Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) Demandante: Elena Esperanza Betancourth Díaz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Período de labor mediante la modalidad de interinidad y por contrato de prestación de servicios computables solo si se dan mediante vinculaciones de los mismos niveles. Aplicación de sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el tres (3) de mayo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora ELENA ESPERANZA BETANCOURTH DIAZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 039258 del 27 de septiembre de 2018, y (ii) RDP 047479 del 17 de diciembre de 2018; por medio de las cuales la 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y confirmó tal decisión respectivamente al resolver el recurso apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas, reajustadas anualmente, y junto con los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 3 de septiembre de 1960. En su vida laboral estuvo vinculada al magisterio del distrito capital de Bogotá como docente interina desde el 20 de marzo hasta el 8 de mayo de 1980.
La citada entidad la nombró educadora durante el periodo del 22 de febrero de 1996 al 3 de enero de 2016. Que, el 6 de julio de 2018, la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP. Que la mencionada autoridad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 039258 del 27 de septiembre de 2018, aduciendo que la reclamante no tuvo una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, por tanto, no colmó la exigencia normativa de haber prestado el servicio de docente antes de dicha fecha.
Que la demandante presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 047479 del 17 de diciembre de 2018, resolviendo confirmar en todas y cada una de las partes la decisión inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989; y el Código Sustantivo del Trabajo. 2 Idem. 3 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) Que la Ley 37 de 1933 hizo extensiva la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria, ampliando la cobertura de este tipo de prerrogativa, con una mentalidad más amplia, eliminando de tajo la restricción que se refiere a disfrutar otra pensión a cargo del Tesoro Público.
Que la accionante se vinculó como docente al magisterio del orden municipal (nacionalizado) y laboró por espacio de más de 20 años, por lo que es incuestionable que el derecho reclamado debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las Leyes que regulan la materia, a saber, la Ley 114 de 1913, 116 de 1926 y 37 de 1933, estos es los 20 años de servicio y 50 de edad.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto de 15 de mayo de 20194 y notificada a la UGPP5, quien allegó memorial de contestación6 en el que manifestó que a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cuanto: i) pese a que su vinculación es de carácter distrital, la fecha en que se vinculó como docente oficial fue el 22 de febrero de 1996 y no antes o hasta el 31 de diciembre de 1980; ii) si bien reposa certificación expedida por la Secretaria de Educación de Bogotá indicando que la actora cumplió una orden de trabajo desde el 20 de marzo hasta el 8 de mayo de 1980, este tiempo no debe tenerse en cuenta en virtud del inciso primero, artículo 1 de la Ley 91 de 1989; y iii) aun cuando aquella laboró a favor del servicio oficial docente, no debe perderse de vista que para efectos de consolidar el derecho reclamado, solo podrán tenerse en cuenta aquellos períodos laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha hubiese completado los 20 años de labor docente requeridos.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) legalidad de los actos administrativos, (ii) inexistencia del derecho, y (iii) prescripción. El 30 de octubre de 2020,7 el tribunal en aplicación del Decreto Legislativo 806 de 2020 advirtió que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, postergó el estudio de estas al momento de proferir sentencia, razón por la cual procedió a decretar las pruebas solicitadas por las partes.
Por último, 8 de abril de 20218 ordenó a las partes presentar por escrito los alegatos de conclusión dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia. 4 Idem. 5 Idem. 6 Idem. 7 Idem. 8 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante sentencia del 3 de mayo de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la accionante desde el 4 de enero de 2016 con los respectivos reajustes e indexación. Además, negó la solicitud de acceder al pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 por considerar que solo son viables cuando se reconoce el derecho lo cual ocurrió con esta providencia. Señaló que, con anterioridad a 31 de diciembre de 1980, se demostró que la reclamante estuvo vinculada como docente interina por 48 días desde el 20 de marzo de 1980 al 8 de mayo del mismo año. Que, sobre el particular, el Consejo de Estado ha definido con claridad que la vinculación laboral de los docentes en interinidad es válida para acreditar el tiempo de servicio previsto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, ello en la medida que la administración cuenta con la posibilidad de proveer dichos empleos en forma transitoria, a través de un nombramiento con el fin de evitar cualquier tipo de traumatismo en la prestación normal del servicio educativo oficial.
Que convalidar la posición contraria de la UGPP generaría un trato discriminatorio y violatorio del principio a la igualdad, frente a quienes prestaron sus servicios bajo dicha modalidad, sin considerar que cumplen idénticas funciones a los designados en propiedad. Se comprobó que la accionante tras este período obtuvo su nombramiento en propiedad con la Resolución 043 del 12 de enero de 1996 y su posesión el 22 de febrero de la misma anualidad, y para la fecha de expedición del último certificado laboral recaudado en este asunto, del 17 de marzo de 2021 aún trabajaba activamente, y se resalta que tal nombramiento lo efectuó el alcalde mayor de Bogotá y el secretario de educación del distrito.
Que tal prueba acredita el hecho de que la demandante ha trabajado por un periodo de 25 años, 2 meses y 12 días en calidad de docente con una vinculación territorial válida, incluso con antelación al 31 de diciembre de 1980, ello porque siempre los nombramientos fueron efectuados por autoridades territoriales. Que también está demostrado que aquella satisfizo los demás requisitos de ley para el reconocimiento de la pensión gracia, en la medida que cumplió 50 años y mantuvo en el desempeño de sus funciones una buena conducta, y, en todo caso, la Secretaría de Educación de Bogotá siempre la ha certificado como docente de tipo 9 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) de vinculación territorial. Por eso se tiene que la actora adquirió su estatus pensional el 3 de enero de 2016 cuando acumuló los 20 años de labor oficial educativa, por lo que no hay lugar a decretar la prescripción, pues la petición de reconocimiento pensional la radicó el 12 de septiembre de 2016 y la demanda se interpuso el 25 de enero de 2019, dentro del término legal para el efecto.
RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandada interpuso recurso de apelación con el que solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la reclamante. Argumentó que, para el presente asunto se observa como prueba documental el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 28 de octubre de 2016, documento en el cual se indicó que los tiempos laborados por la demandante del 20 de marzo de 1980 al 8 de mayo de 1980 fueron por orden de trabajo y del 22 de febrero de 1996 lo fue nombrada a través de Resolución 043 del 12 de enero de 1993, los cuales se deben entender corresponden a una vinculación como docente de carácter nacional.
Que en el primer período en comento no existió nombramiento como provisional o interina, sino que, por el contrario, entre la demandante y la Secretaría de Educación de Bogotá se realizó un contrato de prestación de servicios. Que por tal motivo, este periodo no puede ser tenido en cuenta para la obtención de la pensión gracia, ya que no se demostró por parte de la entidad contratante la naturaleza de la planta ocupada por la docente de la escuela La Alquería, toda vez que la orden de servicios por la cual desempeñó el cargo de docente fue a través del Fondo Educativo Regional (FER), siendo requisito necesario de conformidad, a lo dispuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, el acreditar el tipo de vínculo del educador, por cuanto los recursos de los Fondos Educativos Regionales, en gran parte provenían de la Nación y en menor proporción del ente territorial.
Que lo anterior implica que la parte activa debió solicitar primero la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta, que habría sido del orden nacional pues fue financiada con recursos nacionales girados a través del FER. Que reconocer el derecho al docente que asume el cargo de manera transitoria como la reclamante, igual que debe hacerse respecto al que es nombrado en propiedad de la plaza, genera una carga desproporcionada para el Estado, pues tendría que pagar la prestación a todos los maestros que posiblemente reemplazaron a un servidor público durante todas las licencias remuneradas o no solicitadas por este durante la vigencia de la relación laboral, cuando el único legitimado para adquirir el derecho es el docente con relación legal y reglamentaria 10 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) plena. Que el tiempo laborado por la accionante con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 no puede tenerse en cuenta para efectos del cómputo de la pensión, toda vez que ese nombramiento corresponde a una vinculación del orden nacional, pues para esa fecha se encontraba vigente la Ley 91 de 1989, la cual estableció que los docentes que ingresaran a partir del 1 de enero de 1990, cuando estos cumplieran los requisitos de ley, esto es, edad y tiempo de servicio, sólo tendrían derecho a la pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio del último año. Además, la norma referida estableció que a partir de su promulgación los educadores solo gozarían del régimen vigente para pensionados del sector público nacional.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 10 de agosto de 2023,11 en el que se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo.
La parte demandada12 intervino para reiterar los argumentos de su recurso de apelación. POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO13 El Ministerio Público allegó concepto frente al caso particular, en el cual solicitó que se confirme el fallo apelado al asegurar que la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a las vinculaciones de los docentes a través de contratos u órdenes de prestación de servicios señalando que los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión, por cuanto la Ley 91 de 1989 al referirse a la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 no la limitó de manera exclusiva a la vinculación en propiedad en el cargo de docente.
Que la actora demostró el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, especialmente el de tiempo de servicio y carácter territorial del 11 Ver índice 4 de SAMAI. 12 Ver índice 9 de SAMAI. 13 Ver índice 10 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) cargo, por laborar por más de 20 años como docente oficial del nivel territorial en la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá. Lo anterior se concluye porque, del examen de las pruebas aportadas al expediente, se pudo evidenciar que la reclamante trabajó del 20 de marzo de 1980 al 8 de mayo de 1980 como maestra de primaria de la escuela la Alquería Zona 16 C, y desde el 2 de febrero de 1996 y hasta la fecha de la reclamación administrativa el 6 de julio de 2018, como docente en propiedad escalafón de la misma entidad, sumando más de 20 años al servicio de la docencia oficial del orden territorial.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello contabilizando incluso los tiempos desempeñados bajo la modalidad de interinidad y contratos de prestación de servicios.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el docente en interinidad Según el criterio ampliamente decantado por el Consejo de Estado, los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201518 se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la actora nació el 3 de septiembre de 1960,19 de modo que cumplió los 50 años el 3 de septiembre de 2010.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la 18 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) 19 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante en el expediente digital que obra en el índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 20 de marzo al 8 de mayo de 1980 (en interinidad y por contrato de prestación de servicios) En lo que atañe a la vinculación de docentes interinos, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera temporal, situación que ha sido reiterada por la misma jurisprudencia de esta Corporación.20 En tal sentido, para la Subsección es claro que, contrario al argumento de la UGPP en su recurso, quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos se computen al verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, incluso cuando esos lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues no influye ni distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, ni el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho.
Ahora, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 31 de agosto de 2016 por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,21 se observa que la forma en la que la reclamante se desempeñó como educadora estatal interina, exactamente durante el período bajo análisis, fue en virtud la Orden de Trabajo 5379 del 20 de marzo de 1980, o lo que es igual, con fundamento en un contrato de prestación de servicios, y no de una relación legal y reglamentaria.
Si bien ello es cierto, contrario a lo afirmado por la parte apelante, no se puede desconocer la naturaleza propia de la labor educativa, la cual comporta en esencia una actividad reglada y sometida a directrices de política pública que conlleva asumir que, en realidad, tales relaciones contractuales eran verdaderamente vínculos laborales encubiertos que tienen plenos efectos en materia del reconocimiento de prerrogativas como la pensión gracia. 20 Al respecto ver sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del 5 de octubre de 2023 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-01035-01 (2607-2017), y del 21 de septiembre de 2023 proferida en el proceso con radicado 63001-23-33-000-2014- 00092-01 (1980-2016). 21 Ver expediente digital en el índica 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) Respecto a esta afirmación, basta con resaltar, como lo hizo esta Corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 que, en el caso de los maestros del Estado, no existe duda sobre la prestación personal del servicio, así como la remuneración que estos perciben por esa labor debido a la esencia del contrato celebrado, al igual que la subordinación y dependencia a la que están sometidos debido a la falta de autonomía y discrecionalidad que se predica del desarrollo de las funciones educativas, pues este servicio está regulado por los lineamientos revisados, controlados y materializados en órdenes de un superior.
Al respecto se recuerda que el Consejo de Estado22 ha manifestado lo siguiente sobre las vinculaciones mediante la aludida modalidad contractual: «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. […]» Esta postura jurisprudencial obedece al hecho de que debe garantizarse el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede deducirse en casos 22 Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 19 de enero de 2017, radicación: 54001-23-33-000- 2012-00180-01 (1706-2015).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) particulares como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare. Además, resulta adecuado acudir a la tesis que esta Corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que la demandante compruebe que ejerció funciones como educadora oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurriría en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta que la actora fue contratada para desempeñarse como profesora directamente del distrito capital de Bogotá. Para el efecto, basta con verificar que en el expediente obra la Orden de Trabajo 5379 del 20 de marzo de 1980,23 así como la Resolución 1935 del 29 de julio de 1981,24 con la cual la mencionada entidad territorial reconoció y autorizó el pago a favor de la actora de las sumas adeudadas por concepto de pagos pendientes por la labor prestada como docente interina durante el lapso bajo examen, lo que demuestra con suficiencia la prestación del servicio por parte de esta.
Con todo, en principio sería procedente concluir que esta vinculación habría tenido una naturaleza del orden territorial; sin embargo, a partir de esta última prueba lo que se observa es que en el acto de reconocimiento del tiempo laborado por la accionante intervino directamente con su firma y aval el delegado del Ministerio de Educación ante el FER de Bogotá, y adicionalmente en el ordinal segundo del acto se indicó expresamente que: «[…] El gasto que ocasione el pago de la presente resolución se hará con cargo al Fondo Educativo Regional (FER) […]» Lo expuesto permite a la Sala arribar a la conclusión de que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante el interregno en comento, y no territorial ni nacional como lo sostuvo la UGPP en su recurso, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado25 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Bajo este contexto, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: 23 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 24 Idem. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» (Líneas intencionales). Con base en lo anterior, se observa que la vinculación contractual de la actora durante el tiempo estudiado ocurrió por decisión directa del alcalde mayor de Bogotá, es decir, por una autoridad territorial, pero todo con el fin de que aquella ocupara una plaza de su planta de personal, autorizada, aprobada, administrada y financiada presupuestalmente por el Fondo Educativo Regional a través del delegado del Ministerio de Educación y con recursos del SGP.
En tal sentido, resulta adecuado concluir que el cargo desempeñado por la reclamante fue creado o transformado en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental.
Ahora, si bien la entidad recurrente aseguró que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte de la orden de trabajo o del acto de reconocimiento y pago del servicio se advierte que la posición ocupada por la demandante haya sido de aquellas previstas para la estructura funcional de la Nación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al distrito de Bogotá para que contratara a la accionante como maestra, pues no se verifica intervención directa de dicha autoridad en lo que respecta a la decisión, sino solo la de su delegado ante el FER, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del SGP.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Por consiguiente, deberá computarse para efectos de consolidar el derecho a la pensión gracia de la accionante, el período comprendido entre el 20 de marzo y el 8 de mayo de 1980 (1 mes y 18 días), pues se acreditó que esta labor se desempeñó a través de un vínculo de naturaleza nacionalizada que le permite acumular dicho tiempo conforme a la argumentación anterior. • Del 22 de febrero de 1996, al menos hasta el 31 de agosto de 201626 Conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emanado de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá el 31 de agosto de 2016,27 efectivamente se tiene demostrado que la reclamante laboró como docente de primaria con exactitud durante el período bajo estudio, ello mediante una vinculación en propiedad que, según dicho documento, se asegura que fue territorial con recursos propios.
Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa la Resolución 043 del 12 de enero de 1996,28 por medio del cual el alcalde mayor del distrito capital de Bogotá nombró en propiedad a la demandante para que ocupara el cargo de maestra de la planta de personal de la Secretaría de Educación Distrital. Sobre el punto, la Sala destaca que en el referido acto administrativo de nombramiento se aprecia que la decisión fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad municipal en representación de la Nación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER.
A partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que la relación legal y reglamentaria de la actora tuvo lugar por decisión autónoma y directa del alcalde del distrito capital de Bogotá, lo que indica que aquella lo fue en calidad de docente territorial y no nacional como lo adujo la apelante, toda vez que en la parte motiva del acto en mención no se señala que dicha plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de 26 Esta fecha corresponde a la del certificado de historia laboral que indica que, para ese momento, la accionante seguía activa con vinculación al distrito de Bogotá. 27 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 28 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente. De hecho, en ningún momento se extrae que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que el mencionado vínculo fuera del orden nacional, más aún porque la propia UGPP en el acto administrativo demandado reconoció este lapso como distrital y solo basó su negativa en no tener por acreditado el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.29 Ello se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, lo cual se podría inferir además de la parte considerativa del acto en el que se indica claramente que se trata de novedades en la planta de personal del Distrito de Bogotá, situación que corresponde a la noción que de este tipo de vinculación consagró el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 cuando señaló lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Con base en lo anterior, como el tiempo de servicio de la demandante entre el 22 de febrero de 1996 y el 31 de agosto de 2016 (20 años, 6 meses y 9 días), desarrollado mediante una relación legal y reglamentaria del orden territorial, sí debe ser incluido junto al primer período analizado para acreditar el requisito de los 20 años de labor oficial educativa, se tendrá por cumplida esta exigencia, pues en total, la actora demostró que laboró como educadora bajo calidades pertinentes para el efecto a lo largo de 20 años, 7 meses y 27 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que la actora laboró como tal al servicio del distrito capital de Bogotá en virtud de una orden de trabajo para ocupar una plaza nacionalizada del 20 de marzo al 8 de mayo de 1980, es decir, en un período previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada. 29 Ver el acto demandad en el expediente digital del índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó en el fallo apelado al acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de manera que se confirmará dicha providencia, tal como fue solicitado por el Ministerio Público, quien también arribó a esta misma conclusión en su concepto.
La anterior decisión incluye el análisis de la prescripción, pues, teniendo en cuenta el 3 de enero de 2016 como la fecha de consolidación del estatus tomada por el juez de origen (lo cual no fue materia de discusión en esta oportunidad), se advierte que, en efecto, entre esa data y la presentación de la petición de reconocimiento pensional (6 de julio de 2018)30 y la interposición de la demanda (25 de enero de 2019)31, no transcurrieron más de 3 años de los previstos para el efecto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, de manera que, en efecto, no debía declararse probada la prescripción trienal de mesadas.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandada no 30 Ver la parte motiva del acto demandado que obra en el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 31 Ver acta de reparto en el expediente digital. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023) presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente