CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones. La señora Rosa María González Ramírez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar que se declare la nulidad de la Resolución RDP-010021 del 25 de marzo de 2014 que modificó la 48107 del 5 de octubre de 2007, por medio de la cual le fue reliquidada la pensión gracia, reconocida por la UGPP, mediante Resolución 016169 del 30 de diciembre de 1995.
A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la UGPP a pagar los valores reconocidos en la Resolución 48107 del 5 de octubre de 2007, con aplicación de la favorabilidad, reconocer las costas y agencias en derecho, así como los intereses moratorios. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La actora relata que la UGPP, por Resolución 16169 del 30 de diciembre de 1995, le reconoció una pensión gracia, bajo los postulados de la Ley 114 de 1913.
Manifestó que la pensión fue reliquidada por retiro definitivo del servicio, mediante Resolución 11885 del 9 de mayo de 2001, y por Resolución 48107 del 5 de octubre de 2007, con la inclusión de nuevos factores salariales. Expuso que, el 25 de febrero de 2014, solicitó la inclusión en nómina de la demandante, así mismo, el pago de la diferencia adeudada, desde el reconocimiento de la pensión, con los correspondientes intereses y la indexación respectiva.
Dijo que, el 25 de febrero de 2014, solicitó a la demandada el cumplimiento de los actos que reliquidaron la pensión y, en consecuencia, el pago de los valores adeudados desde el reconocimiento de la prestación. Informó que, el 25 de marzo de 2014, la demandada expidió la Resolución RDP 010021, por medio de la cual se modificó la 48107 del 5 de octubre de 2007, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: modificar la parte motiva pertinente y el artículo segundo de la Resolución No 48107 del OS de octubre de 2007, el cual quedara así:
ARTÍCULO SEGUNDO: por el grupo de nómina de esta entidad se 1 deben pagar las diferencias que resultaron entre lo reconocido entre las resoluciones No 16169 del 30 de diciembre de 1995 y No 11885 DEL 09 DE MAYO DE 2001, y la fecha de inclusión en nómina de la presente providencia, teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa y practicar los reajustes, descuentos de ley y demás operaciones de orden contable a que. haya lugar» Alegó que con esta modificación el monto de la mesada sufrió una disminución de alrededor del 50%, situación que desconoce los derechos adquiridos de buena fe.
Refirió que, el 16 de abril de 2015, solicitó a la demandada la revocatoria directa de la Resolución RDP 010021 del 25 de marzo de 2014, petición que fue negada por Resolución RDP 024151 del 16 de junio de 2015. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 29. De la Ley 1437 de 2011, los artículos 93, 94, 95, 96 y 97.
Para el efecto, indicó que la modificación sobre el acto que reliquidó su mesada pensional desconoce los derechos adquiridos y reconocidos desde 2007, porque el acto demandado fue expedido con violación al debido proceso administrativo, dado que la demandante no fue convocada para ejercer el derecho de defensa, ante las presuntas anomalías encontradas en el acto.
Afirmó que la accionada bien pudo revocar su propio acto, con el consentimiento de la accionante, por haberse reconocido en el acto administrativo un derecho cierto, particular y concreto; o, en su defecto, y ante las presuntas fallas advertidas, incoar acción ante el contencioso administrativo para obtener la anulación del acto viciado. Explicó que, en este caso, la demandada no optó por ninguna de las dos alternativas y, por ello, la Resolución RDP 010021 del 25 de marzo de 2014, que modificó la Resolución 48107 constituye una vía de hecho, dado que el derecho fundamental al debido proceso y principios como los de buena fe y confianza legítima constituyen un conjunto de garantías fundamentales que soportan y dan legitimidad a la actuación administrativa, y han sido quebrantados en este caso.
Puntualizó que la demandada desconoció la garantía del debido proceso, por consiguiente, el acto demandado se encuentra viciado de nulidad y, por ello, debe desaparecer. 2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que no hubo ninguna actuación fraudulenta en la expedición del acto cuestionado, dado que lo que hizo al advertir la existencia de una irregularidad al liquidar la pensión de la accionante, cuando reliquidó la pensión con un valor por encima del que realmente le correspondía, fue corregirlo para no hacer más gravosa la situación de la entidad.
Por ende, se trató de enmendar un error meramente formal que no afecta el contenido material del acto primigenio. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 21 de octubre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. En consecuencia, declaró la nulidad de las Resolución RDP 010021 del 25 de marzo de 2014, con la cual la UGPP modificó unilateralmente y afectó los derechos pensionales de la demandante, reconocidos en la Resolución 48107 del 5 de octubre de 2007, y condenó a la demandada a mantener incólume las disposiciones contenidas en la Resolución 48107 del 5 de octubre de 2007.
La autoridad judicial, también dispuso el pago de las diferencias entre las mesadas pagadas y aquellas que debieron pagarse de no haberse expedido el acto demandado, sumas que deberán ser debidamente indexadas. Sostuvo que los requisitos establecidos en la ley procedimental para que las entidades públicas puedan revocar actos de contenido particular y concreto se encuentran fundadas en el ordenamiento constitucional que protegen las prerrogativas individuales adquiridas con justo título como elemento fundamental del derecho a la propiedad privada.
Dijo que la ley faculta a la administración pública para enmendar los yerros en los que incurre dentro del reconocimiento de los derechos o situaciones que ingresan a la esfera privada o patrimonial de los particulares, sin que esta potestad implique el desconocimiento del contenido material de estas prerrogativas, pues la alteración estructural de estos contenidos conllevaría una autentica revocatoria directa, que tratándose de actos de contenido particular deben someterse a las reglas establecidas en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en especial, en lo relacionado con el consentimiento, previo, expreso y escrito de su titular, como mecanismo de protección de los derechos adquiridos con justo título.
Sostuvo que en el sub examine se concluye que, la demandada modificó, de forma unilateral, un acto administrativo de contenido particular y concreto, con el cual había creado una situación de la misma índole a favor de la actora y, como consecuencia, el valor de la mesada pensional se vio disminuido a partir de mayo de 2014. Encontró que la accionada desbordó la facultad para corregir errores formales y aritméticos del acto administrativo, al expedir el acto demandado, ya que la modificación derivó en la variación sustancial de las condiciones en las que fue reconocido el derecho. 4.
El recurso de apelación La accionada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. En concreto, refutó lo siguiente: 1. Consideró que la demandante no tiene derecho a los valores que demanda porque la entidad obró en estricto cumplimiento de un deber legal. 2. El acto demandado se expidió conforme a la ley, ya que la accionada corrigió una decisión errada, pues ordenó la aplicación del principio de favorabilidad, el cual no aplica en los casos en que el reconocimiento se hace vía administrativa, por ello, esta expresión se suprimió de la resolución, en armonía con lo previsto por el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011.
Además, legalmente no es posible la reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 3. Sobre la condena en costas dijo solo hay lugar a ella cuando en el expediente aparece que se causaron y en la medida de su comprobación y, en este caso, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen erogación alguna por este concepto. 5.
Trámite de segunda instancia En auto del 29 de abril de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y precisó que al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindía del término para correr traslado a las partes. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, se precisa que, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si resulta jurídicamente viable confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad del acto demandado por violación de las normas en las que debía fundarse, en razón a la falta de un consentimiento expreso de la parte demandante para modificar la Resolución 48107 del 5 de octubre de 2007, por medio de la cual se dispuso la reliquidación de la pensión gracia; o revocarla, porque se trató de una modificación meramente formal a la luz del artículo 45 de CPACA, como lo propone la entidad accionada en la alzada.
Para desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 La revocatoria directa de los actos administrativos; 2.2. La revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen derechos prestacionales; 2.3 Hechos probados; y 2.4 Caso concreto. 2.1. La revocatoria directa de los actos administrativos La doctrina define la revocatoria directa como «un mecanismo por medio del cual un acto administrativo es suprimido o sustituido por el mismo órgano que lo expidió, mediante otro acto administrativo con contenido de signo o sentido contrario, proferido por fuera de las etapas propias del procedimiento administrativo u en virtud de las causales expresa y especialmente señaladas» Esta Subsección, por sentencia del 21 de mayo de 2009 precisó: «[…] la Sala debe precisar que la revocatoria directa es una herramienta de la que pueden hacer uso tanto la Administración como el administrado para que en sede gubernativa desaparezcan del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que estén en oposición a la Constitución Política o a la ley, que no estén conformes con el interés público o social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
Es, por tanto, un medio eficaz con el que cuentan los sujetos del procedimiento administrativo para remediar, sin acudir al aparato judicial, los yerros que puedan cometerse en el ejercicio de la Administración Pública […]» Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación precisó que: «son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales».
Los artículos 93 a 97 del CPACA regula la revocatoria directa de los actos administrativos, así: «ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa». 2.2. La revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen derechos prestacionales El artículo 19 de la Ley 797 de 2003, dispuso que las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas deberán verificar oficiosamente el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma a cargo del tesoro público, cuando quiera que existan motivos para suponer que el reconocimiento se hizo de manera indebida, caso en el cual el funcionario puede proceder a revocar directamente el acto, aun sin el consentimiento del particular.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, al estudiar el contenido de esta disposición, determinó: «[…] ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho? […] no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados […) Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional.
En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo […] Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. […] La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular […]» (Destaca la Sala) Así las cosas, se concluye que la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando la ilegalidad del reconocimiento es notoria y constitutiva de un delito, en caso contrario es necesario que el beneficiario autorice la revocatoria directa o que así lo disponga un juez al resolver la demanda.
En todo caso, en cualquiera de las posibilidades de revocatoria directa, sea con el consentimiento del titular o sin él, la autoridad deberá siempre garantizar el derecho al debido proceso y de audiencia y defensa de las personas involucradas y, por consiguiente, se debe agotar el procedimiento dispuesto por el CPACA. De otra parte, el artículo 45 ibidem dispuso que en cualquier tiempo de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras, «en ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión ni revivirá los términos legales».
Sobre este asunto, esta Sección mediante sentencia del 3 de septiembre de 2020 explicó: «[…] En cuanto a la diferencia entre la revocatoria directa y las correcciones de yerros simplemente formales, es adecuado señalar que ésta sí existe y que es sustancial al margen de que ambas figuras deriven del principio de autotutela de la administración. El mentado postulado hace referencia a la potestad de las autoridades estatales para reconocer derechos, imponer obligaciones o crear situaciones jurídicas (de manera declarativa) y al mismo tiempo hacerlas efectivas o materializarlas (de forma ejecutiva o coactiva), ello respecto de los particulares y sin necesidad automática y previa de acudir a una instancia judicial, sino en pleno ejercicio del poder público que las reviste, todo siempre y cuando se garantice el respeto pleno del principio de legalidad y del debido proceso.
Dicho planteamiento había sido abordado por la presente Subsección en sentencia del 15 de marzo de 2018 cuando se precisó: «Es importante precisar que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva. En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica.» Con esta claridad sobre el tema, debe resaltarse que el mentado precepto monárquico de la autotutela administrativa, visto desde su arista declarativa, también hace referencia a la facultad de las entidades como la demandada, para reconocer sus errores y de esta forma modificarlos a fin de evitar la configuración de una situación ilegal, arbitraria, contraria a derecho o simplemente que no corresponda a la realidad material del asunto objeto de decisión […] Los dos mecanismos en comento claramente implican que las autoridades pueden (e incluso deben), sin que medie un fallo judicial que así lo ordene, enmendar y adecuar de manera autónoma, todas sus decisiones tanto en el trámite de una actuación como en el acto definitivo que la finalice, ello cuando se advierta que con aquellas manifestaciones se afecta la base estructural de la función administrativa que es el principio de legalidad, el debido proceso y la garantía del equilibrio entre los intereses particulares y generales con sujeción a la normativa aplicable a cada caso.
No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que el legislador previó esta posibilidad bajo el entendido de que dicha autonomía en el control extra o prejudicial de los propios actos de la administración, no implica la facultad de los organismos públicos para declarar la nulidad de sus decisiones con efectos propios de una sentencia, sino que aquella posibilidad subsanatoria debe someterse a ciertas reglas que en el caso de las correcciones están previstas en los artículos 41 y 45 del CPACA previamente enunciados, así como en los cánones 93 a 97 ibidem para la revocatoria directa […] Como se infiere de estas formulaciones jurídicas, la revocatoria directa consiste en una herramienta propia de las autoridades en sede administrativa y sin validación judicial previa, que puede ser desatada de oficio o a petición de parte, consistente en la modificación o cambio sustancial de las decisiones en firme que se han adoptado como manifestación unilateral de la respectiva entidad pública y que han creado situaciones jurídicas generales o particulares, siempre que éstas se acompasen con una o más causales o eventos de procedencia previstos en el artículo 93 del CPACA, esto es: «i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, ii) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, y iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.».
Por el contrario, la corrección de irregularidades en la actuación administrativa o de errores aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras contenidos en los actos definitivos, es una modalidad de subsanación de yerros simplemente formales que no afectan ni involucran una variación material a la esencia de la decisión, sino que solo la aclaran para su eventual ejecución sin controversia. […].» Así que, las autoridades administrativas pueden corregir los errores en los que incurren cuando reconocen derechos patrimoniales a los particulares, pero sin desconocer el contenido material del derecho, porque en este caso deberá acudirse a la figura de la revocatoria directa sin consentimiento cuando el reconocimiento se ha efectuado de forma ilícita, en los demás casos debe contarse siempre con el consentimiento expreso y escrito del beneficiario, con respeto del debido proceso. 2.3 Hechos probados El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: 1) Mediante Resolución 016169 del 30 de diciembre de 1995 la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal reconoció pensión gracia a favor de la demandante. 2) A través de la Resolución 48107 del 5 de octubre de 2007 Cajanal reliquidó la pensión reconocida a la actora, por nuevos factores de salario.
El artículo 2 de esta resolución dispuso «Por el grupo de nómina de esta entidad se deben pagar las diferencias que resultaron entre lo reconocido en las resoluciones No 16169 del 30 de diciembre de 1995 y No. 11885 del 9 de mayo de 2001, y la fecha de inclusión en nómina de la presente providencia, aplicando el principio de favorabilidad, teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa y practicar los reajustes, descuentos de ley y demás operaciones de orden contable a que haya lugar […]». 3) Por Resolución RDP010021 del 25 de marzo de 2014 la accionada modificó el artículo 2 transcrito y dispuso lo siguiente: «ARTICULO SEGUNDO: Por el grupo de nómina de esta entidad se deben pagar las diferencias que resultaron entre lo reconocido entre las resoluciones No 16169 del 30 de diciembre de 1995 y No11885 DEL 09 DE MAYO DE 2001, y la fecha de inclusión en nómina de la presente providencia, teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa y practicar los reajustes, descuentos de ley y demás operaciones de orden contable a que haya lugar». 4) Por Oficio del 28 de enero de 2015, en respuesta al derecho de petición radicado 20157220163062, sobre la disminución de la mesada pensional; la accionada informó: «Que es pertinente aclarar que la resolución No 48107 del 05 de octubre de 2007-na-fue-incluida en nómina por cuanto en su articulo segundo consagraba el principio de favorabilidad y por ende como la resolución No. 48107 de 2007 era menos favorable para la pensionada que la resolución 11885 de 2001 (la cual re liquidó la mesada pensional en un valor más alto) no se realizó dicha inclusión. Que posteriormente, mediante resolución No. RDP 01002 del 25 de marzo de 2014 se modificó la resolución No. 48107 del 05 de octubre de 2007, suprimiendo el principio de favorabilidad; señala la resolución No. 48107 DEL 05 DE OCTUBRE DE 2007, suprimiendo el principio de favorabilidad; señala la resolución No. RDP 010021 del 25 de marzo de 2014 en su parte resolutiva: Que mediante resolución No 48107 del 05 de octubre de 2007, se reliquida la pensión de JUBILACION GRACIA de la señora GONZALEZ RAMIREZ ROSA MARIA ya identificada por nuevos factores salariales, elevando la cuantía de la misma en la suma de $205208.26. mlcte., efectiva partir del 18 de MARZO de 1994, pero con efectos fiscales-a partir del 27 de octubre del 2000 por prescripción trienal.
La citada resolución en su artículo segundo resolvió lo siguiente;
ARTÍCULO SEGUNDO: por el grupo de nómina de esta entidad solo deben pagar las diferencias que resultaron entre lo reconocido entre las resoluciones No 16169 del 30 de diciembre de 1995 y No 11885 DEL 09 DE MAYO DE 2001, la fecha de inclusión en nómina de la presente providencia, aplicando el principio de favorabilidad, teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa y practicar los reajustes, descuentos de ley y demás operaciones de orden contable a que haya lugar.
Como se puede evidenciar en el artículo segundo de la citada resolución se ordena la aplicación del principio de favorabilidad, el cual no es aplicable cuando la resolución se profiere en vía administrativa, por lo cual se suprime la expresión aplicando el principio de favorabilidad. De conformidad con lo anteriormente expuesto, se hace necesario modificar la Resolución No 48107 del 05 de octubre de 2007, tanto en su parte motiva como, resolutiva en su artículo segundo¨.
En virtud de lo anterior en el mes de MAYO DE 2014 usted fue incluida en nómina con la resolución No 48107 del 05 de octubre de 2007 modificada por la resolución No.RDP 010021 del 25 de marzo de 2014 siendo esta la razón de la disminución de su mesada pensional. […] No le es dable a la entidad la aplicación del principio de favorabilidad, toda vez que en el caso en estudio no se logra observar algún conflicto de interpretación normativa, ni la existencia de alguna duda al respecto de la aplicación de una fuente formal […].» 5) Comprobante de pago de la mesada pensional del 25 de agosto de 2014 de Bancolombia, en el que se advierten los pagos efectuados a favor de la demandante para los meses de abril, mayo y junio de 2014. 2.4.
Caso concreto El Tribunal Administrativo de Caldas accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandada modificó unilateralmente un acto administrativo de contenido particular y concreto con el cual había creado una situación a favor de la demandante. La demandada está en desacuerdo con esta decisión porque considera que su actuar se encuentra ajustado a derecho en tanto corrigió una situación errónea al reliquidar la pensión de la actora con fundamento en el principio de favorabilidad, cuando no había lugar a ello.
Pues bien, mediante Resolución 16169 del 30 de diciembre de 1995 Cajanal le reconoció a la demandante la pensión gracia, equivalente al 75% del salario promedio de 12 meses anteriores a la fecha de la adquisición del estatus pensional. La pensión fue reliquidada primero a través de la Resolución 11885 del 9 de mayo de 2001, por retiro del servicio y posteriormente con la Resolución 48107 del 5 de octubre de 2007, por la inclusión de nuevos factores salariales; finalmente, la accionada, por Resolución 010021 del 25 de marzo de 2014 dispuso pagar las diferencias que resultaren entre las Resoluciones 1619 del 30 de diciembre de 1995 y 11885 del 9 de mayo de 2001, pero en esta oportunidad omitió la orden de observar el principio de favorabilidad, con lo que la mesada pensional se redujo considerablemente.
Es claro para la Sala que, conforme a las precisiones legales y jurisprudenciales expuestas, es necesario establecer si el cambio introducido en el acto cuestionado es un asunto meramente formal o si, por el contrario, se trató de una modificación sustancial que afectó el derecho ya reconocido. De acuerdo con la transcripción que se hizo del acto demandado se tiene que el cambio realizado por la accionada implica una modificación sustancial de la decisión, toda vez que con la exclusión de la favorabilidad como criterio para realizar y/o calcular los pagos la mesada pensional de la actora se vio disminuida ostensiblemente, por consiguiente, este cambio se traduce en la revocatoria directa del artículo segundo de la Resolución 48107 del 5 de octubre de 2007.
En efecto, de acuerdo con el comprobante de pago de la pensión, se advierte que los montos efectivamente pagados fueron los siguientes: De modo que, la modificación que se introdujo a la reliquidación de la pensión a través del acto cuestionado no fue formal, situación que incluso es reconocida por la accionada al contestar el derecho de petición, en el que indicó que «su mesada pensional disminuyó […]», de ahí que la demandada debió solicitar la autorización previa, escrita y expresa de la demandante de acuerdo con las previsiones del artículo 97 del CPACA; condición que no se cumplió en el sub lite.
Bajo este entendido, no le asiste razón a la demandada al estimar que se trató de un cambio meramente formal, habida cuenta que modificó una situación particular y concreta, sin la autorización del beneficiario, con el argumento que no está obligada a pagar sumas superiores a las que por ley le corresponde. Dentro de este orden de ideas y como quiera que en el sub lite no se probó que el derecho de la actora al reconocimiento, liquidación, reliquidación y pago de la pensión se haya obtenido por medios fraudulentos, la accionada debió agotar el procedimiento que para tal fin establecieron los artículos 93 a 97 del CPACA, de tal suerte que el acto cuestionado resulta viciado de nulidad al desconocer las normas en las que debía fundarse.
Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5. Condena en costas De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. De manera que, no se condenará en costas en esta instancia y se revocaran las decretadas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que se revoca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.