CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño Demandada: Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado Tema: Cosa juzgada constitucional y temeridad/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) acceso a la administración de justicia, iii) igualdad y iv) acceso a cargos públicos Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 6 de febrero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual resolvió “[…] DECLARAR LA TEMERIDAD Y LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL en la acción de tutela de la referencia, en consecuencia, NEGAR la solicitud de amparo […]”.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 20 de agosto de 2021, en el proceso de recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000202002925-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, con el fin de que se declara la nulidad de las Resoluciones núms. 8300060-2009-01 de 30 de abril de 2007, 6027 de 24 de mayo de 2007 y 7319 de 21 de junio de 2007, por medio de las cuales, en su orden, se le declaró disciplinariamente responsable y se le impuso una sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por doce años, se confirmó esa decisión y se hizo efectiva la sanción. 4.
Indicó que, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia, en única instancia, el 28 de marzo de 2019, mediante la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda. 5. Señaló que, junto con Ángela María García Londoño, presentaron recurso extraordinario de revisión contra la sentencia mencionada supra, frente a lo cual, la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, mediante sentencia de 20 de agosto de 2021, resolvió: “[…]
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Ángela María García Londoño.
SEGUNDO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Francisco Javier García Londoño contra la sentencia de 28 de marzo de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso ordinario identificado con radicación 110010325000201200372-00 (1425-12). […]”. 5.1.
Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] El señor Francisco Javier García Londoño se encuentra legitimado para controvertir la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues fue quien promovió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó tal decisión, que resultó adversa a sus intereses.
No puede predicarse lo mismo respecto de la señora Ángela María García Londoño, quien no fue parte en el referido proceso, por lo que se declarará su falta de legitimación en la causa por activa. […]”. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño […] “[…] En el caso concreto, la causal se sustenta en el hecho de que la Sección Segunda de la Corporación habría resuelto el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de una manera diferente a como lo hizo en caso similares, para lo cual la parte recurrente enunció e identificó diversos pronunciamientos de dicha Sección que sustentarían su argumento, los cuales, adujo, son documentos públicos y no pudo aportarlos al proceso ordinario como prueba, dado que la etapa probatoria concluyó antes de que hubieran sido proferidos. […]”. […] “[…] Así las cosas, en la medida en que los pronunciamientos judiciales no constituyen prueba documental, en los términos que se requiere para estructurar la causal de revisión alegada, y que el recurso extraordinario no está previsto frente al posible desconocimiento del precedente o de algún criterio judicial, se impone desestimar la primera causal de revisión invocada por la parte recurrente. […]”. […] “[…] En el presente caso, la parte actora afirmó que se vulneró su derecho al debido proceso, dado que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no realizó un análisis integral de las decisiones administrativas demandadas, pues no tuvo en cuenta: i) que el demandante fue destituido e inhabilitado por una funcionaria que no tenía competencia para ello; ii) que la sanción impuesta resultó “desproporcionada, arbitraria y caprichosa”; iii) que “el señor García Londoño entendió y creyó que no estaba cometiendo ninguna trasgresión disciplinaria”; iv) que en el expediente no reposaba medio de prueba alguno que demostrara el supuesto actuar doloso del investigado, y v) que la DIAN “ya había sancionado disciplinariamente al señor Francisco Javier García Londoño por los mismos hechos que fue investigado”. […]”. […] “[…] En ese sentido, se concluyó que la conducta del señor Francisco Javier García Londoño sí se encontraba tipificada, en la medida en que actuó en su cargo pese a estar inhabilitado.
Finalmente, con base en un análisis probatorio amplio y detallado, se desestimaron las causales de nulidad de desviación de poder, de violación al debido proceso y de incompetencia, por lo que se negaron las pretensiones de la demanda. Para la Sala resulta evidente que la parte demandante, a través del recurso extraordinario de revisión, concentró su cuestionamiento en toda la valoración probatoria que hizo la Subsección A de la Sección Segunda el Consejo de Estado, para tratar de reabrir, en su integridad, la discusión en torno a la legalidad de los actos administrativos demandados en el proceso inicial, lo cual desvirtúa la naturaleza y el propósito de ese recurso.
En efecto, el fundamento expuesto en el recuro extraordinario de revisión no se adecúa a uno solo de los eventos -antes mencionados- para que pueda configurarse la causal de revisión propuesta, toda vez que lo pretendido claramente es lograr una instancia adicional para rebatir el análisis probatorio y el razonamiento jurídico que se hizo por parte del juez natural de la causa y, de esa manera, conseguir una decisión favorable, al punto que lo que se predica es la existencia de “un defecto fáctico”, no instituido en la ley para la procedencia de dicha clase de mecanismo extraordinario de impugnación. […]”. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño La solicitud de tutela Pretensiones 6.
El actor solicitó en su escrito de tutela: 1 “[…] 1.) QUE CON FUNDAMENTO EN EL HECHO NUEVO DE QUE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES SI TIENEN CARÁCTER PROBATORIO, PERO ÚNICAMENTE, CUANDO SE PRETENDE DEMOSTRAR LA EXISTENCIA MISMA DE LA SENTENCIA Y/O EL HECHO RECONOCIDO O DECLARADO EN ESTA. DICHO HECHO RECONOCIDO O DECLARADO EN LAS 14 PROVIDENCIAS JUDICIALES, ES QUE SOLAMENTE EL JEFE DE LA OFICINA DE INVESTIGACIONES DISCIPLINARIAS DE LA DIAN, ES EL COMPETENTE PARA PROFERIR LA RESOLUCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA EN UN PROCESO DISCIPLINARIO. 2.) QUE COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR SE ORDENE A LA SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NRO 25 DEL CONSEJO DE ESTADO QUE PROFIERIO LA SENTENCIA CON RADICADO 1100103150002020-02925-00 QUE ADOPTE UNA DECISIÓN AJUSTADA Y PRIVILEGIANDO LO SUSTANCIAL SEGÚN EL ARTÍCULO 228° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, FRENTE A UN ANÁLISIS RESTRICTIVO A PARTIR DE ELEMENTOS PURAMENTE FORMALES, CIRCUNSTANCIA A PARTIR DE LA CUAL DEBIÓ FLEXIBILIZAR LA INTERPRETACIÓN DE LA CAUSAL DE PRUEBA ENCONTRADA O RECOBRADA INVOCADA EN EL RECURSO EXTRAORDINARIO ALUDIDO. 3.) QUE SE DECLARE FUNDADO EN RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN CON RADICADO 1100103150002020-02925-00 CON FUANDAMENTO EN EL NUMERAL 1° DEL ARTÍCULO 250 DEL CPACA, YA QUE LAS SENTENCIAS JUDICIALES SI SON UN PRUEBA DOCUMENTAL CUANDO CUMPLEN CIERTOS REQUISITOS Y SE PRETENDE DEMOSTRAR CON ELLAS LA EXISTENCIA MISMA DE LA SENTENCIA Y LOS HECHOS PROBADOS EN ELLAS. […]”. 6.1.
Como fundamento de su solicitud, el actor manifestó lo siguiente: 2 “[…] La Parte Accionante demostró que en la primera acción de tutela que se interpuso contra el fallo de recurso extraordinario de revisión, “NO EXISTIÓ UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO SOBRE LAS PRETENSIONES PUESTAS EN CONOCIMIENTO DEL JUEZ DE TUTELA”. En el siguiente cuadro que contiene los fallos de primera y segunda instancia relacionado con las diferentes acciones de tutela que he interpuesto; en él se puede observar que “DE MANERA CAPRICHOSA Y ARBITRARIA NUNCA HA EXISTIDO UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO SOBRE LA PRETENSIÓN PUESTA EN CONOCIMIENTO ORIGINAL DE UN JUEZ;
YA QUE SIEMPRE LAS HAN DECLARADO IMPROCEDENTE, TEMERARIA O COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL, CUANDO HAN IMPUESTO LOS REQUISITOS FORMALES DE LA ACCIÓN DE TUTELA SACRIFICANDO EL DERECHO SUSTANCIAL Y LA VERDAD OBJETIVA, CON LO CUAL ESTAN DESCONOCIENDO EL ARTÍCULO 228 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA” […]”. 1 Transcripción literal del texto. 2 Idem pie de página núm. 1 supra. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño […] “[…] En el presente caso, no ha existido un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión puesta en conocimiento original de los Consejeros o Conjueces, en las anteriores acciones de tutela relacionadas en el cuadro anterior, por lo tanto, no puede afirmarse que existe Cosa Juzgada Constitucional. […]”. […] “[…] Como Parte Accionante considero que la “SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NRO. 25 DEL CONSEJO DE ESTADO, en el marco del proceso del Recurso Extraordinario de Revisión que promoví en contra de una decisión de la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, incurrió en los defectos: (i) fáctico, puesto que desconoció los antecedentes judiciales proferidos por la propia Sección Segunda en los cuales se demostraba que era el “JEFE(A) DE LA DIVISIÓN DE ASUNTOS DISCIPLINARIOS EL FUNCIONARIO COMPETENTE PARA PROFERIR EL FALLO DISCIPLINARIO EN PRIMERA INSTANCIA SEGÚN EL ARTÍCULO 76° DE LA LEY 734 DE 2002”; y, (ii) procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto se dio primacía al derecho formal sobre el sustancial, al omitir la valoración de unas pruebas documentales que pueden ser determinantes para probar QUE LA SUPERNUMERARIA […] NO TENIA COMPETENCIA PARA PROFERIR EL FALLO DISCIPLIONARIO EN PRIMERA INSTANCIA CONTENIDO EN LA RESOLUCIÓN 8300060-2009-01 DE 30 DE ABRIL DE 2007, SEGÚN EL ARTÍCULO 76° DE LA LEY 734 DE 2002 (CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO) Y ADEMÁS TAMPOCO PERTENECÍA AL NIVEL DIRECTIVO O ASESOR DE LA DIAN SEGÚN EL ARTÍCULO 9° LA LEY 489 DE 1998 (DELEGACIÓN DE FUNCIONES POR PARTE DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA). […]”.
Actuación 7. El Despacho sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto de 15 de enero de 2025: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado; y iii) vinculó a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en calidad de terceros con interés legítimo; concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 8. La Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado manifestó que: “[…] En mi condición de integrante de la Sala Especial de Decisión núm. 25 de esta Corporación, me permito informarle que no intervine en la aprobación de la providencia del 20 de agosto de 20211.
Por consiguiente, me limito a indicar que respetaré y acataré lo que se resuelva en este caso. […]”. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño 9. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN solicitó negar la acción de tutela, por las siguientes razones: “[…] Alega la parte demandante que su asunto no ha sido estudiado de fondo y soporta su solicitud en las sentencias de unificación de la Corte Constitucional SU 168 DDE 2017, SU 012 de 2020, SU 027 de 2021, SU 397 de 2013 SU 444 DE 2023 Y SU 128 de 2024 alegando que en las 17 sentencias que se han proferido en este asunto no se ha estudiado de fondo los hechos que expuso, de igual modo, aduce que estas sentencias son prueba sobreviniente de que su petición de tutela no está enmarcada en mala fe o temeridad.
Sin embargo, esto no es cierto, toda vez que como se observa el fundamento jurisprudencial expuesto data desde el 2017 y siempre ha sido expuesto en todas las acciones de tutela interpuestas. Lo cierto del caso es que este asunto ha sido estudiado hasta la saciedad por la Jurisdicción Administrativa, Civil y Agraria, de tal suerte que esta nueva petición constituye una mala fe y temeridad del accionante, quien quiere forzar a la jurisdicción a estudiar el asunto con presuntas pruebas que no existen y analizar el proceso inicial con sentencias proferidas con posterioridad y con ello pretende pasar por alto la cosa juzgada y la seguridad jurídica que genera una sentencia debidamente ejecutoriada […] […] “[…] Del incumplimiento del requisito general de la inmediatez respecto de la vulneración atribuida con los actos del proceso disciplinario, dictados por la División de asuntos disciplinarios.
Sobre este punto de la discusión, si bien es cierto que la acción de tutela no tiene un plazo específico para su interposición; sin embargo, la Corte Constitucional ha dicho que el requisito de inmediatez exige que: «[…] la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre estas decisiones hubo pronunciamientos judiciales, luego se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de solución de conflictos.
En el caso particular los actos fueron expedidos en el año 2007, luego han transcurrido varios años e impide proceder por incumplimiento de este requisito. […]”. 10. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad procesal. 11. El actor allegó escrito mediante el cual solicitó que, atendiendo al informe rendido por la autoridad judicial accionada, se diera aplicación al principio de presunción de veracidad previsto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
La sentencia impugnada 12. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 6 de febrero de 2025, resolvió lo siguiente: 7 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño “[…]
PRIMERO: DECLARAR LA TEMERIDAD Y LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL en la acción de tutela de la referencia, en consecuencia, NEGAR la solicitud de amparo y, en todo caso, ADVERTIR a la parte actora que no puede presentar otra petición por los mismos hechos, sin que justifique la existencia de una razón válida que lo habilite. […]”. 12.1.
Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] De conformidad con el relato de lo acontecido dentro de la acción de tutela que conoció esta Sala en el año 2023 y que falló en sesión de 8 de junio del mismo año, se anuncia que la solicitud de amparo de la referencia correrá con la misma suerte habida cuenta de que en el presente asunto también se cumple la triple identidad respecto de la anterior solicitud de amparo identificada con el radicado 11001-03-15- 000-2023-01080-00/0129, y operó la cosa juzgada constitucional.
Tal afirmación deviene de manera evidente si recordamos que en el trámite de la referencia: (i) el accionante es el mismo ciudadano Francisco Javier García Londoño y la autoridad demandada es la pluricitada Sala Especial de Decisión Número 25 del Consejo de Estado; (ii) la causa fue adjudicada a la sentencia de 20 de agosto de 2021 por medio de la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión al desconocer que el asunto presentaba mérito para ser analizado, debido a que no se tuvo en cuenta que la funcionaria de la DIAN que profirió el fallo sancionatorio de primer grado carecía de competencia, a partir de la cual se alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, entre otros;
(iii) el objeto coincide en que se deje sin efectos la providencia de 20 de agosto de 2021. Por lo anterior y acorde con el lineamiento jurisprudencial y normativo expuesto en líneas previas, se considera que en el presente caso se configuró el fenómeno jurídico de la temeridad puesto que: (i) existe identidad de partes; (ii) los fundamentos de hecho en ambas solicitudes, en síntesis, son iguales; y (iii) la finalidad es que se garanticen similares derechos fundamentales, ante la decisión del recurso extraordinario de revisión que considera contraria a derecho.
Ahora, el señor García Londoño indicó que, si bien ha presentado otras acciones de tutela contra la sentencia de 20 de agosto de 2021, y que pese a ello no se configuran la cosa juzgada y la temeridad en su actuar debido a que los anteriores fallos han declarado la improcedencia de esos mecanismos constitucionales, lo cierto es que dicho argumento no tiene vocación de prosperidad en atención a que la declaratoria de improcedencia es una decisión judicial en la cual se indica que el asunto puesto en conocimiento no cumple alguno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, por lo tanto, implica que no es posible el análisis del fondo del caso, lo cual constituye una decisión definitiva que hace tránsito a cosa juzgada y, contrario al criterio del actor, en ninguna medida faculta al ciudadano inconforme a continuar presentando múltiples solicitudes de amparo por los mismos hechos con el propósito de que en algún momento un juez emita una decisión que conceda sus intereses. […]”. […] “[…] Finalmente, en cuanto a la cosa juzgada constitucional, esta Sala se limita a señalar que, tratándose de un asunto que ya fue abordado por esta Sección en el anterior proceso de tutela identificado con el radicado 11001-03 15-000-2023-01080- 00/01, al verificar dicho expediente en el aplicativo Samai, se observa que el 22 de marzo de 2024 la Corte Constitucional regresó el expediente luego de que la Sala de Selección de 31 de agosto de 2023 decidiera no revisarlo, por lo tanto, también operó dicho fenómeno jurídico. […]”. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño La impugnación 13.
El actor impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En ese orden de ideas manifestó lo siguiente:3 “[…] El conocimiento de la acción de tutela de primera instancia, implica asumir el estudio de la controversia, por lo cual, la Parte Accionante estima que los MAGISTRADOS DE LA SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO ESTAN INCURSOS en la causal de impedimento del numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, la cual dispone que el juez deberá apartarse del conocimiento del proceso por haber dictado la providencia de cuya revisión se trata o por haber participado dentro del proceso. […]”. […] “[…] Es forzoso advertir, que LA SENTENCIA IMPUGNADA DESCONOCIÓ, SIN JUSTIFICACIÓN ALGUNA, LOS HECHOS NUEVOS QUE SE PLANTEARON EN EL ESCRITO DE ACCIÓN DE TUTELA PARA DESVIRTUAR LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y LA TEMERIDAD, COMO ERAN LAS SENTENCIAS C-397 DE 2024 Y LA SENTENCIA SU-342 DE 2024 […]”. […] “[…] CON FUNDAMENTO EN LA SENTENCIA SU-342 DE 2024 PROFERIDA EL 20 DE AGOSTO DE 2024, SE DEMUESTRA LA VULNERACIÓN PERMANENTE, CONTINÚA Y ACTUAL, A LOS PRINCIPIOS PRO LIBERTATE, PRO PERSONA Y DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 53° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍITCA, A CONSECUENCIA DE LAS RESOLUCIONES 8300060-2009 01 DE 30 DE ABRIL DE 2007, 6027 DE 24 DE MAYO DE 2007 Y 7319 DE 21 DE JUNIO DE 2007, PROFERIDAS RESPECTIVAMENTE POR LA DIVISIÓN DE INVESTIGACIONES DISCIPLINARIAS DE LA DIRECCIÓN REGIONAL NOROCCIDENTE Y LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN. […]”. […] “[…] Teniendo en cuenta el Principio de Favorabilidad en Materia Laboral, es importante resaltar que la presente Acción de Tutela, se origina como consecuencia de un proceso disciplinario en el cual la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-DIAN profirió la Resolución 8300060-2009 001 del 30 de abril de 2007, la cual, aparte de que desconoció el Principio de Favorabilidad en materia laboral, es firmada por una supernumeraria incompetente CATALINA RAMIREZ SUAREZ, y en la que me “DESTITUYE E INHABILITA POR 12 AÑOS DEL SECTOR PUBLICO”, con el siguiente argumento falso puesto que para la fecha de 30 de abril de 2007 yo ya había pagado en su totalidad los dos fallos de responsabilidad fiscal según la Resolución No. 126 de 31 de mayo de 2006 y la Resolución No. 044 de 2 de junio de 2006; ambas proferidas por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA […]”. […] “[…] Es forzoso señalar, que el efecto útil de la norma del numeral 4° del artículo 38 de la ley 734 de 2002 permite entender que el responsable fiscal que paga el fallo y 3 Transcripción literal del texto. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño resarce en la totalidad el detrimento patrimonial, puede continuar laborando en la entidad puesto que la “INHABILIDAD SOBREVINIENTE HA DESAPARECIDO”, cualquier otra interpretación a la norma, haría inane la parte última del parágrafo 1º del artículo 38, y de hecho entraría en una franca antinomia con la previsión de que esta inhabilidad cesará cuandola Contraloría competente declare haber recibido el pago o Se reitera que en mi caso particular, ya había pagado los fallos con responsabilidad fiscal 106 de 2003 y 057 de 2005; y ya había informado a la DIAN sobre los dos procesos de Responsabilidad Fiscal, antes de que le iniciaran el Proceso Disciplinario mediante el Auto de Indagación Preliminar de fecha 30 de agosto de 2006 (ver folios2 y 3 de la presente impugnación). […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 14. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 136 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20197, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 15. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 7 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño Cuestión previa Manifestación de impedimento por la doctora Nubia Margoth Peña Garzón 16.
La Consejera de Estado, doctora Nubia Margoth Peña Garzón, manifestó encontrarse impedida para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 18 de marzo de 20258, invocando para ello la causal prevista en el numeral 6.º del artículo 56 de la Ley 906 de 31 de agosto de 20049, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199110, que prevé lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: […] 6. Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consaguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar. […].
(Resaltado por la Sala) 17. La Consejera de Estado indicó que, en su concepto, se encuentra incursa en la causal por cuanto: “[…] me declaro impedida para intervenir en la acción de tutela de la referencia, por cuanto como integrante de la Sala Especial de Decisión núm. 25 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, suscribí la providencia de 20 de agosto de 2021, objeto de tutela, proferida dentro del recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 2020-02925-00, por lo que considero que me encuentro incursa en la causal de impedimento prevista en el artículo 56, numeral 6, del CPP. […]”.
(Resaltado por la Sala) 18. Vistos: i) el artículo 140 del Código General del Proceso, sobre la declaración de impedimentos; ii) el artículo 39 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre 199111, sobre la manifestación de impedimentos dentro de la acción de tutela; y iii) el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, sobre las causales de impedimentos. 8 Cfr. Índice núm. 6 de SAMAI.
Documento denominado “5Manifestaciond_20250000701FRANCISCO(.pdf) NroActua 6”. Archivo en medio magnético. 9 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal […]”. 10 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño 19.
Atendiendo que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 20. La Corte Constitucional12 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que, los funcionarios encargados de administrar justicia en sus decisiones no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. 21.
De conformidad con los argumentos expuestos por la doctora Nubia Margoth Peña Garzón, en el caso sub examine, la Sala considera que hay lugar a declarar fundado el impedimento manifestado por la Consejera de Estado, toda vez que, como Consejera de Estado, en consideración a que hizo parte de la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, profirió la sentencia de 20 de agosto de 2021, de cuya revisión se trata, dentro del proceso que se adelantó en ejercicio del recurso extraordinario de revisión, identificado con el número único de radicación 11001-03-15- 000-2020-02925-00; por lo que se encuentra configurada la causal de impedimento establecida en el numeral 6.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, por lo que resulta necesario garantizar la independencia e imparcialidad del juez constitucional. 22.
En consecuencia, se separará del conocimiento de la presente solicitud de amparo a la Consejera de Estado impedida, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. Problemas Jurídicos 23. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) establecer si existe cosa juzgada y temeridad respecto a esta acción constitucional; en caso negativo, ii) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de 12 Corte Constitucional, sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa 12 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, iii) establecer si la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado desconoció los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de acceso a cargos públicos del actor dentro del proceso del recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000202002925-00. 24.
Para resolver estos problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la cosa juzgada constitucional; ii) marco normativo y jurisprudencial de la figura de la temeridad; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; vi) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a cargos públicos; vii) análisis del caso en concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales de procedencia y, finalmente viii) las conclusiones de la Sala.
La cosa juzgada constitucional 25. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU-055 de 31 de mayo de 201813, señaló que la cosa juzgada constitucional se configura cuando dos o más acciones de tutela reúnen triángulos procesales idénticos de partes, causa petendi y objeto. 26. En ese sentido, i) la identidad de partes hace referencia a que las acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto bien sea en su condición de persona natural o jurídica; ii) la identidad de causa petendi se relaciona con la idea de que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirven de causa y; iii) la identidad de objeto, parte de que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental14. 13 Corte Constitucional, sentencia SU 055 de 31 de mayo de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Referencia: Expedientes T-5.445.666, T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087. 14 Corte Constitucional, Sentencia T – 975 de 16 de diciembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo, Referencia: expediente T-3168779. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño 27.
Al respecto, es preciso indicar que “[…] sólo de manera excepcional, la emisión de una sentencia judicial puede constituirse como hecho nuevo, susceptible de ser valorado por el juez de tutela como justificante para la interposición de una segunda solicitud de amparo constitucional frente a unos mismos hechos […]”15. Estos casos han sido definidos por la Corte de manera restrictiva, pues sólo se han considerado como hechos nuevos, es decir los que justificarían la interposición de una segunda acción sin desdibujar la cosa juzgada, aquellos pronunciamientos con efectos erga omnes que tienen vocación de universalidad. 28.
De igual manera, esta Sección frente al tema ha indicado que16: “[…] Pues bien, en cuanto al fenómeno de la cosa juzgada17, cabe advertir que se le ha asimilado al principio del non bis in ídem y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltos a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.
Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, por ello la cosa juzgada comprende todo lo que se ha disputado. […]”.18 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la figura de la temeridad 29. Visto el artículo 38 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199119 sobre la actuación temeraria cuando se presenta la misma acción de tutela ante varios jueces.
La referida norma jurídica señala: “[…]
ARTÍCULO 38. ACTUACION TEMERARIA. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar. […]”. 15 Corte Constitucional, Sentencia T – 975 de 16 de diciembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo, Referencia: expediente T-3168779. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de septiembre de 2017.
C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-24-000-2010-00512-00. 17 Se reiteran en este punto las consideraciones efectuadas por la Subsección, mediante sentencias de 18 de julio de 2012, expedientes 20.079 y 19.205 y de 16 de agosto de 2012, expediente 21.985, entre otras providencias. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, sentencia de 22 de marzo de 2018, C.P Mauricio Fajardo Gómez, radicación número: 520012331000199708582 01 (26.611). 19 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño 30.
Sobre la figura de la temeridad, la Corte Constitucional, en reiterados pronunciamientos, ha sostenido lo siguiente: “[…] En Sentencia T-502 de 2008, la Corte Constitucional, al analizar la situación que surge, cuando, en relación con una misma materia, se presentan dos o más acciones de tutela, distinguió entre los fenómenos de la cosa juzgada constitucional, por un lado, y la tutela temeraria, por otro.
En ese contexto, encuentra la Corte que a partir de lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es posible distinguir dos escenarios y dos órdenes distintos de consecuencias, así: En primer lugar, la presentación de una tutela de manera repetida puede hacerse de manera simultánea, cuando la persona interpone la acción ante varios jueces, o sucesiva, evento que se presenta cuando, después de haberse decidido una acción de tutela, la misma es nuevamente presentada.
Desde el punto de vista de la decisión que debe adoptar el juez, para el primer caso, la ley ha previsto que todas las solicitudes deben resolverse desfavorablemente; en el segundo caso, como desarrollo del principio de cosa juzgada, las tutelas subsiguientes a la primera deben rechazarse. Si, en cualquiera de los dos escenarios anteriores, no se acredita la presencia de un motivo expresamente justificado, debe declararse la temeridad y proceden las sanciones previstas en la ley para esa eventualidad. […] La Corte ha precisado que el juez de tutela, para establecer si, en razón de una tutela anterior, existe cosa juzgada constitucional respecto de un asunto puesto en su conocimiento, debe verificar si convergen los siguientes elementos: (i) Identidad de partes;
(ii) identidad de hechos; e (iii) identidad de pretensiones20. La verificación de esta triple identidad, prima facie21, torna improcedente la nueva acción de tutela como quiera que sobre el asunto objeto de análisis existe una decisión judicial definitiva e inmutable22. Para la Corte, la necesidad de esa verificación se deriva de la prohibición general, contenida en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil23, de que se dé un nuevo pronunciamiento por parte del juez, sobre un proceso que guarde identidad jurídica -en el sentido explicado- con uno anteriormente decidido.24 Por otro lado, en cuanto hace a la temeridad en la interposición de acciones de tutela simultáneas o sucesivas, la jurisprudencia constitucional25 ha puntualizado que en los casos en que se formule más de una acción de tutela entre las mismas partes, por los mismos hechos y con idénticas pretensiones, el juez puede tenerla por temeraria siempre que considere que dicha actuación (i) resulta amañada, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones26;
(ii) denote el propósito desleal de “obtener la 20 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-184 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 21 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-362 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería. “[…] En efecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que aunque dos o más solicitudes de amparo guarden identidad de partes, identidad de hechos o de causa, e identidad de pretensiones, antes de declarar la improcedencia de la acción, el juez de tutela debe examinar cuidadosamente las circunstancias particulares del caso y las condiciones especiales del actor.
Ello por cuanto, la verificación y aplicación formal de los supuestos de la actuación temeraria por parte del juez de tutela, sin un adecuado análisis de los fundamentos fácticos del caso, así como de la situación particular del accionante, puede derivar en la vulneración de sus derechos fundamentales […]”. 22 Cfr. Sentencia T-502 de 2008. 23 Ese artículo dispone que “[…] la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada […]”. 24 Cfr. Sentencia T-1104 de 2008. 25 Cfr. Sentencia T-502 de 2008. 26 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 1995. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable”27;
(iii) deje al descubierto el “abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”28; o finalmente (iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la “buena fe de los administradores de justicia”29. De este modo, de acuerdo con la jurisprudencia, ‘[…] de la simple comprobación de la coincidencia en partes, hechos y pretensiones, no puede colegirse la existencia de temeridad como quiera que ésta comporta una actuación dolosa y torticera, de manera que para su declaración, el juez de tutela debe analizar con especial cuidado si la nueva acción de amparo constitucional viene orientada por dichos criterios o si, por el contrario, atiende a otras motivaciones circunscritas dentro del principio de buena fe que cobija al actor.’ En desarrollo de ese criterio, la Corte ha identificado algunos supuestos en los que, de manera excepcional, a partir de un análisis de los casos concretos desde una perspectiva distinta a la meramente procedimental, puede concluirse que no se configura temeridad.
Ello puede ocurrir, ha dicho la Corporación, cuando el ejercicio simultáneo o repetido de la acción de tutela se origina en: (i) una condición de ignorancia30 o indefensión, del actor, que lo lleva a actuar por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe31; (ii) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho32, o, (iii) la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante33.
Adicionalmente, la Corporación se ha referido a la posibilidad de interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos hace explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión34.
En ese contexto, advierte la Sala que un criterio relevante para determinar la existencia de temeridad es el hecho de si se manifiesta o no la existencia de tutelas anteriores que puedan relacionarse con el mismo asunto. Sobre el particular hay un mandamiento legal expreso, conforme al cual “[e]l que interponga una acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos”35.
En general, quienes acuden a los jueces para solicitar amparo constitucional, no pueden escudarse en matices que puedan diferenciar las distintas acciones de tutela para eludir su deber de informar al juez acerca de la existencia de una tutela anterior, sobre la misma materia, así presente elementos que la diferencian en cierta medida.
Ello no solo resultaría contrario a la lealtad procesal, a la transparencia y la economía en la actividad judicial, sino que, además, desde el punto de vista del interés mismo del accionante, resulta útil para advertir al juez sobre la arista del problema en torno al cual ahora se hace girar la solicitud de amparo constitucional, descartando aquellos elementos que ya fueron objeto de decisión judicial. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-308 de 1995. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 1995. 29 Sentencia T-001 de 1997. 30 Sentencia T-184 de 2005. 31 Sentencias T-1215/03, T-721/03, T-184/05.
También las sentencias T-308 de 1995, T-145 de 1995, T-091 de 1996, T-001 de 1997. 32 Sentencia T-721/03. 33 Sentencias T-149/95, T-566/01, T-458 de 2003, T-919/03 y T-707/03. 34 Sentencia SU-388/05. 35 Decreto 2591 de 1991, artículo 37. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño Así, quien considere que, no obstante haber presentado una acción de tutela en relación con un asunto determinado, existen elementos nuevos que le permiten acudir de nuevo al juez constitucional, debe, en desarrollo de la obligación prevista en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y de criterios de elemental lealtad procesal, expresarlo así al juez, para que sea el quien decida si sobre la materia existe cosa juzgada, o si cabe una nueva solicitud debido a circunstancias que impiden que el caso concreto opere dicho fenómeno. En este sentido, reitera la Sala, no cabe que los accionantes, en particular cuando son asistidos por profesionales del derecho, a partir de una reformulación de los argumentos, o de la inclusión de nuevos sujetos demandados, o de la fundamentación de las pretensiones en hechos que se consideran nuevos o sobrevinientes, omitan el deber de manifestar la existencia de una tutela previa, sin que, por otra parte, dicha manifestación implique, per se, la improcedencia de la nueva solicitud de amparo, porque, como se ha dicho, el juez, en cada caso concreto, debe valorar si se presentan tanto la cosa juzgada como la temeridad.
A partir de las anteriores consideraciones, concluye la Sala que, en los procesos de tutela, cuando en un mismo asunto se han presentado sucesivas solicitudes de amparo, se pueden presentar situaciones en las que hay cosa juzgada y temeridad, como cuando se presenta una acción de tutela sobre un asunto ya decidido previamente en otro proceso de tutela, sin que existan razones que justifiquen la nueva solicitud; otras en las que hay cosa juzgada, pero no temeridad, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, cuando, de buena fe y, usualmente, con expresa manifestación de estar acudiendo al amparo por segunda vez, se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada de que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, y, finalmente, casos en los cuales hay temeridad, pero no cosa juzgada, lo que acontece cuando se presenta simultaneidad entre dos o más solicitudes de amparo que presentan la triple identidad a la que se ha aludido.
En todo caso, como se ha dicho, la apreciación de ambos fenómenos debe hacerse a la luz de las circunstancias de cada caso en concreto, puesto que, en atención a que lo que está de por medio es la afectación de derechos fundamentales, el juez constitucional tiene un amplio margen de apreciación de las circunstancias en orden a disponer la operancia de tales fenómenos [ ]”36.
(Resaltado de la Sala) Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 31. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 36 Sentencia T-560 de 2009 17 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño 32.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional37 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos […]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 33. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]” 34. Atendiendo a que, la Corte Constitucional38 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena 37 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 38 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 18 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 35. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 36. Atendiendo a que la Corte Constitucional39 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a cargos públicos 37. Visto el numeral 7 del artículo 40 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 39 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño “[…] Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Para hacer efectivo este derecho puede: […]”. […] “[…] Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse […]”. 38. Atendiendo a que la Corte Constitucional40 ha entendido que entran dentro del ámbito de protección de este derecho “[…] (i) la posesión de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo41, (ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos42, (iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos o más concursos43, (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del debido proceso) a una persona que ocupen un cargo público […]”.
Análisis del caso en concreto 39. El actor, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 20 de agosto de 2021, en el proceso de recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000202002925-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 40.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la 40 Corte Constitucional, sentencia SU-339 de 4 de mayo de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 41 Sentencia T-309 de 1993. 42 Sentencia T-313 de 2006. 43 Sentencia T-451 de 2001. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 42.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 42.1. Copia digital del expediente del proceso de recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000202002925-00. 42.2. Copia digital del expediente de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 110010315000202301080-01.
Solución del caso concreto Análisis de la cosa juzgada constitucional y la temeridad en el caso concreto 43. Antes de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y abordar el estudio del caso concreto, la Sala advierte que resulta necesario verificar si en efecto se configuró la cosa juzgada frente a los reparos que el actor propuso contra la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, en relación con la acción de tutela identificada con el número único de radicación 110010315000202301080-01.
Para tal efecto, se analizará la identidad entre ambas acciones de tutela, cómo se observa a continuación: Tutela 1. núm. único de radicación 110010315000202301080-01 Tutela 2. núm. único de radicación 110010315000202500007-01 (Proceso actual) Partes Actor: Francisco Javier García Londoño Demandados: la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, las Subsecciones A, B y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Actor: Francisco Javier García Londoño Demandado: Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado. Causa La solicitud de tutela se fundamentó en que, a juicio del actor, i) la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de La solicitud de tutela se fundamentó en que, a juicio del actor, la Sala de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, al proferir la 21 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño Estado, al proferir la sentencia de 28 de marzo de 2019, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110010325000201200372- 01; ii) la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 20 de agosto de 2021, en el proceso del recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000202002925-00; iii) las Subsecciones A y B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir las sentencias de 18 de febrero de 2022 y 26 de abril de 2022, en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110010315000202108662- 01; y iv) la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al proferir las sentencias de 29 de julio de 2022 y 6 de octubre de 2022, en el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110010315000202202768-01: vulneraron sus derechos fundamentales. sentencia de 20 de agosto de 2021, en el proceso del recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000202002925-00: vulneró sus derechos fundamentales.
Objeto La solicitud de tutela pretendió el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a ejercer cargo de carrera administrativa, al buen nombre y a la honra con el fin de solicitar, entre otras pretensiones, “[…] Que se deje sin efectos el fallo dictado por la Sala Especial de Decisión nro. 25 recurso extraordinario de revisión radicación 11001 03 15 000 2020 02925 00, de fecha 20 de agosto de 2021. […]”.
La solicitud de tutela pretende el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de acceso a cargos públicos y, en consecuencia, “[…] SE ORDENE A LA SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NRO 25 DEL CONSEJO DE ESTADO QUE PROFIERIO (sic) LA SENTENCIA CON RADICADO 1100103150002020-02925-00 QUE ADOPTE UNA DECISIÓN AJUSTADA Y PRIVILEGIANDO LO SUSTANCIAL SEGÚN EL ARTÍCULO 228° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, FRENTE A UN ANÁLISIS RESTRICTIVO A PARTIR DE ELEMENTOS PURAMENTE FORMALES, CIRCUNSTANCIA A PARTIR DE LA CUAL DEBIÓ FLEXIBILIZAR LA INTERPRETACIÓN DE LA CAUSAL DE PRUEBA ENCONTRADA O RECOBRADA INVOCADA EN EL RECURSO EXTRAORDINARIO ALUDIDO. […]”. 44.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que, frente a los reparos propuestos por el actor contra la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, existe identidad de partes, puesto que coincide el actor en ambas acciones de tutela y la parte demandada, tal cual se observa en el cuadro expuesto supra. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño 45.
Igualmente, la Sala observa que, en relación con la autoridad mencionada supra, coincide la causa entre las solicitudes de amparo, toda vez que en ambas acciones de tutela la inconformidad del actor gira en torno a lo resuelto en la sentencia de 20 de agosto de 2021, proferida en el proceso del recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000202002925-00, mediante la cual declaró infundado el recurso extraordinario de revisión promovido por el actor contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 46.
Finalmente, la Sala encuentra que existe identidad de objeto, en tanto que en ambas acciones de tutela se alegó la presunta vulneración de los derechos fundamental al debido proceso, a la igualdad y a desempeñar cargos públicos y, además, la pretensión es la misma frente a la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado. 47.
Por otra parte, la Sala advierte que el expediente del proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110010315000202301080- 01 no fue seleccionado por la Corte Constitucional para una eventual revisión44. 48. En ese orden de ideas, la Sala advierte que, atendiendo a que se encuentra demostrada la triple identidad y que el proceso de la acción de tutela identificado con el número único de radicación 110010315000202301080-01 no fue seleccionado por la Corte Constitucional para una eventual revisión, habrá lugar a declarar la excepción de cosa juzgada constitucional frente a la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado. 49.
Ahora bien, corresponderá a la Sala determinar si la conducta del actor puede ser calificada como temeraria. 50. Al respecto, según la jurisprudencia citada con anterioridad, una actuación es considerada como temeraria en los eventos en que, además de advertirse la identidad estudiada en precedencia, el juez en el caso concreto observa mala fe del actor, que puede entenderse en los siguientes eventos: i) cuando su proceder 44Cfr. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta.php?campo=rad_actor&date3=2021- 01-01&date4=2025-03- 17&radi=Radicados&palabra=garcia+londo%C3%B1o+francisco+javier&radi=radicados&todos=%25 23 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño es amañado, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones; ii) se advierta un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable; iii) deje al descubierto el “[…] abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción […]”; o iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la buena fe de los administradores de justicia. 51.
En el caso concreto, en primera medida, tal cual como se expuso previamente, frente a los reparos que el actor propuso contra la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado se configuró la identidad de partes, causa y objeto entre la acción de tutela identificada con el número único de radicación 110010315000202301080-01 y la presente acción de tutela. 52.
Respecto de la actuación temeraria, la Sala considera que la actuación del actor resulta temeraria, si se tiene en cuenta que no se configura ninguna de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia la Corte Constitucional para la no configuración de una actuación temeraria ante el ejercicio simultáneo o sucesivo de dos acciones de tutela. 53.
En ese sentido, atendiendo a que el actor ya había presentado una acción de tutela que tiene identidad de partes, causa y objeto respecto de la acción de tutela de la referencia, la Sala considera que en el presente caso se configuró la temeridad, razón por la cual, de conformidad con el artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 199145, la solicitud de tutela contra la Sala Especial de Decisión núm. 25 del Consejo de Estado será rechazada. 54.
La Sala considera que, como lo resolvió el A quo, hay lugar a que se le advierta al actor la imposibilidad de presentar otra solicitud de tutela por los mismos hechos, sin que medie una justificación válida que lo faculte. 55. Finalmente, atendiendo a que el actor señaló en su escrito de impugnación que 45 “ARTICULO 38.-Actuación temeraria.
Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.” (Negrillas fuera del texto). 24 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño “[…] los MAGISTRADOS DE LA SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO ESTAN INCURSOS en la causal de impedimento del numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal […]”, la Sala advierte que visto el artículo 39 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199146 y lo que al respecto consideró la Corte Constitucional en el Auto 296 de 16 de mayo de 201847; es el juez quien deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento previstas en el Código de Procedimiento Penal.
Conclusiones de la Sala 56. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala modificará la sentencia de tutela de 6 de febrero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual resolvió “[…] DECLARAR LA TEMERIDAD Y LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL en la acción de tutela de la referencia, en consecuencia, NEGAR la solicitud de amparo […]”, en el entendido que, para la Sala el término a utilizar es “Rechazar por temeridad” la solicitud de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó la Consejera de Estado doctora Nubia Margoth Peña Garzón para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR a la Magistrada de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia de tutela de 6 de febrero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el entendido que, para la Sala el término a utilizar es “Rechazar por temeridad” la solicitud de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 46 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 47 Corte Constitucional, auto 296 de 16 de mayo de 2018, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202500007-01 Actor: Francisco Javier García Londoño TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.