento de la actuación administrativa en el marco de la sanción prevista en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo AUTO ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso apelación presentado por la parte demandante contra el auto interlocutorio del 26 de septiembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda en el proceso de la referencia y que fue remitido a esta sección por la sección primera de esta Corporación en atención a las reglas de reparto y criterios de especialidad del Consejo de Estado. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, demandó al Ministerio del Trabajado con el fin de que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: i) 3514 del 9 de diciembre de 2016 que sancionó a la empresa por no iniciar las conversaciones en la etapa de arreglo directo de la negociación colectiva con la organización sindical UNITRACOOP dentro del término establecido en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo2; ii) 2096 del 28 de julio de 2017 que rechazó los recursos de reposición y apelación por improcedentes; y iii) 695 del 14 de febrero de 2018 que negó el recurso de queja. 1 En adelante CPACA. 2 En adelante CST. 2 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó el pago de todos los costos en los que ha incurrido la empresa en sede administrativa y judicial para demostrar la ilegalidad de las resoluciones indicadas, así como la expedición de una resolución en la que se aclare que la empresa nunca vulneró los derechos de asociación y que «efectivamente existió un proceso de negociación colectiva que derivó en una situación de no acuerdo entre las partes». 1.2.

Actuación procesal en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.2.1. Inadmisión de la demanda El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B inadmitió la demanda el 31 de octubre del 2018 a fin de que se agotaran debidamente los recursos obligatorios en sede administrativa pues si bien el demandante interpuso los recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo sancionatorio, en la Resolución 2096 del 28 de julio de 2017 el Ministerio del Trabajo los rechazó porque no se había efectuado el pago obligatorio de la multa impuesta en la forma señalada en el artículo 433 del CST; así mismo, porque en el poder allegado con la demanda no se encontraban «identificados los actos administrativos a demandar».

En consecuencia, se concedió un término de diez (10) días para que subsanara los defectos indicados, so pena del rechazo de la demanda. Contra la anterior decisión, el demandante presentó recurso de reposición y expuso que los medios de impugnación en sede administrativa se interpusieron dentro del término correspondiente y que al Ministerio de Trabajo se le solicitó inaplicar la obligación consistente en pagar la multa previó acudir a la reclamación administrativa de conformidad con la sentencia C-741 del 23 de octubre de 2013, y que como los recursos no fueron rechazados de plano, «sino que la administración se tomó más de seis (6) meses para rechazar el trámite del recurso de apelación y más de 6 meses para indicar que no se accedía al recurso de queja», tuvo la legitima expectativa de que el ministerio estaba surtiendo el agotamiento de la «vía gubernativa».

En la misma oportunidad, allegó el poder debidamente corregido. El a quo resolvió el recurso de reposición en auto del 31 de julio de 2019 y confirmó la providencia impugnada bajo el entendido de que «(…) el recurso obligatorio de los actos objeto de demanda fue rechazado por cuanto no se había efectuado el pago obligatorio de la sanción impuesta, es decir que el recurso de apelación si bien fue radicado en tiempo no fue debidamente interpuesto, lo que hizo imposible su decisión de fondo tal y como lo prevé la exigencia del requisito previsto en el artículo 161 del C.P.A.C.A, razón por la que no puede considerarse como agotado este requisito». 3 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación 1.2.2.

Rechazo de la demanda – decisión impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda el 26 de septiembre de 2019. Al respecto señaló que: i) El recurso de apelación presentado contra la resolución sancionatoria no fue resuelto de fondo por la administración, puesto que, a pesar de haber sido presentado en forma oportuna, la demandante se abstuvo de cumplir con la carga procesal prevista en el artículo 433 del CST, máxime cuando desde la notificación del acto administrativo se le dio a conocer la obligación de pagar la suma impuesta para la interposición de los recursos procedentes, por lo cual no había lugar a que el Ministerio del Trabajo se pronunciara sobre los recursos presentados. ii) La demandante no podía pretender que el Ministerio del Trabajo la relevara de la carga legal impuesta descrita en el artículo 433 del CST, más aún cuando esa norma jurídica fue objeto de control constitucional en la sentencia C-741 de 2013 en la cual se declaró su exequibilidad. iii) El cumplimiento del procedimiento administrativo no es una mera exigencia formal pues los usuarios deben interponer los recursos de forma sustentada, clara, oportuna y dentro del término legal correspondiente, por lo cual, la actuación administrativa no se agota con la simple presentación de los recursos ya que, carecería de efecto útil exigir la interposición de aquellos para efectos de que el procedimiento concluyera, si bastara con presentarlos, aunque estos fueren improcedentes, extemporáneos o sin el sustento legal correspondiente. iv) No resulta suficiente que la demandante manifieste haber actuado bajo la confianza legítima de no estar obligada a cumplir con la carga señalada en el artículo 433 del CST para agotar la actuación administrativa, pues, dicha obligación es constitucionalmente razonable y no puede simplemente desobedecerse por cuanto tiene como objetivo proteger al trabajador, así como salvaguardar los derechos de asociación sindical. v) La demandante no logró acreditar que la carga impuesta hubiera resultado desproporcionada, más aún cuando la Corte Constitucional determinó que era una exigencia razonable al empleador, así como tampoco demostró la causal exceptiva consistente en que, si las autoridades administrativas no 4 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no sería exigible la interposición de los mismos.

En virtud de lo anterior, el a quo concluyó que: «(…) la oportunidad procesal para interponer el recurso obligatorio de apelación sí fue dada por el Ministerio del Trabajo, pero que el rechazo de los mismos se debió al incumplimiento por parte de la IAC GPP Servicios Integrales Montería en Liquidación de pagar la multa impuesta, por ende se entiende que la demandante no crédito el haber agotado previamente el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En razón a que el extremo activo no subsanó la demanda conforme se indicó en el auto inadmisorio de la misma dentro del término señalado en la providencia con fecha oportuna hasta el día 20 de mayo de 2019 según informe secretarial del 24 de mayo de 2019 (fl 166 c 1) y teniendo en cuenta que el artículo 169 del CPACA señala:

ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. (Negrilla fuera del texto) 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.

Dado lo anterior, la Sala procederá al rechazo de la demanda por lo ya expuesto anteriormente» (sic). 1.2.3. Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia del 26 de septiembre de 2019 y como sustento de la impugnación señaló que: i) Si bien la Corte Constitucional declaró exequible el numeral 2 del artículo 433 del CST, lo cierto es que «se hace necesario determinar la coherencia y equilibrio de la aplicación de esta norma», sin que resulte «excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización»; ii) La carga establecida en la norma indicada solo «será procedente cuando no existan dudas serias y fundadas acerca del incumplimiento de la obligación de recibir a los trabajadores, e iniciar las conversaciones de arreglo directo», sin embargo, «el material probatorio allegado durante el proceso investigativo tiene la virtualidad de generar en el operador jurídico, la duda seria y fundada, acerca de la verdadera realización de las conversaciones entre las partes», por lo cual, lo 5 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación procedente es inaplicar la disposición señalada en función de «analizar con mayor detenimiento el material probatorio aportado»; iii) El juez constitucional «en función de asegurar el debido proceso, la igualdad y el derecho de contradicción» ha venido estableciendo a favor de los sancionados, la inaplicación de cargas en los procesos sancionatorios, lo cual ha generado una especie de doctrina probable que «no puede ser desconocida desprevenidamente ni por el juez ni por ningún otro operador jurídico»; iv) El Ministerio del Trabajo no tuvo en cuenta que la empresa demandada se encuentra en liquidación y en tal sentido, la sanción impuesta resulta «desproporcionada para su estado de operaciones».

Al respecto, señaló que la sanción impuesta supera con creces la facturación mensual de la empresa, con lo cual no solo se desconoce el principio de dosimetría de las sanciones, sino que también, se genera una desestabilización económica para esta; v) La demandante ha interpuesto los recursos existentes en sede administrativa y siempre ha insistido en la inaplicación del requisito del pago de la sanción impuesta; y vi) Los recursos presentados no fueron rechazados de plano, «sino que la administración se tomó más de seis (6) meses para rechazar el trámite del recurso de apelación y más de 6 meses para indicar que no se accedía al recurso de queja» por lo cual tuvo la legitima expectativa de que en el ministerio se estaba surtiendo el agotamiento de la «vía gubernativa».

Así mismo, comoquiera que el ministerio concedió el recurso de queja contra la decisión que rechazó los recursos por improcedentes, se generó la apariencia de estar agotando los recursos, pues «en caso de que no se hubiera agotado la vía gubernativa de fondo con estos recursos, la administración ni siquiera hubiera concedido el recurso de queja por ser improcedente ante el no pago (…)».

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación el 12 diciembre de 2019 y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente de la referencia a esta Corporación. 1.3. Actuación procesal en esta Corporación El proceso fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado; sin embargo, en auto del 1° de agosto de 2022 ordenó remitir el expediente a esta sección al 6 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación considerar que «el conocimiento le corresponde a la Sección Segunda de esta Corporación, de conformidad con las reglas de repartimiento y el criterio de especialidad establecidos en el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado». 2.

Consideraciones 2.1. Cuestión previa - de la jurisdicción competente para conocer controversias relacionadas con la sanción establecida en el numeral 2 del artículo 433 del CST La Sala observa que la demanda tiene por objeto controvertir la sanción de la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo a la empresa demandante por la presunta negativa y demora en negociar un pliego de peticiones, la cual se encuentra establecida en el numeral 2 del artículo 4333 del CST.

En este punto, comoquiera que i) la parte demandante es una persona jurídica de naturaleza privada y ii) la sanción impuesta obedece a la aplicación de disposiciones del derecho colectivo de trabajo, surge la cuestión de si el asunto bajo estudio debe ser conocido por la jurisdicción contenciosa- administrativa o por la jurisdicción ordinaria.

Al respecto, se observa que la Sala Plena de la Corte Constitucional en auto 438 del 30 de marzo de 20224, al estudiar un conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, determinó en un asunto similar al de la referencia que, tratándose de asuntos en los que se controvierta la sanción del numeral 2 del artículo 433 del CST la jurisdicción competente será la contenciosa- administrativa.

Al respecto, el alto tribunal constitucional explicó lo siguiente: «20. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la controversia no encuadra dentro de los supuestos contemplados en el artículo 2 del CPTSS que enumera los asuntos que conoce la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, puesto que lo pretendido es que se declaren nulos unos actos administrativos (resoluciones) proferidos 3 Artículo 433.

Iniciación de conversaciones (…) 2. El {empleador} que se niegue o eluda iniciar las conversaciones de arreglo directo dentro del término señalado será sancionado por las autoridades del trabajo con multas equivalentes al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.

Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, expediente: CJU-256, Magistrado Sustanciador: Alejandro Linares Cantillo. 7 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación por el Ministerio del Trabajo, mediante los cuales se le impuso una sanción de multa a la sociedad demandante, por la presunta negativa a negociar un pliego de peticiones y, como consecuencia de ello, se le reintegre la suma pagada por concepto de dicha sanción. Dichos actos se expidieron con fundamento en la facultad de las autoridades laborales para verificar el cumplimiento de las normas laborales e imponer sanciones, como se expuso previamente. 21.

En este sentido, resulta claro que la pretensión de la demanda encuadra dentro de los supuestos establecidos en el artículo 104 del CPACA, que refiere a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otras, de los actos sujetos al derecho administrativo en los que están involucrados las entidades públicas, ya que se controvierten unas resoluciones proferidas por el Ministerio del Trabajo, en ejercicio de sus funciones de policía administrativa, utilizando para ello el medio de control de nulidad y restablecimiento que se encuentra regulado en el CPACA.

(…) 23. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que se formulen contra los actos administrativos proferidos por el Ministerio del Trabajo, que impongan sanciones por la negativa a negociar un pliego de peticiones, de conformidad a lo establecido en el artículo 104 del CPACA.» (Resaltado y subrayado por la Sala) Así las cosas, por ser la jurisdicción contencioso-administrativa la que puede conocer el asunto bajo estudio, se procederá a examinar si la Sección Segunda de esta Corporación es la competente para estudiar el proceso de la referencia. 2.2.

Competencia de la Sección Segunda para conocer el asunto de la referencia de conformidad con las reglas de reparto y los criterios de especialidad de esta Corporación La Sección Primera del Consejo de Estado en auto del 1° de agosto de 2022 ordenó a la secretaría de esa sección remitir el expediente de la referencia a la Sección Segunda de la Corporación. Al respecto, indicó que: «Atendiendo a que, en el caso sub examine, se demanda la nulidad de unos actos administrativos por medio de los cuales la parte demandada impuso una sanción por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, sobre iniciación de conversaciones en la etapa de arreglo directo dentro de los conflictos colectivos de trabajo: este Despacho considera que el conocimiento le corresponde a la Sección Segunda de esta Corporación, de conformidad con las reglas de repartimiento y el criterio de especialidad establecidos en el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado».

En relación con lo anterior, se observa que el artículo 110 del CPACA en lo que concierne a las secciones que integran la Sala de lo Contencioso-Administrativo señaló lo siguiente: 8 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación «Artículo 110.

Integración de la sala de lo contencioso administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera: (…) Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el Reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada sección y a las respectivas subsecciones.

(…)» Ahora, el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, por la cual se expidió el reglamento interno de esta Corporación, indicó que la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo, es la competente para adelantar los asuntos que versan sobre asuntos de carácter laboral. Al respecto estableció: «Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales. 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo. 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 4. Los procesos contra los actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 5. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado».

De conformidad con la normatividad expuesta, se encuentra que la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto de la referencia porque las pretensiones de la demanda apuntan principalmente a la declaratoria de nulidad de las resoluciones que impusieron una multa a la empresa demandante con ocasión de la presunta negativa por parte de aquella para dar inicio a las conversaciones en la etapa de arreglo directo en la negociación colectiva con la organización sindical UNITRACOOP, lo cual, claramente es un conflicto de índole laboral colectivo que se enmarca dentro de las reglas de reparto y los criterios de especialidad asignados a esta sección. Ahora bien, respecto de la competencia para resolver el recurso de alzada se encuentra que, de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, esta 9 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente dicho medio de impugnación; así mismo, se tiene que la Sala es competente para resolver el presente asunto en atención a lo señalado en los artículos 125 y 243 ibídem los cuales señalan que los recursos de apelación que se interpongan contra providencias que den por terminado el proceso judicial, deberán ser decididos en sala.

Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la decisión que rechazó la demanda. 2.3. Problemas jurídicos La sala deberá establecer sí para el caso en concreto ¿era procedente rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación por no haber agotado la actuación administrativa como requisito de procedibilidad, en el sentido de cumplir con la obligación de pago contenida en numeral 2 del artículo 433 del CST, previa a la interposición de los recursos de ley? Para resolver el problema jurídico planteado y de conformidad con los argumentos señalados en el recurso de apelación, se deberán resolver también las siguientes cuestiones: 1.

¿Resultó o no desproporcionada la obligación contenida en el numeral 2 del artículo 433 del CST consistente en pagar la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo para efectos de interponer los recursos de ley contra el acto administrativo sancionatorio? 2. ¿La entidad demandada generó en la demandante una expectativa legitima de estar agotando la actuación administrativa que deba ser amparada por esta jurisdicción? 3.

¿La demandante agotó en debida forma los recursos que procedían contra el acto administrativo sancionatorio expedido por el Ministerio del Trabajo en atención de lo previsto en el artículo 433 del CST? Para dar solución los cuestionamientos planteados, la Sala analizará el contenido del artículo 433 del CST, especialmente en lo relacionado con la carga impuesta a la parte sancionada de consignar el valor de la multa impuesta por el Ministerio de Trabajo a favor del SENA, para efectos de interponer los recursos de ley contra el 10 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación acto administrativo sancionatorio.

Adicionalmente, estudiará el agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a la luz de lo previsto en el artículo 161 del CPACA que establece los requisitos previos para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 2.4.

De la sanción prevista en el artículo 433 del CST y el pago de la multa a favor del SENA como requisito para recurrir el acto administrativo sancionatorio El Código Sustantivo del Trabajo, Título II, Capítulo II, artículo 433, respecto de la etapa de arreglo directo en los conflictos colectivos de trabajo señala: «Artículo 433. Iniciación de conversaciones. 1.

El {empleador} o la representante, están en la obligación de recibir a los delegados de los trabajadores dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones para iniciar conversaciones. Si la persona a quién se presentare el pliego considerare que no está autorizada para resolver sobre él debe hacerse autorizar o dar traslado al {empleador} dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación del pliego, avisándolo así a los trabajadores.

En todo caso, la iniciación de las conversaciones en la etapa de arreglo directo no puede diferirse por más de cinco (5) días hábiles a partir de la presentación del pliego. 2. El {empleador} que se niegue o eluda iniciar las conversaciones de arreglo directo dentro del término señalado será sancionado por las autoridades del trabajo con multas equivalentes al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.

Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento» (Subrayado por la Sala). El aparte subrayado fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-741 del 23 de octubre de 2013 que estableció su exequibilidad bajo el entendido de que: «(…) al legislador le ha sido reconocida una amplia potestad de configuración normativa en materia de la definición de los procedimientos judiciales y administrativos y de las formas propias de cada juicio, a partir de la cual, le corresponde “evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”.

(…) Por otro lado, el legislador también puede establecer cargas procesales para ejercer los derechos y libertades reconocidos en la norma superior, como puede ser el caso del debido proceso y del acceso a la justicia, que implica así mismo el ejercicio de responsabilidades que se pueden consolidar en el ámbito procesal y sustancial.

Es válido 11 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación entonces que en los diversos trámites judiciales o administrativas, la ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez, obligaciones jurídicas, deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los derechos y del acceso a la administración de justicia, que sometidas a los límites constitucionales previamente enunciados, resultan plenamente legítimas (…) El artículo 433 está dirigido a garantizar el bien jurídico de la negociación colectiva protegido de forma especial en un Estado Social y democrático de Derecho, como un medio que facilita la participación de los trabajadores en las decisiones que los afectan (artículos 1 y 2 Superiores).

(…) Por consiguiente, la negociación colectiva libre y voluntaria “goza de amplio sustento y garantía constitucional. Por ello, para la Corte “el Estado no sólo debe garantizar el libre ejercicio de este derecho, sino que debe “promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo (C.P. inciso 2 del art. 55)”.

De ahí que exista una obligación en cabeza del legislador por garantizar que dicha negociación esté regida por reglas que garanticen su avance y se sancione aquellas conductas dirigidas a obstaculizarla. La decisión del legislador, contenida en el numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo de condicionar el ejercicio de los derechos del sancionado – interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa- al pago previo de la multa, no es contraria al contenido y alcance del derecho fundamental al debido proceso.

(…) Observa esta Sala que la exigencia del pago de multas al patrono que se niegue a recibir a los trabajadores e iniciar las conversaciones de arreglo directo bajo la condición que sin su pago no podrán ejercer los recursos contra ellas, puede ser un instrumento que fomente la necesidad de diálogo entre los patronos y los trabajadores, persuadiendo a los primeros de evitar conductas arbitrarias y de dilación de las conversaciones.

Sobre la necesidad de la medida, esto es, sobre la existencia de otras medidas menos gravosas en términos de derechos y otros principios constitucionales para lograr el mismo fin, esta Sala observa que el hecho que el empleador sea la parte dominante de la relación laboral, justifica el establecimiento por parte del legislador, de mecanismos que promuevan las garantías laborales, y compensen el estado de subordinación en el que se encuentra el trabajador.

De igual manera, en relación con la proporcionalidad en estricto sentido, la norma no implica el sacrificio desproporcionado de ningún derecho fundamental. Por el contrario, ésta no niega al interesado el derecho a impugnar el acto administrativo sancionatorio, sino simplemente condiciona la interposición de los recursos a la consignación del valor de la multa impuesta por el incumplimiento de una exigencia razonable y que no impone una carga desproporcionada para el empleador.

En efecto, la actividad que debe ser desplegada por el patrono para no ser objeto de dicha sanción administrativa es recibir a los delegados de los trabajadores dentro de las veinticuatro 12 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones para iniciar conversaciones en la etapa de arreglo directo.

Para esta Corte, la exigencia hecha al interesado en impugnar el acto administrativo que impone la multa, en nada desconoce el núcleo esencial de su derecho al debido proceso, pudiendo éste- el patrono- fácilmente evitar la imposición de la sanción, si recibe a los trabajadores en el término consagrado. El objeto que pretende resguardar la norma, explica y sustenta en forma fehaciente la imposición de la carga adicional que para el ejercicio de los recursos de la vía gubernativa debe soportar el empleador como consecuencia del incumplimiento de sus deberes en relación con el derecho a la negociación colectiva, consagrado constitucionalmente en el artículo 55.

Cabe además recordar que la jurisprudencia ha declarado la constitucionalidad de este tipo de cargas procesales y ha señalado que su racionalidad depende de las exigencias hechas a cada una de las partes y de conformidad con los fines buscados por el legislador al establecer las formas propias de cada juicio. No obstante, y tal como se señaló al estudiar el alcance que ha dado la jurisprudencia a estas cargas procesales, la aplicación del numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, debe basarse en criterios de justicia, equidad y proporcionalidad, y, por tanto, el operador jurídico está obligado a aplicarlos de conformidad con las circunstancias del caso, y siempre garantizando la prevalencia de los derechos de las partes.

Ello implica que debe impedir los posibles excesos que se podrían derivar de la aplicación mecánica de los preceptos a circunstancias cuya especificidad no fue prevista por el legislador. Es decir, dicho operador debe analizar las características de cada caso para determinar el alcance de la aplicación de dichas normas en estas circunstancias específicas y excepcionales.

(…)». Por lo anterior, para la Sala es claro que la exigencia que prevé el numeral 2 del artículo 433 del CST consistente en pagar la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo como requisito para recurrir el acto sancionatorio resulta acorde con el ordenamiento constitucional y legal en tanto: i) hace parte de aquellas cargas procesales que el legislador puede establecer en el ejercicio de su potestad de configuración normativa para ejercer los derechos y libertades reconocidos constitucionalmente; ii) se estructura como un mecanismo adecuado para efecto de que las negociaciones colectivas se inicien y desarrollen dentro de términos razonables, así como para persuadir a los empleadores de evitar conductas arbitrarias y de dilación; iii) busca compensar el estado de subordinación en la que se haya el trabajador dentro de la relación laboral; y iv) no niega el derecho a impugnar las decisiones de la administración, pues simplemente condiciona la interposición de los recursos al pago de la multa impuesta. 2.5.

El agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 13 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación El artículo 161 del CPACA señaló los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Al respecto, en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho estableció: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. (…)» Se observa que la norma precitada previó la actuación administrativa como un presupuesto procesal obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto ante esta jurisdicción. En virtud de esa actuación, el usuario que pretenda instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho deberá, previo a acudir a esta jurisdicción, siempre y cuando se le haya dado la oportunidad para ello, debatir su validez ante la autoridad administrativa correspondiente, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios, pues esto permite que la administración sea la primera llamada a revisar sus decisiones, para que, si es del caso, las revoque, modifique, aclare o complemente, sin la necesidad de activar el aparato jurisdiccional del Estado.

Ahora bien, el artículo 74 del CPACA, en lo que corresponde a los medios de impugnación para debatir las decisiones de la administración, dispuso que: «Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2.

El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. (…) 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. (…)» 14 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación De igual forma, el artículo 76 ibídem señaló la oportunidad para presentar los recursos en sede administrativa, así como la obligatoriedad de la interposición del recurso de apelación como requisito habilitante para trasladar la controversia a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en los siguientes términos: «Artículo 76.

Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.

Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.

El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios». (se subraya) Así las cosas, el recurso de reposición es facultativo en cuanto a su presentación y el de apelación es de obligatoria interposición en el sentido de que es ineludible su ejercicio para agotar la actuación administrativa.

En este último caso, la reconsideración del asunto objeto de discusión, se pone en manos del inmediato superior administrativo de quien expidió el acto. De conformidad con lo expuesto, se observa que el agotamiento de la actuación administrativa se desarrolla en sentidos distintos a saber: como «i) una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho»5 2.6.

Análisis del caso en concreto En el presente asunto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por IAC GPP 5 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 22 de noviembre de 2018, proferida dentro del proceso 08001-23-33-000-2015- 00845-01, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación Servicios Integrales Montería en liquidación porque esta no subsanó la falencia advertida en el auto del 31 de octubre de 2018, correspondiente a la acreditación del agotamiento de la actuación administrativa en los términos del numeral 2 del artículo 161 del CPACA como requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y que obedeció a la injustificada omisión de la empresa demandante en el cumplimiento de la obligación procesal prevista en el numeral 2 del artículo 433 del CST.

Ahora bien, se observa que la demandante apeló la decisión del a quo con el argumento principal de que la carga establecida en el numeral 2 del artículo 433 del CST, es decir, el pago de la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo a favor del SENA como requisito habilitante para poder interponer los recursos de ley contra el acto administrativo sancionatorio, resultó «excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización», porque: i) la misma solo ha de aplicarse «cuando no existan dudas serias y fundadas acerca del incumplimiento de la obligación de recibir a los trabajadores, e iniciar las conversaciones de arreglo directo» situación que a su parecer no aconteció, lo cual conlleva a inaplicar la disposición señalada para «analizar con mayor detenimiento el material probatorio aportado», tal y como «en función de asegurar el debido proceso, la igualdad y el derecho de contradicción» se ha venido estableciendo a favor de los sancionados por el juez constitucional, y ii) la carga procesal señalada desconoció el estado de liquidación en que se encontraba la entidad, ya que de cumplirse con esta, se produciría una desestabilización económica de aquella.

Al respecto, para la Sala no es de recibo el planteamiento señalado por la demandante pues, en el presente asunto, no se encuentra que el pago de la multa como requisito habilitante para interponer los recursos de ley contra el acto administrativo sancionatorio haya resultado excesivo ni desproporcionado ya que, tal y como lo advirtió la Corte Constitucional en la sentencia C-741 del 23 de octubre de 2013, que estableció la exequibilidad de la expresión «(p)ara interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento» contenida en el numeral 2 del artículo 433 del CST, la carga procesal señalada no es desproporcionada para el empleador sobre todo porque «(…) la actividad que debe ser desplegada por el patrono para no ser objeto de dicha sanción administrativa es recibir a los delegados de los trabajadores dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones para iniciar conversaciones en la etapa de arreglo directo».

En ese sentido, se observa que la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo en la Resolución 3514 del 9 de diciembre de 2016, obedeció a la omisión por parte de la demandante en aportar al proceso administrativo sancionatorio las actas de iniciación y finalización de la etapa de negociación con la organización sindical 16 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación UNITRACOOP. Esto conllevó a que el Ministerio del Trabajo concluyera que IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación presentaba una dilación injustificada en el inició de la etapa de arreglo directo, la cual para ese entonces acumulaba un retraso de 88 días y que, por lo tanto, dio lugar a la aplicación de la sanción como medio correctivo para el empleador.

Así las cosas, no se puede considerar que el pago de la multa impuesta a la demandante sea excesivo o desmedido en tanto la sanción fue consecuencia directa y proporcional del actuar descuidado por parte de aquella en demostrar dentro del proceso sancionatorio el inicio de la etapa de arreglo directo con la organización sindical. Adicionalmente, la Sala considera que inaplicar la carga establecida en el numeral 2 del artículo 433 del CST, conllevaría a desconocer los fines legítimos por los cuales el legislador implantó esta norma en el ordenamiento jurídico, esto es compensar el estado de subordinación en el que se encuentra el trabajador dentro de la relación laboral, garantizar el bien jurídico de la negociación colectiva protegido de forma especial en un Estado Social y Democrático de Derecho y fomentar la necesidad de diálogo entre los empleadores y trabajadores, persuadiendo a los primeros de evitar conductas arbitrarias o dilatorias en la etapa de arreglo directo.

Ahora, si bien como lo manifestó la apelante, en ciertas ocasiones el juez constitucional al resolver acciones de tutela ha dispuesto en diversos escenarios la inaplicación de cargas procesales como la de la referencia a fin de salvaguardar derechos como el debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia, lo cierto, es que eso ha obedecido a las particularidades de cada caso en concreto, sin que ello configure per se una especie de doctrina probable porque i) estas decisiones presentan efectos inter partes y ii) la carga establecida en el numeral 2 del artículo 433 del CST fue declara exequible por la Corte Constitucional en el 2013, es decir, de forma posterior a las de las sentencias de tutela que trae a colación la apelante para sustentar su argumentación. Por otra parte, se observa que la demandante afirmó en el recurso de apelación haber interpuesto los recursos existentes en sede administrativa y que siempre insistió en la inaplicación del requisito del pago de la sanción impuesta.

Sobre este punto, ha de señalarse que tal y como lo advirtió el a quo, la simple presentación de los recursos ante la administración no agota la actuación administrativa ya que esto no es un trámite de mera formalidad, pues es indispensable que estos sean interpuestos ante la autoridad administrativa correspondiente de manera sustentada, clara, oportuna y dentro del término legal pertinente. 17 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación De esa forma, la simple solicitud a la administración de inaplicar el contenido del numeral 2 del artículo art 433 del CST, no conlleva a que la sancionada pueda por ese simple hecho inobservar la carga procesal a ella impuesta, pues sería desconocer la protección que se propende garantizar con esta norma al bien jurídico constitucional de la negociación colectiva y a los derechos de asociación sindical.

Finalmente, la apelante señaló que como los recursos presentados no fueron rechazados de plano, «sino que la administración se tomó más de seis (6) meses para rechazar el trámite del recurso de apelación y más de 6 meses para indicar que no se accedía al recurso de queja» se generó en ella la legitima expectativa de que en el ministerio se estaba surtiendo el agotamiento de la «vía gubernativa».

Al respecto, la Sala considera, a diferencia de lo manifestado por la demandante, que no se generó en ella una legítima expectativa en relación con el agotamiento de la actuación administrativa, pues el Ministerio del Trabajo en la Resolución 3514 del 9 de diciembre de 2016, que sancionó a la empresa demandante, fue claro en señalar que: «CUARTA: NOTIFICAR en debida forma este acto administrativo e INFORMAR a las partes jurídicamente interesadas que contra el presente acto administrativo proceden los recursos de REPOSICIÓN ante esta Coordinación y/o el de APELACIÓN ante la Dirección Territorial de Bogotá de este Ministerio, interpuestos debidamente fundamentados dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal o a la notificación por aviso, según sea el caso, previa consignación de la multa impuesta en el artículo primero de esta resolución de conformidad con lo establecido en el numeral 2 de la ley 433 del C. S. del T., el cual fue declaro exequible mediante sentencia C-741 del 23 de Octubre del año 2013.

(…)» (sic). Así las cosas, la demandante no puede pretender que en la presente actuación se predique una expectativa legítima, pues no está demostrado que la administración hubiese generado un supuesto probable de esa naturaleza con su actuar, esto es que con los recursos presentados se estuviese agotando la actuación administrativa, máxime porque, por un lado, el ordenamiento jurídico establece la obligación de consignar la multa para efectos de recurrir la decisión sancionatoria y, por el otro, la entidad demandada en la Resolución 2096 del 28 de julio de 2017 al resolver los recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo sancionatorio señaló lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO. - Rechazar por improcedente el recurso principal de reposición y el subsidiario de apelación propuesto por el apoderado de la empresa INSTITUCIÓN AUXILIAR DEL COOPERATIVISMO G.P.P. SERVICIOS INTEGRALES MONTERIA, contra la resolución número 003514 del 09 de diciembre del año 2016 (…) porque no se aportó el comprobante de pago de la sanción impuesta de conformidad con el numeral 2° del Artículo 433 del C. S. del T (…)» (se destaca). 18 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación Además, en el mismo sentido la entidad demandada en la Resolución 695 del 14 de febrero de 2018 dispuso «NO ACCEDER al recurso de queja» presentado por la demandante, pues encontró que: «(…) no le asiste razón al recurrente en el sentido de indicar que se inaplique el contenido del numeral 2º del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, y en consecuencia, se de trámite al recurso de reposición y en subsidio el de apelación, pues como se demostró en líneas precedentes la carga procesal del pago de la sanción, es deber del interesado, previa a la interposición de los recursos, consignar el valor de la multa a órdenes del SENA; por tanto, el pago de la multa si es exigible a la empresa Institución Auxiliar de Cooperativismo GPP SERVICIOS INTEGRALES MONTERIA identificada con NIT 830129798-5, al no encontrarse duda razonable sobre el incumplimiento de la empresa querellada».

Por lo anterior, esta colegiatura encuentra que no hay lugar a amparar o proteger expectativa legítima alguna de IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación por parte de esta Jurisdicción. Sea este el momento para anotar que esta subsección, en casos de similar identidad al de la referencia6, ha sostenido que para demandar ante esta jurisdicción la nulidad de los actos sancionatorios en el marco de la presentación de un pliego de peticiones por parte de un sindicato, es necesario acreditar el pago de la obligación contenida en el numeral 2 del artículo 433 del CST como requisito previo para agotar los recursos en vía gubernativa contra dichas decisiones.

De conformidad con lo expuesto en precedencia y, comoquiera que la demandante presentó los recursos de reposición y apelación en contra de la Resolución 3514 del 9 de diciembre de 2016 sin haber cumplido con lo exigido en el numeral 2 del artículo 433 del CST, esto es consignar el valor de la multa impuesta a favor del SENA y que en consecuencia de esto, el Ministerio del Trabajo los hubiera rechazado por improcedentes, se concluye que, en el presente asunto, no se agotó en debida forma la actuación administrativa y como no se subsanó tal falencia en el término que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le concedió para ello se hace inevitable su rechazo en atención de lo señalado en el numeral 2 del artículo 169 del CPACA.

Conclusión 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 23 de noviembre de 2023 proferida en el proceso 25000-23-41-000-2018-00656-01 y Consejo de Estado, y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 6 de febrero de 2020 proferida en el proceso 25000-23-41-000-2018-00549-01. 19 Radicado: 25000-23-41-000-2018-00736-01 (1165-2023) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación En conclusión, la Sala confirmará la providencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera pues, como se señaló, la demandante al momento de presentar la demanda no había agotado en debida forma la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para impugnar ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y comoquiera que no subsanó tal falencia en el término que el a quo le concedió para ello, lo que corresponde es su rechazo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE

Primero. – Confírmese el auto del 26 de septiembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera que rechazó la demanda presentada por IAC GPP Servicios Integrales Montería en liquidación contra el Ministerio del Trabajo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las desanotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS