Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS (E) Bogotá D.C, ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: JAIME ALBERTO LOPERA QUINTERO Y OTROS Demandado: JUZGADO VEINTISEIS ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN Tema: Tutela contra providencia judicial.
Falta de cumplimiento del requisito general de subsidiariedad – acción popular. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por Andrés Felipe Arroyave Montoya, Jaime Alberto Lopera Quintero, Liliana Patricia Ramírez Flórez y Luis Enrique Bernal Vera| contra la providencia de 28 de febrero de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió: «DENIÉGUESE la tutela promovida por JAIME ALBERTO LOPERA QUINTERO, LUIS ENRIQUE BERNAL VERA, ÁNGELICA MARÍA ÁLVAREZ, OMAR ORLANDO MUÑETÓN, SAMUEL CANO, JAQUELIN MATEUS, RUBIELA QUEJADA LEDESMA, HÉCTOR FABIO VARELA, BEATRÍZ SALADARRIAGA, ESTHER SALDARRIAGA, WALTER ALDANA y LILIANA RAMÍREZ en contra del JUZGADO VEINTISÉIS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de febrero de 2025, el señor Jaime Alberto Lopera Quintero, Luis Enrique Bernal Vera, Angélica María Álvarez, Omar Orlando Muñetón, Samuel Cano, Jaquelin Mateus, Rubiela Quejada Ledesma, Héctor Fabio Varela, Beatriz Saladarriga, Esther Saldarriaga, Walter Aldana y Liliana Ramírez, en nombre propio, interpusieron acción de tutela contra el Juzgado Veintiséis Administrativo de Medellín por estimar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Revocar la decisión del juez administrativo que negó la incorporación del documento aportado por el abogado coadyuvante de los accionantes (…) 2. Se integre y valore (…) el documento, “Análisis de las zonas geoeconómicas homogéneas entregadas por el Distrito de Medellín al Juzgado 26 Administrativo del Circuito en el proceso con radicado 050013333026202030034800”, Corporación Nacional de Lonjas de Propiedad Raíz CORALONJAS, agosto de 2024”. 3.
Se declare el Testimonio técnico (…) con el fin de que exponga ante el Despacho el documento allegado como prueba y declare sobre el mismo. (…).». 2. Hechos Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: En el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín se adelanta la acción popular con radicado número 2023-00348-00, promovida por la Defensora del Pueblo Regional Antioquia, en contra del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, el Metro de Medellín, la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) y la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín. Entre otros aspectos, se cuestionó la falta de aplicación de la Política Pública de Protección a Moradores y Actividades Económicas y Productivas (PPPMAEP) prevista en el Decreto Municipal 818 de 2021, al existir una indebida aplicación de la metodología de avalúos en la ejecución del proyecto Metro Ligero de la 80.
El 11 de septiembre de 2023, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Medellín admitió la acción popular; el 17 de octubre de 2023, el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín contestó la demanda y el 31 de enero de 2024, se celebró la audiencia de pacto de cumplimiento la cual resultó fallida. El 28 de junio de 2024, el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín allegó el anexo técnico de las zonas geoeconómicas homogéneas utilizadas como referencia para los avalúos de los inmuebles objeto del proyecto de denominado Metro Ligero de la 80.
El 23 de julio de 2024, el coadyuvante Andrés Felipe Arroyave Montoya solicitó que se valorara el informe técnico denominado «Análisis de las zonas geoeconómicas homogéneas». Rendido por CORALONJAS y se recibiera el testimonio técnico del señor Oscar Hernán Cartagena Cartagena. Al respecto, señaló que ese documento debía tenerse en cuenta como prueba sobreviniente, por su pertinencia y relevancia para el esclarecimiento de las irregularidades denunciadas, especialmente, respecto de la metodología de avalúo utilizada y su impacto en el valor de las compensaciones ofrecidas a los afectados por el proyecto.
Los días 9 y 20 de mayo, 21 de junio y 23 de julio de 2024 se llevó a cabo la audiencia de pruebas, en esta última sesión, la autoridad judicial demandada negó la solicitud probatoria por considerar que la etapa para solicitar y decretar pruebas se encontraba precluida. Dicha decisión no fue recurrida. El 12 de agosto de 2024, la Defensoría del Pueblo solicitó la adopción de medidas cautelares, tendientes a suspender de manera retroactiva los procesos de notificación de enajenación voluntaria y de expropiación administrativa.
Sobre el particular, mencionó que se omitió realizar avalúos de referencia, conforme con la Ley 388 de 1997 y el Decreto 2729 de 2012 y se usaron los valores de las zonas geoeconómicas homogéneas de los años 2008 al 2015, lo que afecta negativamente a los propietarios. Además, la Defensoría del Pueblo solicitó el análisis elaborado por CORALONJAS y solicitó que se recibiera el testimonio técnico del señor Oscar Hernán Cartagena Cartagena, avaluador, comisionado de CORALONJAS.
Esa solicitud fue apoyada por los coadyuvantes de la acción popular. Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 14 de noviembre de 2024, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Medellín negó la solicitud de medidas cautelares, porque la medida cautelar no cumplía con los requisitos exigidos por la Ley 472 de 1998 y la Ley 1437 de 2011, en cuanto a que debe haber una relación directa entre la medida provisional y la protección efectiva del objeto del proceso, y, además, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
Asimismo, decidió no incorporar al expediente el documento denominado «Análisis de las zonas geoeconómicas homogéneas entregadas por el Distrito de Medellín al Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito», porque fue aportado de forma extemporánea al proceso. En desacuerdo con dicha providencia, la Defensoría del Pueblo y varios de los coadyuvantes afectados por el proyecto, presentaron recursos de reposición y en subsidio apelación, en las que solicitaron reconsiderar la negativa de decretar las medidas cautelares y la exclusión del informe técnico de CORALONJAS.
El 3 de febrero de 2025, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Medellín, resolvió no reponer el auto de 14 de noviembre de 2024 y confirmó la decisión negativa de decretar las medidas cautelares solicitadas y de no incorporar el estudio técnico aportado. Respecto a esa última decisión, advirtió que «la solicitud de medidas cautelares no habilita a la parte actora a incorporar nuevas pruebas al proceso porque, como ya se mencionó, las oportunidades probatorias establecidas en el trámite de la acción popular son la demanda y su contestación».
No obstante, indicó que, teniendo en cuenta la facultad oficiosa del juez administrativo para decretar pruebas que sirvan como medio de búsqueda de la verdad real y para el esclarecimiento de los hechos, de considerarlo necesario, previo a proferir la sentencia judicial, decretaría esa prueba en forma oficiosa. Asimismo, rechazó por improcedente el recurso de apelación, al considerar que, en los términos de la Ley 472 de 1998, contra la decisión que resuelve sobre medidas cautelares dentro de una acción popular, únicamente procede el recurso de reposición. 3.
Argumentos de la acción de tutela Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió violación al derecho al debido proceso ante la negativa de incorporar al expediente de la acción popular el documento denominado «Análisis de las zonas geoeconómicas homogéneas entregadas por el Distrito de Medellín», elaborado por CORALONJAS. A juicio del accionante, dicha prueba era relevante para acreditar las irregularidades cometidas en la determinación de los valores de los inmuebles afectados por el proyecto Metro Ligero de la 80, y su rechazo privó a los coadyuvantes de una oportunidad real de contradicción probatoria y de defensa de su patrimonio.
Asimismo, argumentó que la incorporación de dicha prueba debía ampararse en la figura de la prueba sobreviniente, en tanto el anexo técnico fue entregado por el Distrito de Medellín solo después de múltiples requerimientos judiciales y, a partir de Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su conocimiento, surgió el análisis técnico elaborado por CORALONJAS, cuyo contenido no era previsible para los accionantes al momento de las oportunidades probatorias iniciales.
Para reforzar esa tesis, citó el criterio establecido en el Auto AP393-2019 dictado por la Corte Suprema de Justicia, según el cual la prueba sobreviniente puede ser admitida cuando surge en el curso del proceso por motivos no imputables a la parte interesada, tiene incidencia significativa en el caso y su incorporación no vulnera el derecho de defensa. 4.
Trámite previo El 19 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la acción de tutela interpuesta por los accionantes contra el Juzgado Veintiseis Administrativo de Medellín. Además, vinculó a la Defensoría del Pueblo – Regional Antioquia y, en condición de demandadas, al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, Metro de Medellín, Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) y la Lonja Medellín. 5.
Oposiciones El Juzgado Veintiséis Administrativo de Medellín pidió que se declare improcedente la acción de tutela, pues no vulneró el derecho fundamental al debido proceso. Manifestó que la solicitud de incorporación del análisis técnico de CORALONJAS y la recepción del testimonio técnico fueron presentadas extemporáneamente, cuando ya había precluido la etapa probatoria.
Afirmó que dichas solicitudes ya habían sido decididas de conformidad con el marco legal aplicable y que los accionantes pretenden revivir un debate procesal ya resuelto. Asimismo, sostuvo que en el trámite de la acción popular garantizó la protección del debido proceso de todas las partes, que no se configuraron las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y que, en consecuencia, se debía negar el amparo constitucional solicitado.
La Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada (Metro de Medellín) solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, en su defecto, negar el amparo solicitado. Explicó que no existe vulneración del derecho fundamental al debido proceso, dado que la solicitud de incorporación del análisis técnico elaborado por CORALONJAS fue realizada por fuera de las oportunidades procesales establecidas en la Ley 472 de 1998 y en el Código General del Proceso.
Además, precisó que dicha solicitud fue elevada el 23 de julio de 2024, fuera del término probatorio previsto, y que ya había sido resuelta en audiencia del 29 de julio de 2024, en la que se negó su decreto por extemporaneidad, sin que dicha decisión hubiera sido recurrida en su momento. Adicionalmente, mencionó que la solicitud de medidas cautelares no constituye una nueva etapa procesal para incorporar pruebas y que el trámite de las acciones Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co populares impone reglas estrictas de preclusión, razón por la cual la prueba no podía ser decretada a instancia de parte ni por medio de mecanismos extraordinarios.
Sostuvo que no existe perjuicio irremediable que justifique el amparo, ya que el juez de conocimiento conserva la facultad de decretar pruebas de oficio si lo considera necesario antes de dictar sentencia. El Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED) solicitó su desvinculación del proceso, porque no existió alguna acción u omisión atribuible a dicha entidad que haya podido generar la presunta vulneración de derechos fundamentales alegada en la demanda.
Explicó que su participación en el proyecto Metro de la 80 se limitó a la ejecución de una prueba piloto de la Política Pública de Protección a Moradores, Actividades Económicas y Productivas (PPPMAEP) en el sector del Cerro El Volador, en virtud del contrato interadministrativo 4600087030 de 2020, sin tener injerencia en la planificación, disposición o ejecución general del proyecto.
El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín pidió que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, porque la pretensión de incorporar el análisis técnico elaborado por CORALONJAS fue presentada por fuera de las oportunidades procesales previstas en el Código General del Proceso. Además, señaló que el informe rendido por la administración el 28 de junio de 2024, se trataba de una prueba por informe frente a la cual únicamente procedía su aclaración, complementación o ajuste, y no la incorporación de nuevas pruebas.
Adicionalmente, argumentó que el juez de conocimiento actuó conforme con la ley al negar el decreto de nuevas pruebas y la medida cautelar solicitada, explicando que las acciones populares no son el mecanismo adecuado para solicitar la suspensión o anulación de actos administrativos, ni para controvertir avalúos, lo cual correspondería a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela toda vez que la solicitud de incorporación del análisis técnico de CORALONJAS fue realizada en una etapa procesal ya precluida, por lo que su rechazo se ajustó al respeto de las reglas de procedimiento y al principio de igualdad procesal.
Señaló que el juez actuó conforme a su independencia judicial y que, en todo caso, la prueba podría ser decretada de manera oficiosa antes de proferirse sentencia si se estimaba pertinente. Asimismo, sostuvo que, en gracia de discusión, la acción de tutela es improcedente, dado que los accionantes pretenden controvertir decisiones de trámite que no ponen fin al proceso, las cuales, conforme a la Ley 472 de 1998, no son apelables, ni configuran una vulneración autónoma de derechos fundamentales.
La Lonja de Medellín no se pronunció. 6. Coadyuvancias Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El coadyuvante Andrés Felipe Arroyave Montoya intervino en la acción de tutela se adhirió a las pretensiones principales y solicitó, de manera subsidiaria, que se efectuara un test de proporcionalidad sobre la negativa de incorporación de la prueba aportada en la acción popular.
Explicó que el no tener en cuenta el análisis técnico configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, porque el juez aplicó de manera literal las reglas de preclusión previstas en la Ley 472 de 1998, sin considerar que el artículo 29 de la Constitución garantiza la facultad de presentar y controvertir pruebas en cualquier estado del proceso, especialmente cuando su surgimiento no es atribuible a la parte interesada.
Precisó que los anexos técnicos de las zonas geoeconómicas homogéneas no fueron publicados en la gaceta oficial, como lo exige el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, lo cual impidió su conocimiento oportuno y configuró una situación de prueba sobreviniente. De modo que, solo tuvo acceso a esa información el 28 de junio de 2024, esto es, cuando se encontraba vencido el término para pedir pruebas.
Además, indicó que el análisis técnico cumple con los requisitos jurisprudenciales para ser admitido como prueba sobreviniente, porque: (i) surgió del desarrollo del proceso, (ii) su falta de descubrimiento no era imputable a los accionantes, (iii) incide de forma significativa para demostrar las irregularidades en los avalúos prediales y, (iv) su admisión no afectaría el derecho de defensa de las entidades accionadas.
Por tanto, concluyó que el juez estaba obligado a valorar su admisión bajo un enfoque constitucional que privilegiara la búsqueda de la verdad material. El coadyuvante Camilo Andrés Gómez Pérez manifestó su apoyo a las pretensiones de los accionantes. Reiteró que el análisis técnico elaborado por CORALONJAS constituye una prueba sobreviniente, surgida debido al incumplimiento del Distrito Especial de Medellín de su obligación legal de publicar los anexos técnicos de las zonas geoeconómicas, en desconocimiento del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011.
Señaló que esa omisión dejó a los actores populares sin medios efectivos de debate y defensa, afectando gravemente su derecho al debido proceso. Adicionalmente, sostuvo que el proceso de adquisición de los predios del Metro de la 80 se sustentó en actos irregulares, sin actualización económica real, desconociendo la situación subjetiva de los grupos familiares afectados, tratados como simples cifras en el trámite expropiatorio. 7.
Sentencia de primera instancia El 28 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la acción de tutela con fundamento en los siguientes argumentos: Advirtió que, si bien, en el escrito de tutela los accionantes no desarrollaron expresamente alguna causal específica de procedencia, correspondía pronunciarse Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto alegado por uno de los coadyuvantes.
Explicó que, de conformidad con los artículos 28 y 29 de la Ley 472 de 1998, en las acciones populares el período probatorio debe abrirse una vez fallida la audiencia de pacto de cumplimiento, y que la oportunidad para solicitar pruebas en la primera instancia está delimitada conforme al artículo 212 del CPACA, esto es, la demanda y su contestación. En ese contexto, constató que la solicitud de incorporación del informe técnico de CORALONJAS y testimonio del avaluado fueron presentados extemporáneamente en la audiencia de pruebas y reiterada posteriormente en la solicitud de la medida cautelar.
En consecuencia, encontró que la solicitud probatoria no se formuló en las oportunidades procesales establecidas, motivo por el cual el juzgado accionado actuó conforme a derecho al rechazar su incorporación. En cuanto a la imposibilidad de controvertir en una etapa anterior los estudios de zonas geoeconómicas aportados por la administración, advirtió que la acción de tutela contra providencias judiciales no constituye una tercera instancia para reabrir debates probatorios ya resueltos, y que el juez constitucional no puede sustituir al juez natural en la valoración de la pertinencia o conducencia de las pruebas.
De otro lado, destacó que el Juzgado Veintiséis Administrativo de Medellín, si bien negó la incorporación de la prueba por extemporaneidad a solicitud de parte, no cerró la posibilidad de decretarla oficiosamente si, previo a dictar sentencia, la considera necesaria para la búsqueda de la verdad real, en ejercicio de su facultad oficiosa probatoria.
Finalmente, concluyó que no se configuró alguna otra causal específica de procedencia, como el defecto fáctico por omisión en la práctica de prueba indispensable, toda vez que aún subsiste la posibilidad de que el juez natural la decrete de oficio antes de dictar sentencia. 8. Impugnaciones El señor Andrés Felipe Arroyave Montoya cuestionó la formulación del problema jurídico adoptada por el juez de primera instancia, al considerar que no reflejó adecuadamente el objeto de la controversia.
En su criterio, la cuestión no debió centrarse en la decisión negativa de incorporar una prueba por extemporánea, sino en determinar si dicha negativa vulneró el derecho fundamental de los accionantes a controvertir las pruebas aportadas por la entidad demandada. Aunado a lo anterior, afirmó que, más allá del debate sobre la prueba sobreviniente o la oportunidad para solicitarla, lo que se presentó fue una afectación directa al principio de contradicción, dado que la prueba controvertida fue introducida en una etapa procesal en la que los accionantes ya no podían ejercer su aportar nuevas pruebas.
Alegó que el juez de tutela no valoró de manera completa los antecedentes procesales que rodearon la solicitud probatoria, porque no evaluó la fecha en la que el Distrito de Medellín aportó los estudios técnicos, lo cual ocurrió después del decreto inicial de Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas y como respuesta a requerimientos judiciales específicos.
De ahí que, si bien la solicitud probatoria se hizo de forma extemporánea, no era atribuible a la parte actora, sino a la conducta omisiva de la entidad demandada. Indicó que el a quo realizó un análisis de la legalidad de la actuación, sin considerar los principios constitucionales involucrados, pues se presentaba una colisión entre el principio de legalidad y los principios de debido proceso e igualdad material.
En consecuencia, sostuvo que era indispensable la aplicación de un test de proporcionalidad que permitiera ponderar si la aplicación irrestricta de la norma procesal resultaba razonable frente a la garantía efectiva de los derechos fundamentales comprometidos. Por otro lado, cuestionó la afirmación según la cual la decisión que negó la prueba no constituía un pronunciamiento de fondo, pues esa determinación tiene efectos sustanciales, en la medida en que: (i) impide controvertir una prueba aportada por la contraparte;
(ii) limita el conocimiento del juez sobre hechos relevantes, como la existencia de ofertas de compra realizadas en 2022 con base en avalúos del año 2008; (iii) rompe el principio de igualdad procesal entre las partes, y; (iv) frustra la posibilidad de que se decreten medidas cautelares dentro del proceso de acción popular. Al respecto, añadió que la expectativa de que el juez de conocimiento pueda decretar la prueba de oficio no constituye una garantía efectiva, pues se trata de una facultad discrecional del juzgador o una mera expectativa, no de un derecho exigible por los accionantes.
Finalmente, mencionó que las irregularidades advertidas en el trámite del proceso, la relevancia de la prueba solicitada y el precedente judicial contenido en la sentencia de 12 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la acción popular con radicado 2021-00323-01, en la que se discutieron supuestos fácticos y jurídicos similares, justificaban una decisión de fondo favorable a los derechos colectivos invocados, o al menos, el decreto de la medida cautelar solicitada.
Los señores Jaime Alberto Lopera Quintero, Liliana Patricia Ramírez Flórez, Luis Enrique Bernal Vera sostuvieron que la prueba técnica fue solicitada por todos los accionantes, en virtud de su relevancia para acreditar afectaciones a derechos colectivos como la moralidad administrativa y el ordenamiento urbanístico y que, pese a su importancia, el juez de conocimiento no la decretó, incluso de oficio, en ninguna de las tres oportunidades en que se ha solicitado su incorporación. Señalaron que, mientras se negó la incorporación del informe técnico, el juez sí admitió tener en cuenta para dictar sentencia unas compensaciones económicas ofrecidas por el Distrito con posterioridad al decreto de pruebas, lo que, en su criterio, quebranta el principio de igualdad procesal al permitir que sólo las pruebas aportadas por la parte accionada incidan en la decisión final, en perjuicio del derecho a la defensa de los moradores y actividades económicas afectadas.
En segundo lugar, resaltaron que la solicitud de incorporación de la prueba no fue extemporánea, puesto que el Distrito de Medellín incumplió su obligación legal de publicar en la gaceta oficial los anexos técnicos del Decreto 1760 de 2016, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011. Y que, la Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información que se pretendía controvertir mediante la prueba fue allegada el 28 de julio de 2024.
Además, indicaron que el Distrito fue requerido en múltiples ocasiones por el juzgado demandado, incluso hasta en cuatro oportunidades durante las audiencias, para que allegara dichos estudios, los cuales finalmente fueron presentados de manera incompleta y sin las formalidades requeridas. De modo que, dicha circunstancia impidió que los accionantes tuvieran acceso oportuno al contenido técnico de los avalúos, haciendo imposible controvertirlos en las etapas procesales previstas.
Afirmaron que la administración, pese a ser conocedora de la inconformidad de la comunidad, ha guardado silencio ante las irregularidades denunciadas en la elaboración de los estudios de zonas geoeconómicas, situación que ha acrecentado la incertidumbre y afectado la confianza en el proceso por parte de los afectados. En tercer lugar, destacaron que la acción popular no se limita a aspectos meramente indemnizatorios, como lo sugirió el juez natural, sino que está orientada a la protección de derechos colectivos fundamentales, entre ellos, el debido proceso, la vivienda digna, la moralidad administrativa y el cumplimiento de los planes de desarrollo urbanístico bajo parámetros de legalidad y equidad.
De ahí que, la negativa a incorporar la prueba priva a los accionantes de un juicio justo y afecta sustancialmente el equilibrio procesal. Por otro lado, reiteraron que la prueba técnica tiene una alta relevancia para el esclarecimiento de la verdad, pues demuestra que las ofertas de adquisición realizadas en 2022 se fundamentaron en avalúos elaborados con base en datos de 2008, y que en algunos casos incluso se refieren a predios inexistentes, dada la ausencia de correspondencia con las matrículas inmobiliarias.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico De conformidad con las impugnaciones, corresponde a esta Sala determinar si el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Medellín vulneró los derechos fundamentales invocados al negar la incorporación de un informe técnico de avalúos presentado como prueba sobreviniente presentado en el trámite de la acción popular radicada bajo el número 2023-00348-00.
Lo anterior, teniendo en cuenta que los impugnantes alegan la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por aplicación estricta las normas sobre oportunidad probatoria, lo que, a su juicio, impidió aportar una prueba técnica esencial para proferir decisión de fondo. Asimismo, sostienen que dicha negativa impidió demostrar la verdad material de los hechos discutidos en la acción popular, afectó el equilibrio entre las partes, frustró la posibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a la protección de los derechos colectivos invocados y permitió un tratamiento desigual frente a otras pruebas aportadas por el Distrito en fases posteriores al decreto probatorio.
Adicionalmente, los impugnantes afirman que el juez de tutela y el de conocimiento omitieron aplicar un test de proporcionalidad que permitiera ponderar adecuadamente la tensión entre los principios constitucionales de debido proceso sustancial e la igualdad material y el principio de legalidad procesal. Sin embargo, previo a abordar el estudio de los cargos planteados en los escritos de impugnación, debido a que la acción de tutela de la referencia cuestiona providencias judiciales, corresponde a la Sala determinar si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia, en particular el requisito de subsidiariedad y, solo en caso afirmativo, procederá con el estudio de fondo. 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del requisito de subsidiariedad4 en el caso concreto Como se indicó en el planteamiento del problema jurídico, la parte accionante cuestiona las decisiones adoptadas por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral de Medellín dentro de la acción popular radicada bajo el número 05001333302620230034800, concretamente, la decisión negativa de incorporar como prueba un informe técnico de avalúos presentado como prueba sobreviniente, por considerar que fue solicitado de manera extemporánea.
Según los impugnantes, dicha decisión vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad procesal y de acceso a la administración de justicia, al impedir la contradicción de una prueba aportada por la parte accionada, frenar la posibilidad de adoptar medidas cautelares y omitir la aplicación de un juicio de proporcionalidad entre los principios constitucionales y la legalidad procesal.
Previo a empezar el análisis del caso, es necesario advertir que esta Sección ha admitido, excepcionalmente, la procedencia de la acción de tutela contra autos proferidos en un proceso que se encuentran en trámite5. Dicho análisis se fundamentó en que se trataban de decisiones determinantes en el proceso, con clara potencialidad de transgredir los derechos fundamentales de las partes6.
No obstante, en el presente caso la Sala advierte que la acción de tutela es improcedente, porque no resulta pertinente la intervención del juez de tutela, ni siquiera de manera excepcional, por las razones que se pasan a explicar. En primer lugar, la Sala encuentra pertinente traer a colación que, el 23 de julio de 2024, el señor Andrés Felipe Arroyave presentó escrito con asunto «Solicitud de pruebas sobrevinientes y/o de oficio», en el que pidió el decreto, práctica y valoración de una serie de pruebas que calificó como sobrevinientes o susceptibles de ser decretadas de oficio, con fundamento en los artículos 213 de la Ley 1437 de 2011 y 165, 169 y 234 del Código General del Proceso.
Las pruebas solicitadas fueron las siguientes: (i) informe técnico elaborado por la Corporación Nacional de Lonjas de Propiedad Raíz – CORALONJAS; (ii) testimonio técnico del avaluador Oscar Hernán Cartagena Cartagena, certificado bajo la Ley 1673 de 2013 y el Decreto 556 de 2014,y, (iii) dictamen pericial a ser emitido por el IGAC o la Universidad Nacional de Colombia.
Al respecto, aclaró que las pruebas resultaban sobrevinientes porque la información que se pretendía controvertir fue allegada el 28 de junio de 2024 por la apoderada del Distrito de Medellín, en cumplimiento tardío de los requerimientos realizados por el juzgado para obtener los estudios de avalúos de referencia. 4 La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 5 En ese sentido se pronunció la Sección en las sentencias de 20 de abril de 2023, expediente 2023-00361-00, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello, y; de 23 de agosto de 2018, expediente 2018-02227-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Se reitera el criterio adoptado por la Sección en fallo de 29 de febrero de 2024, expediente 2023-01171-01, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsidiariamente, pidió que las pruebas fueran decretadas de oficio para garantizar el esclarecimiento de la verdad y la eficacia del fallo de mérito.
En esa misma fecha, la autoridad judicial demandada celebró audiencia de pruebas en la que, entre otros aspectos, resolvió la solicitud de pruebas adicionales presentada por el señor Andrés Felipe Arroyave Montoya en el sentido de indicar que «no es la etapa procesal para su solicitud». Dicha decisión no fue objeto de recursos. En segundo lugar, se encuentra que, el 12 de agosto de 2024, la Defensoría del Pueblo Regional Antioquia solicitó el decreto de medidas cautelares, de forma adjunta, pidió que se tuviera como prueba el análisis elaborado por CORALONJAS y se recibiera el testimonio técnico del señor Oscar Hernán Cartagena Cartagena, avaluador comisionado de CORALONJAS.
Esa solicitud fue coadyubada por varios de los actores populares. El 14 de noviembre de 2024 la autoridad judicial demandada negó el decreto de las medidas cautelares y no incorporar al expediente el documento denominado «Análisis de las zonas geoeconómicas homogéneas», porque no fue «pedido, decretado y allegado dentro de la oportunidad legal».
Esa decisión fue objeto de recursos de reposición y apelación por la actora popular y los coadyuvantes. El 3 de febrero de 2025, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Medellín no repuso la decisión inicial y rechazó por improcedente el recurso de apelación. En cuanto a la incorporación del documento proferido por CORALONJAS, expresó que la solicitud de medidas cautelares no era la oportunidad procesal para presentar pruebas y que, en todo caso, debía tenerse en cuenta la facultad oficiosa del juez para decretar pruebas.
Se transcribe lo pertinente: «La accionante también pretende la incorporación del dictamen pericial denominado «Análisis de las zonas geoeconómicas homogéneas entregadas por el Distrito de Medellín al Juzgado 26 Administrativo del Circuito en el proceso con radicado 05001333302620230034800». Sin embargo, en realidad, dicho dictamen es una nueva prueba que se pretende incorporar al proceso para poner en evidencia los supuestos errores e irregularidades en que incurrió el Distrito de Medellín al establecer los avalúos de los inmuebles, por lo tanto, ella resulta extemporánea.
En efecto, la solicitud de medidas cautelares no habilita a la parte actora a incorporar nuevas pruebas al proceso porque, como ya se mencionó, las oportunidades probatorias establecidas en el trámite de la acción popular son la demanda y su contestación, por lo que, de incorporarse dicha prueba, se estaría contrariando la regla de la preclusividad, así como el derecho fundamental al debido proceso, tal y como ya se le indicó a la parte actora desde la audiencia de pruebas llevada a cabo el 23 de julio de 2024.
No obstante, teniendo en cuenta la facultad oficiosa del juez administrativo para decretar pruebas que sirvan como medio de búsqueda de la verdad real y para el esclarecimiento de los hechos, de considerarse necesario, previo a proferir la sentencia, se decretarán pruebas (en forma oficiosa, no a solicitud de las partes).» En este contexto, la Sala encuentra que la decisión judicial que se controvierte en esta oportunidad no resuelve de fondo el proceso de acción popular, ni tampoco constituye una sentencia definitiva que impida a los accionantes ejercer su derecho de defensa.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se trata de una decisión que resolvió una solicitud de incorporación probatoria presentada en la etapa de pruebas y cuyo rechazo no imposibilitó su eventual valoración dentro del expediente.
Así lo manifestó expresamente el juzgado accionado al resolver la solicitud de incorporación probatoria, al señalar que, en virtud del principio de búsqueda de la verdad material y conforme al artículo 29 de la Ley 472 de 1998, se encuentra habilitado para decretar pruebas de oficio cuando lo considere necesario para esclarecer los hechos relevantes.
De esta manera, resulta claro que la discusión planteada por los accionantes no versa sobre una actuación judicial que haya impedido el acceso a una decisión de fondo, sino sobre un disenso respecto a la oportunidad procesal para incorporar determinada prueba, cuya admisibilidad aún puede ser reconsiderada por el propio juez de conocimiento.
Adicionalmente, debe resaltarse que, si bien, la etapa probatoria concluyó, conforme con el principio de preclusión y las normas que rigen el proceso de acción popular, ello no implica que se haya cerrado de manera definitiva la posibilidad de esclarecer los hechos relevantes del caso. Al respecto, se reitera que el juez natural conserva la facultad legal de decretar pruebas de oficio antes de dictar sentencia, en virtud del principio de búsqueda de la verdad material.
En ese contexto, el referido documento cuya incorporación fue solicitada aún podrían ser valorado por el despacho si se estima su necesidad para resolver de fondo el asunto. Finalmente, se resalta que la solicitud de incorporación de la prueba fue presentada inicialmente antes de la audiencia de pruebas celebrada el 23 de julio de 2024.
En esa ocasión, el despacho negó la petición por haber sido presentada fuera del término legal. Frente a este hecho, la Sala advierte que los accionantes no controvirtieron lo resuelto, a pesar de que el periodo probatorio era la oportunidad procesal adecuada para hacerlo mediante el recurso de apelación. Por tanto, no se evidencia una vulneración al derecho al debido proceso que justifique la intervención del juez constitucional.
En suma, lo resuelto durante la etapa probatoria en el marco de un proceso judicial aún en curso no puede ser catalogado como una actuación vulneradora de derechos y garantías fundamentales, máxime si se tiene en cuenta que el juez de conocimiento dejó expresamente abierta la posibilidad de decretar de oficio las pruebas que estime necesarias antes de dictar sentencia. Lo anterior resulta suficiente para revocar la decisión impugnada, para en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 05001-23-33-000-2025-00175-01 Demandante: Jaime Alberto Lopera Quintero y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Revocar la sentencia impugnada, para en su lugar: 2. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Jaime Alberto Lopera Quintero y otros contra el Juzgado Veintiséis Administrativo de Medellín. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador