www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2018 01712 01 (0426-2021) Demandante: Luis Fernando Mariño Torres Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia con las dos terceras partes del tiempo de servicio.

Carga de la prueba de la parte demandante. Aplicación de sentencias de unificación por importancia jurídica del 29 de mayo y 9 de julio de 2024. Incumplimiento del requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. Decisión: Revoca sentencia de primera instancia porque el demandante no acreditó haberse vinculado como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, sumado a que no cumplió 20 años de servicios en tal calidad.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 31 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.

ANTECEDENTES Demanda1 1. El accionante, a través del medio de control de la referencia, solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 043450 del 20 de noviembre de 2017, RDP 000533 del 10 de enero de 2018 y RDP 006049 del 15 de febrero de 2018, a través de los cuales la entidad le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a concederle la aludida prestación periódica a partir del 11 de enero de 2010 —fecha en la que cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicios— en cuantía equivalente al 75 % del salario y los factores salariales devengados durante el último año de servicios, junto con los correspondientes ajustes de ley y la indexación de las sumas otorgadas, en atención a lo previsto en el artículo 187 del CPACA.

Asimismo, solicitó que se le reconozcan los intereses moratorios que trata los artículos 141 de la Ley 100 de 1993 y 192 del CPACA y que se condene en costas a la accionada. 1 Folios 32 al 49. Radicación: 25000 23 42 000 2018 01712 01 (0426-2021) Demandante: Luis Fernando Mariño Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3.

Como sustento de sus pretensiones, indicó que nació el 21 de octubre de 1951 y cumplió los 50 años de edad el 21 de octubre de 2001. Además, que laboró al servicio del Magisterio en el departamento de Cundinamarca y el distrito capital de Bogotá como docente nacionalizado durante los periodos comprendidos entre el 1.º de septiembre de 1977 y 16 de agosto de 1979, entre el 15 de febrero y el 30 de noviembre de 1989, entre el 22 de enero y el 30 de noviembre de 1990, entre el 18 de enero y el 30 de noviembre de 1991, entre el 20 de enero y el 30 de noviembre de 1992 y entre el 8 de febrero de 1993 y el 2 de agosto de 2004. 4.

Precisó que, si bien no reúne los 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizado, ello obedeció a que fue retirado por edad de retiro forzoso e invalidez. Sin embargo, aclaró que le asiste derecho a la citada pensión debido a que cumple con más de las dos terceras partes del servicio como maestro (16 años y 9 meses), tal como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Colegiatura en otros casos similares, como la sentencia del 30 de agosto de 20102. 5.

Por lo anterior, el 16 de agosto de 2017 solicitó ante la entidad el reconocimiento y pago de la pensión gracia de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. No obstante, esta le fue denegada a través de los actos administrativos demandados, los cuales considera que deben declararse nulos por adolecer de falsa motivación ya que cumple con todos y cada uno de los requisitos para acceder a la pluricitada prestación periódica.

Contestación de la demanda3 6. La entidad manifestó su desacuerdo con la prosperidad de las pretensiones planteadas en la demanda argumentando que, si bien el actor prestó sus servicios como docente nacionalizado desde el 1.° de septiembre de 1977 hasta el 16 de agosto de 1979, los períodos laborados entre el 15 de febrero y el 30 de noviembre de 1989, así como desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 2 de agosto de 2004, corresponden a una vinculación de carácter nacional. 7.

Esta afirmación se fundamenta en que los actos administrativos de nombramiento fueron suscritos por delegados del Ministerio de Educación Nacional y, además, los pagos realizados durante dichos períodos provinieron de recursos del situado fiscal pertenecientes a la Nación. 8. Propuso como excepciones de fondo las que denominó «legalidad de los actos administrativos», «inexistencia del derecho» y «prescripción».

Sentencia apelada 2 Al respecto, el actor cita la sentencia del 30 de septiembre de 2010, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta colegiatura, dentro del expediente 2007-187, con ponencia del magistrado Gerardo Arenas Monsalve. 3 Folios 84 al 97. Radicación: 25000 23 42 000 2018 01712 01 (0426-2021) Demandante: Luis Fernando Mariño Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 9.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 31 de enero de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 2 de agosto de 2004, pero con efectos fiscales desde el 16 de agosto de 2014 por prescripción trienal, equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, con inclusión de los factores salariales de sueldo y una doceava parte de las primas de navidad y de vacaciones. 10.

Como fundamento de la decisión, el Tribunal estimó que el actor cumple con todos los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión gracia puesto que cumplió 50 años de edad el 21 de octubre de 2001, sumado a que ejerció sus funciones con honradez, consagración y observancia de buena conducta, ya que no reposa prueba alguna que desvirtúe dicha circunstancia. Asimismo, acreditó haberse vinculado como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980. 11.

Con relación al requisito de los 20 años de servicios, precisó que si bien es cierto el actor solo acreditó 16 años, 8 meses y 11 días —equivalente al 83.3% del tiempo total requerido—, este tiempo, al superar las 2/3 partes del lapso exigido legalmente es suficiente para acceder a la pensión gracia, en tanto que fue retirado del servicio en el año 2004 por invalidez al establecerse una pérdida de capacidad laboral del 96%, en atención a la posición jurisprudencial del Consejo de Estado.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas al accionante. Recurso de apelación4 12. La parte accionada solicitó revocar la sentencia de primera instancia insistiendo en que el actor no tiene derecho a la pensión gracia puesto que solo acreditó 16 años, 8 meses y 11 días, de los 20 que exige la ley para tal efecto. Acusó que las providencias que sirvieron de fundamento para flexibilizar dicho requisito son abiertamente contrarios a la legislación vigente ya que no constituyen una posición unificada del Consejo de Estado sobre el tema. 13.

De igual modo, insistió en que no pueden tenerse en cuenta los tiempos servidos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 habida cuenta que, según la Ley 91 de ese año y las reglas fijadas en la sentencia C-489 del 4 de mayo de 2000 de la Corte Constitucional, los interesados debieron completar la totalidad de los requisitos antes de esa fecha, aunado a que a partir del 1.º de enero de 1990 existe un régimen pensional unificado para el personal docente sin importar su tipo de vinculación. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 4 Folios 152 al 155. Radicación: 25000 23 42 000 2018 01712 01 (0426-2021) Demandante: Luis Fernando Mariño Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 14. Mediante auto del 8 de abril de 20215, se admitió el recurso de apelación y el 1.º de julio de 20216 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. En el mismo sentido, se estableció poner a disposición el expediente del Ministerio Público para que emitiera el correspondiente concepto. 15.

En cumplimiento de lo anterior, la entidad demandada7 solicitó confirmar la decisión apelada en atención de los motivos señalados en el recurso de apelación. 16. Finalmente, la parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 17. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 18. Corresponde a esta Sala determinar si el accionante cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia por haber completado las dos terceras (2/3) partes de los 20 años de servicio exigidos, debido a su condición especial de invalidez, con la precisión de que la jurisprudencia había reconocido después que realmente debían acreditarse las tres cuartas (3/4) partes del tiempo de servicio que equivalen a 15 años8; o, si, por el contrario, debe inevitablemente acreditar el plazo legalmente contemplado en la Ley 114 de 193, equivalente a 20 años.

Análisis del problema jurídico 22. Obra en el expediente el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral núm. 2013147730 del 23 de diciembre de 20139, mediante el cual la Secretaría de Educación de Cundinamarca dio constancia de que el actor prestó sus servicios como docente de básica secundaria en la I.E. Departamental Aguablanca de la Peña, en el Colegio Cooperativo Tobia en el municipio de Nimaima y en la I.E. Departamental Puerto Libre del municipio de Puerto Salgar, producto del nombramiento efectuado a través del Decreto 1948 del 23 de agosto de 1977 y de los traslados realizados mediante los Decretos 1753 del 25 de julio 5 Folio 176. 6 Folio 178. 7 Índice 11 de Samai del Consejo de Estado. 8 Ver sentencia del 6 de mayo de 2022, proferida en el expediente 05001-23-33-000-2014-01327- 01 (1735-2017). 9 Folios 4 y 5.

Radicación: 25000 23 42 000 2018 01712 01 (0426-2021) Demandante: Luis Fernando Mariño Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 de 1978 y 2441 del 25 de junio de 1979. No obstante, se observa que están marcadas las casillas del régimen de pensiones como nacionalizado. 23.

En relación con la casilla del régimen de pensiones, debe decirse que este no es un elemento concluyente para determinar la naturaleza jurídica del vínculo docente, de acuerdo con las definiciones que consagra el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación para el personal nacional, nacionalizado y territorial.

Además, dicha casilla está orientada a informar sobre el régimen de seguridad social en materia de pensión de vejez aplicable al profesor, cuestión que dista de los requisitos especiales para acceder a la pensión gracia que son de interés para la Sala. 24. Ahora bien, respecto a la vinculación que el actor sostuvo entre el 1.º de septiembre de 1977 y el 16 de agosto de 1979 conviene mencionar que en el expediente no obran los actos administrativos de nombramiento y traslado contenidos en los Decretos 1753 del 25 de julio de 1978 y 2441 del 25 de junio de 1979, ni otros documentos que permitan establecer con certeza la naturaleza del vínculo docente. 25.

Bajo este contexto, en el asunto bajo examen no existe prueba inequívoca que permita afirmar que el demandante prestó sus servicios como docente territorial o nacionalizado entre el 1.º de septiembre de 1977 y el 16 de agosto de 1979 para el departamento de Cundinamarca, ni puede concluirse que tal período pueda computarse para efectos pensionales como equivalente a 1 año, 11 meses y 16 días, como lo sostuvo el Tribunal al reconocerlo como un interregno de naturaleza nacionalizado. 26.

Cabe recordar que es al accionante a quien le corresponde probar los supuestos de hecho en que se basa la censura que pretenden hacer valer para echar abajo la presunción de legalidad del acto acusado10. Esta afirmación se apoya en la regla contenida en el Código General del Proceso, según la cual «incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»11. 27.

En consecuencia, los elementos de juicio allegados a este proceso impiden establecer de manera cierta e incuestionable la prestación del servicio docente en una plaza territorial o nacionalizada entre los años 1977 a 1979. De este modo, no es posible computar ese tiempo para reconocer la pensión gracia reclamada cuyo carácter especial y excepcional exige que el fallador tenga certeza plena de dichos aspectos, conforme lo ha manifestado esta Subsección en casos análogos.12 10 Sentencia del 16 de febrero de 2006, Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante.

Radicación número: 25000-23-25-000- 2002-08208-01(2485–04). 11 Artículo 167 del CGP. 12 Ver las siguientes sentencias: i) del 11 de mayo de 2023, radicado 23001 23 33 000 2015 00228 01 (1011–2018); ii) del 22 de junio de 2023, radicado 50001 23 33 000 2015 00110 01 (3048- 2019); iii) del 21 de marzo de 2024, radicado 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016); y iv) del 25 de julio de 2024, radicado 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021).

Radicación: 25000 23 42 000 2018 01712 01 (0426-2021) Demandante: Luis Fernando Mariño Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 28. En ese orden, el accionante no cumplió los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, toda vez que no acreditó la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 29.

Ahora, aún en el evento de tener en cuenta dicha vinculación y sumarla a las que tuvieron lugar del 22 de enero al 30 de noviembre de 1990, del 18 de enero al 30 de noviembre de 1991, del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992 y del 8 de febrero de 1993 al 2 de agosto de 200413 —las cuales se certificaron como territoriales (recursos propios) y equivalen a 14 años, 11 meses y 12 días—, se concluiría que el demandante ejerció la profesión docente durante 16 años, 10 meses y 28 días, esto es, un tiempo inferior a los 20 años exigidos para acceder a la pensión gracia pretendida. 30.

Sobre el particular, cabe aclarar que el Consejo de Estado había admitido la procedencia de la pensión gracia, incluso su sustitución, i) cuando el docente acumulaba al menos 15 años de servicio y se retiraba por causas ajenas a su voluntad, como una invalidez sobreviniente14; y ii) cuando había laborado al menos 18 años y fallecía, aplicándose el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, que permitía una pensión post mortem equivalente al 75 % para sus beneficiarios15, posiciones que se fundaban en la necesidad de protegerles el derecho a la seguridad social por sus condiciones de salud, en armonía con los principios de proporcionalidad, progresividad y confianza legítima, tomando como base lo establecido en la sentencia C-794 de 2009 de la Corte Constitucional. 31.

Sin embargo, en los fallos emitidos por importancia jurídica el 29 de mayo16 y 9 de julio de 202417, la Sala Plena de la Sección Segunda revaluó estos precedentes argumentando, frente al primer caso, que la sentencia C-794 de 2009 no era aplicable al caso de los docentes que aspiraban al reconocimiento de la pensión gracia pues esta se refería al régimen pensional de aviadores civiles.

Además, tras un análisis integral de la Ley 114 de 1913, esta Colegiatura estimó que dicha prestación no puede otorgarse sin cumplir los 20 años exigidos, incluso si el retiro obedeció a invalidez o muerte dado que la norma es clara, sin excepciones y no se deriva del sistema general de seguridad social. 32. En cuanto al segundo escenario, se determinó que el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 no regula este tipo de prerrogativas, por lo que no puede aplicarse 13 Cfr. Formatos Únicos para la expedición de Certificados de Historia Laboral del 11 de septiembre de 2008 (folio 6) y del 19 de diciembre de 2013 (CD.

Antecedentes administrativos obrante en el folio 82, archivo «0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-20-2019-05- 03_124159.PDF»). 14 Ver las siguientes sentencias: i) del 30 de septiembre de 2010, radicación: 17001-23-31-000- 2007-00187-01 (1067-09); ii) del 22 de septiembre de 2016, radicación: 41001-23-33-000-2013- 00360-01 (5006-14); iii) del 30 de noviembre de 2017, radicación: 05001-23-33-000-2013-01030- 01 (2681-15); iv) del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42-000-2013-04847-01 (0229- 15); v) del 14 de mayo de 2022, radicación: 05001-23-33-000-2014-01327-01 (1735-2017). 15 Ver las siguientes sentencias: i) del 28 de enero de 2010, radicado 05001–23–31–000–2004– 05315–01 (1026–07); y ii) del 18 de noviembre de 2020, radicado 11001032500020180116900 (4045-2018).

De la Corte Constitucional puede consultarse la Sentencia T-586 de 2010. 16 Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). 17 Radicado 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014). Radicación: 25000 23 42 000 2018 01712 01 (0426-2021) Demandante: Luis Fernando Mariño Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 analógicamente y se recordó que los riesgos de invalidez y muerte ya están cubiertos por otras figuras pensionales.

Por consiguiente, se concluyó que la pensión gracia, por su carácter gratuito, meritorio y personal, exige una vinculación mínima de 20 años en plazas oficiales. 33. Finalmente, la Sección afirmó que este nuevo criterio no vulnera los principios de igualdad, progresividad ni equidad e hizo énfasis en que, dado su respaldo exclusivo en el tesoro nacional y la desaparición de las causas que motivaron su creación, la pensión gracia requiere una interpretación estricta, lo que significa que para su reconocimiento se deben reunir los 20 años de servicio previstos por la Ley 114 de 191318. 34.

Así las cosas, en este caso debe acogerse la postura vigente de la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con la materia debatida teniendo en cuenta su carácter vinculante y la obligación del juez de aplicar uniformemente el derecho19, de manera que ante circunstancias fácticas y jurídicas similares se garantice un trato igualitario. 35.

En conclusión, bajo la valoración probatoria explicada líneas atrás y conforme al criterio jurisprudencial sostenido en la actualidad por la Sala Plena de esta Sección20, se revocará la providencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. Condena en costas 36. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 37. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en 18 Tesis reiterada por esta Subsección en la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida dentro del expediente 76001 23 33 000 2017 01293 01 (3426-2020), con ponencia del consejero Juan Camilo Morales Trujillo. 19 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 18 de noviembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020); y ii) del 24 de junio de 2021, radicado 25000-23-42-000-2017-04492-01 (5833-2019). 20 Esta posición se ha aplicado en las siguientes sentencias de Subsección: i) 20 de junio de 2024, radicados 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) y 25000-23-42-000-2016-04509- 01 (3884-2018); ii) 30 de octubre de 2024, radicado 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276- 2024).

Radicación: 25000 23 42 000 2018 01712 01 (0426-2021) Demandante: Luis Fernando Mariño Torres www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas a la parte vencida en el proceso. 38. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP, teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 39.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte actora en ambas instancias, por cuanto se revoca totalmente la sentencia apelada y se accede a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 31 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y, en su lugar, negar las pretensiones incoadas por el señor Luis Fernando Mariño Torres.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en ambas instancias al señor Luis Fernando Mariño Torres. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.