1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C. diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales Referencia: Sentencia de segunda instancia TEMAS: PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - este atributo impide que se desconozcan las situaciones jurídicas definidas en ellos / CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - el fallo debe guardar correspondencia con las pretensiones planteadas en la demanda / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - para reclamar los perjuicios derivados del incumplimiento, se debe solicitar su declaración en sede judicial.
Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra de la sentencia que negó sus pretensiones. La controversia en esta instancia se refiere a la liquidación unilateral del contrato de prestación de servicios No. 508 del 30 de diciembre de 2014 y los cuestionamientos formulados en contra de dicho cruce de cuentas.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión antes referida, adoptada el 1° de febrero de 20231, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. 2. La sentencia decidió la demanda2 presentada el 27 de marzo de 20193 por Información Localizada S.A.S. (en adelante, Servinformación4, la contratista y/o la demandante), en contra del Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos5 (en lo sucesivo, UAECOB, la unidad, la 1 Índice No. 40 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca). 2 Mediante el auto del 12 de junio de 2019, el Tribunal a quo inadmitió la demanda, la cual fue subsanada a través del memorial radicado el 27 de junio de la misma anualidad.
En ese sentido, el recuento del contenido de dicho acto procesal tendrá en cuenta los ajustes que se presentaron y que posteriormente condujeron a su admisión por medio del proveído del 16 de octubre de 2019 (folios 35, 39-43 y 47-48 del cuaderno del Consejo de Estado). 3 Folio 30 del cuaderno del Consejo de Estado. 4 De conformidad con lo consignado en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, la sigla de Información Localizada S.A.S. es “Servinformación” (folio 1 del cuaderno de pruebas). 5 De conformidad con lo prescrito en el artículo 16 del Acuerdo No. 637 del 31 de marzo de 2016 proferido por el Concejo de Bogotá, D.C., la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá es una entidad del orden distrital del sector central, de carácter eminentemente técnico y especializado, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y presupuestal.
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 2 entidad pública y/o la demandada), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se relacionan a continuación: Pretensiones 3.
En la demanda se consignaron las siguientes pretensiones6: “1. Que se declare la NULIDAD de la Resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016, notificada el día 13 de enero de 2017, de la UAECOB mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato de prestación de servicios N°508 de 2014. 2. Que se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS DE BOGOTÁ al pago a favor de SERVINFORMACIÓN, de la totalidad de los dineros adeudados por la ejecución de las obligaciones dentro del marco del contrato de prestación de servicios N°508 de 2014, y que ya fue reconocida por la Entidad, por un monto de CIENTO NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS CUARENTA PESOS CON VEINTICUATRO CENTAVOS ($109’465.340,24) M/C. 3.
Que se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS DE BOGOTÁ que reconozca a SERVINFORMACIÓN S.A.S. la indemnización del daño causado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política así: a. Daño emergente: A título de daño emergente se solicita sean cancelados SEISCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CIENTO SETENTA Y NUEVE PESOS CON SETENTA Y SEIS CENTAVOS M/C ($624’434.179,76), correspondientes al valor restante del contrato N°508 de 2014”.
Hechos 4. En apoyo de las pretensiones se narraron los hechos relevantes que se sintetizan a continuación: 5. El 30 de diciembre de 2014, la UAECOB y Ubicuando S.A.S. celebraron el contrato de prestación de servicios No. 5087 cuyo objeto consistió en “contratar los servicios de desarrollo de software para la UAE Cuerpo Oficial de Bomberos Bogotá, D.C., incluyendo la funcionalidad para la utilización del Sistema de Información Misional a través de dispositivos móviles”, por un valor de $917’374.400 –IVA incluido– y un plazo inicial de 6 meses. 6.
El 4 de junio de 2015, la unidad aprobó la cesión del referido acuerdo de voluntades a Servinformación, por lo cual se le transfirieron todos los derechos y obligaciones que tenía Ubicando S.A.S. en el negocio jurídico. 7. El plazo del contrato inició el 4 de junio de 2015 y debía concluir el 3 de diciembre de esa misma anualidad; sin embargo, por razones imputables a la 6 Folios 2 y 3 cuaderno del Consejo de Estado. 7 Agotada la licitación pública correspondiente, a través de la Resolución No. 845 del 16 de diciembre de 2014, la UAECOB adjudicó la celebración del contrato de prestación de servicios No. 508 del 30 del mismo mes y año a Ubicuando S.A.S. Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 3 UAECOB, la primera reunión de trabajo requerida para ejecutar el objeto pactado se llevó a cabo el 19 de junio de 2015. 8.
Servinformación cumplió con la obligación de entregar el cronograma y el plan metodológico el 22 de junio de 2015; no obstante, la UAECOB aprobó estos documentos 112 días después de la suscripción del contrato. A pesar de la disposición permanente de la contratista para acoger las observaciones y los ajustes solicitados por la demandada, frente a cada entrega, la entidad pública requirió nuevas correcciones que resultaban irrelevantes para el inicio del proyecto. 9.
La unidad incumplió sus obligaciones, en tanto realizó exigencias que no estaban contenidas en el acuerdo inicial, con lo cual modificó las condiciones inicialmente pactadas. 10. La demandada no contaba con las condiciones técnicas necesarias para que la contratista pudiera ejecutar el contrato en debida forma. 11. El 15 de septiembre de 2015, la UEACOB realizó el primer pago del contrato a Servinformación, por un valor de $183’474.880 –IVA incluido–. 12.
El 19 de noviembre de 2015, Servinformación le solicitó a la UAECOB que ampliara el plazo del negocio jurídico por un término de 3 meses, con el propósito de poder culminar el objeto contratado; no obstante, el 30 de noviembre de la misma anualidad, el plazo se prorrogó solo en 30 días, puesto que la entidad pública se negó injustificadamente a aceptar la solicitud de la contratista. 13.
A través de las Resoluciones Nos. 1116 y 1118 del 31 de diciembre de 2015, la UAECOB declaró que Servinformación incumplió parcialmente el contrato y, consecuencialmente, le impuso una multa de $183’474.880 correspondiente al 20% del valor del negocio jurídico. La legalidad de esos actos administrativos fue impugnada ante esta jurisdicción. 14.
El plazo del acuerdo de voluntades finalizó el 3 de enero de 2016. Servinformación indicó que ejecutó integralmente el objeto pactado; no obstante, también sostuvo que quedaron obligaciones contractuales pendientes por materializar8. 15. A partir del 20 de enero de 2016, los extremos negociales iniciaron las gestiones tendientes a realizar el balance final de cuentas; sin embargo, no arribaron a un acuerdo porque la UAECOB insistió en aplicar unos criterios que resultaban: i) contrarios a las reglas impuestas por la técnica propia de este tipo de negocios jurídicos; ii) alejados de los términos fijados en los pliegos de condiciones y en el contrato; iii) encaminados a recalificar actuaciones ya consolidadas y iv) ajenos a la finalidad de la liquidación bilateral. 8 La contratista precisó que las obligaciones contractuales pendientes por ejecutar fueron las siguientes: “[ ] La gestión de mantenimiento correctivo del parque automotor, gestión de mantenimiento preventivo módulo de parametrización, integración con el LDAP, consultar información del incidente, ni consultar recursos asociados al incidente [ ]” (folio 40 del cuaderno del Consejo de Estado).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 4 16. La UAECOB profirió la Resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016, por medio de la cual liquidó unilateralmente el contrato.
En su texto, reconoció a favor de Servinformación un saldo de $109’465.340, valor que compensó con el monto de la multa previamente impuesta –$183’474.880–, lo que arrojó un saldo en contra de Servinformación de $74’008.739. La demandante no recurrió dicho acto administrativo. 17. El valor que no se le pagó del contrato fue de $624’434.179.
Concepto de violación 18. La demandante afirmó que la Resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016 infringió los artículos 6 y 209 de la Constitución Política de 1991; 61 de la Ley 80 de 19939 y 3 (numerales 1, 3, 4 y 5) y 5 (numerales 8 y 9) de la Ley 1437 de 2011. Expresó que el acto administrativo demandado estaba viciado de nulidad por falsa motivación, por cuanto: 19.
Los criterios que se utilizaron para medir el cumplimiento de Servinformación no consultaron la realidad, en tanto ninguno de ellos distribuyó las cargas asociadas al incumplimiento en el que incurrió la UAECOB, por lo cual en la liquidación unilateral no evidenció su responsabilidad contractual. La entidad pública desconoció que la etapa de liquidación no podía restringirse a la aprobación de los productos, sino que debía comprender la determinación de los débitos y créditos correspondientes a cada parte. 20.
La demandada estableció los criterios de calificación –consignados en el oficio No. 2016EE1142 del 26 de febrero de 2016– para que su responsabilidad no se evidenciara, con lo cual vulneró el principio de imparcialidad. La demandante puso de presente las razones por las cuales esos criterios no podían adoptarse: i) las iteraciones 0, 1 y 2 no podían valorarse en función de los criterios de aceptación de la iteración 4, por cuanto no se arribó a esa fase de ejecución de actividades técnicas por causas que no le eran imputables; ii) la valoración del cronograma y la descripción de la metodología – plan de desarrollo del software no podía volverse a realizar en la fase de liquidación, porque este aspecto ya había sido evaluado, aprobado y pagado por la entidad pública; iii) los “artefactos documentales” no podían valorarse con fundamento en el plan metodológico del proyecto porque no contemplaba ningún criterio objetivo o métrica para ello, por lo cual los criterios aplicados por la unidad fueron subjetivos y desconocieron arbitrariamente el tiempo invertido en su creación; iv) las evaluaciones de las actividades del software debían realizarse con base en el “Backlog” aprobado, no en obligaciones no contenidas en él; v) la valoración económica de las actividades realizada por horas desconoció la complejidad de las tareas y su valor intrínseco, así como la naturaleza del objeto pactado; vi) el cumplimiento de las obligaciones asociadas a la iteración 2 se hizo con desconocimiento de lo pactado por las partes y vii) los errores y su tipificación se debían utilizar como instrumentos para la aprobación de los productos, no para crear acreencias a favor de la unidad. 9 Actualmente derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 5 21. Se desconoció que los incumplimientos de la unidad fueron los que impidieron a la demandante cumplir sus compromisos en los términos pactados y obtener la utilidad esperada. 22.
Finalmente, el demandante indicó que la UAECOB vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en tanto no consideró que sus propios incumplimientos fueron los que impidieron la ejecución del contrato en los términos pactados10. Contestación de la demanda 23. La unidad se opuso11 a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su defensa12 manifestó que: 24. La Resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016 se expidió con sujeción al principio de legalidad, con competencia y de conformidad con las normas superiores en que debía fundarse. Servinformación desatendió sus obligaciones, motivo por el cual se adelantó en su contra el procedimiento administrativo sancionatorio que culminó con la expedición de las Resoluciones Nos. 1116 y 1118 del 31 de diciembre de 2015, a través de las cuales se declaró su incumplimiento parcial y se le impuso una multa. 25.
La unidad adelantó todas las actuaciones necesarias para liquidar bilateralmente el negocio jurídico, las cuales, pese a resultar infructuosas, dan cuenta de la preservación del derecho fundamental al debido proceso de la contratista y de la procedencia del cruce de cuentas unilateral que se realizó mediante la Resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016. 26.
El acto administrativo demandado no está viciado por falsa motivación. En el documento se consignó el recuento del incumplimiento contractual de Servinformación y se puso de presente que se debió adoptar la liquidación unilateral ante el fracaso del cruce de cuentas bilateral, lo que demuestra el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. 27.
Las observaciones consignadas en la demanda en torno a los factores económicos y técnicos tenidos en cuenta para liquidar unilateralmente el contrato 10 En punto a la controversia suscitada frente a la legalidad de las Resoluciones Nos. 1116 y 1118 del 31 de diciembre de 2015, Servinformación precisó lo siguiente en su escrito de subsanación de la demanda: “[ ] Dentro del expediente 2016-585, del cual conoce el Juzgado 60 Administrativo de Bogotá, se tienen como pretensiones las siguientes: 1.
Que se declare la nulidad total de la resolución número 1116 del 31 de diciembre de 2015. 2. Que se declare la nulidad total de la resolución número 1118 del 31 de diciembre de 2015. 3. Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a pagar los valores que a la fecha le adeuda a Servinformación por concepto de pagos causados, cobrados y aceptados por la entidad derivados del contrato de prestación de servicios número 508 de 2014 [ ]” (folio 42 del cuaderno del Consejo de Estado). 11 Índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca). 12 Las “excepciones” planteadas por la UAECOB fueron las siguientes: i) “La Resolución No. 974 de diciembre 28 de 2016 se expidió con sujeción al principio de legalidad, con competencia y está conforme con las normas superiores en que debía fundarse”; ii) “La Resolución No. 974 de diciembre 28 de 2016 fue expedida con debida motivación” y iii) “genérica” (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)).
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Alegatos de conclusión en primera instancia 28. Agotada la etapa probatoria13, Servinformación14 alegó de conclusión e insistió en los razonamientos de su demanda. La UAECOB15 también presentó alegaciones conclusivas y ratificó los argumentos de su defensa. El Ministerio Público no rindió concepto. Fundamentos de la sentencia impugnada 29.
Como fundamento de su decisión de negar las pretensiones de la demanda el a quo sostuvo que: 30. El acto administrativo de liquidación unilateral no estaba viciado de nulidad por falsa motivación, por cuanto tuvo como antecedente las Resoluciones Nos. 1116 y 1118 del 31 de diciembre de 2015, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento parcial del contrato y se le impuso una multa a Servinformación, determinaciones cuya presunción de legalidad no se desvirtuó, en tanto el proceso judicial en el que se debatió su validez finalizó con la desestimación de las pretensiones16. 31.
En la demanda se aseveró que Servinformación ejecutó integralmente el contrato, pero en la subsanación se admitió que quedaron algunas obligaciones pendientes por desarrollar. Aunque en ese segundo documento se afirmó que esto se debió a causas imputables a la unidad por la demora en la aprobación del cronograma y el plan metodológico del proyecto, el expediente muestra que el tiempo que se tardó la entidad pública en aprobar dichos documentos no fue injustificado, en tanto se acreditó que durante ese período las partes sostuvieron reuniones para su revisión y con base en ello se hicieron observaciones a la contratista para que cumpliera con los requisitos indispensables para iniciar con la ejecución del contrato. 32.
El balance económico realizado por la unidad guarda coherencia con lo consignado en el acta de recibo del 15 de septiembre de 2015, a través de la cual se autorizó el primer pago a Servinformación y con las Resoluciones Nos. 1116 y 1118 del 31 diciembre de 2015, actos administrativos que se encuentran en firme y amparados por la presunción de legalidad. 13 En la audiencia inicial celebrada el 3 de agosto de 2021, el Tribunal a quo decretó las pruebas documentales aportadas con la demanda y las allegadas con la contestación. El juzgador de primera instancia negó el decreto de los testimonios solicitados por la UAECOB.
En contra de dicha determinación no se interpuso recurso. En la medida en que no existían pruebas pendientes por practicar, se prescindió de la audiencia de pruebas y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, así como al Ministerio Público para que rindiera su concepto (índice No. 35 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)). 14 Índice No. 36 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca). 15 Índice No. 37 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca). 16 Proceso judicial identificado con la radicación No. 11001-33-43-060-2016-00585-00 (información precisada por el Tribunal a quo en la sentencia impugnada).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 7 II. RECURSO DE APELACIÓN 33. Servinformación interpuso recurso de apelación con el objeto de que se revocara íntegramente la sentencia de primera instancia17.
Expresó que, a pesar de pertenecer a un juicio diferente, el Tribunal se enfocó en las causas con base en las cuales la unidad declaró el incumplimiento parcial de la contratista y dejó de lado el estudio del contenido de la Resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016, que imponía analizar que: 34. La UAECOB vulneró el derecho fundamental al debido proceso de Servinformación, puesto que modificó constantemente el cronograma y la metodología del proyecto, sin poner en conocimiento de ello a la demandante, lo que generó una dinámica de ineficiencia administrativa y afectó la ejecución normal del contrato. 35.
Por cuenta de las múltiples reformas que la unidad realizó a los documentos entregados por la contratista, en términos técnicos se requería mayor inversión en tiempo y estudios para ejecutar el objeto pactado; sin embargo, la UAECOB negó injustificadamente la prórroga solicitada por Servinformación el 19 de noviembre de 2015, lo que le impidió a la demandante completar el contrato y obtener la utilidad esperada. 36.
Con la liquidación unilateral se recalificó la valoración económica otorgada al cronograma y a la descripción metodológica del proyecto, pese a que esos documentos ya habían sido evaluados, aprobados y pagados por la UAECOB. 37. El Tribunal no valoró íntegra y adecuadamente las pruebas aportadas al proceso. No consideró que los criterios para evaluar el cumplimiento de las obligaciones asociadas a las iteraciones 0, 1 y 2 estaban consignados en el negocio jurídico; en cambio, la unidad lo liquidó unilateralmente con fundamento en los parámetros previstos para la iteración 4.
No se estudió el oficio No. 2016EE1142 del 26 de febrero de 2016 en el que se consignaron los criterios con los que la unidad hizo la evaluación. 38. No se analizó que en lugar de establecer parámetros que consultaran la naturaleza del contrato y las condiciones en las que el servicio se prestó, la demandada evaluó subjetivamente los documentos técnicos de alta complejidad que se entregaron como parte de las iteraciones 0, 1 y 2.
Trámite en segunda instancia 39. A través del auto del 27 de marzo de 202318, el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto en el efecto suspensivo y esta Corporación lo admitió19 mediante el proveído del 17 de agosto de la misma anualidad20. 17 Índice No. 43 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca). 18 Índice No. 46 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca). 19 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, la vigencia de las modificaciones introducidas al CPACA rigen desde el momento en que se publicó la aludida norma.
Así pues, Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 8 40. De conformidad con lo regulado en el artículo 247 del CPACA21, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, comoquiera que no se decretaron pruebas en segunda instancia. Servinformación y la UAECOB no se pronunciaron frente al recurso de apelación interpuesto.
El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES Objeto del recurso de apelación 41. Corresponde a la Sala establecer si el Tribunal enfocó su análisis en aspectos ajenos a los que sustentaron las pretensiones de la demanda. Si la respuesta a este interrogante es afirmativa, se deberá abordar el estudio de los cargos que habrían dejado de ser analizados por el a quo en aras de determinar si el fallo se debe revocar para, en su lugar, acceder a las pretensiones. 42.
Al realizar una lectura detenida de la demanda y confrontar su contenido con los razonamientos que realizó el a quo en el fallo recurrido, se observa que fueron coherentes con la causa petendi invocada, con el concepto de violación expuesto y con las pretensiones propuestas. 43. Como se dejó reseñado en los antecedentes de esta providencia, el eje central de la demanda gravita en considerar que la contratista no pudo ejecutar sus obligaciones ante los incumplimientos en los que supuestamente habría incurrido la unidad, los cuales impidieron que el objeto pactado se completara en el tiempo estipulado. 44.
En el acápite relativo al concepto de violación, Servinformación enfiló sus argumentos a señalar que la entidad pública al realizar el balance final de cuentas no consideró sus incumplimientos y, por ello, no reflejó en la liquidación los efectos económicos derivados de tales inobservancias, lo cual la condujo a afirmar que el acto administrativo estaba viciado de nulidad por falsa motivación y, consecuencialmente, a señalar que se debía proceder a liquidar adecuadamente el contrato, con reconocimiento de una indemnización a su favor por los perjuicios como el recurso de apelación materia de análisis se presentó el 20 de febrero de 2023, es evidente que la reforma a la Ley 1437 de 2011 sí le resulta aplicable.
La conclusión antecedente se apoya en los siguientes términos: “Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […]” (resaltado fuera de texto) (índice No. 43 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)). 20 Índice No. 3 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 21 Artículo 247.
Trámite del recurso de apelación contra sentencias [modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021]. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: […] 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5.
Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso. 6.
El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia [ ]” (aclaración y énfasis añadido). Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 9 que le fueron causados.
A modo de introducción de los fundamentos de este aserto expresamente manifestó22: “Este cargo se encuentra demostrado en los anexos del presente documento, puesto que evidencia que los criterios utilizados en la medición del cumplimiento del contratista escapan a la realidad, toda vez en ninguno de ellos se distribuyen las cargas del cumplimiento del contrato de tal manera que sea posible evidenciar la responsabilidad de la entidad en la actividad contractual”. 45.
Si bien en los hechos y en el concepto de violación se plantearon una serie de cuestionamientos respecto de los criterios que la entidad pública aplicó para establecer la aceptación de los entregables y/o artefactos y su valoración económica de cara a realizar el balance final de cuentas –los cuales reiteró en la apelación–, lo cierto es que todos se enmarcaron en el reparo que se formuló acerca del incumplimiento de las obligaciones de la unidad, al señalar que esos parámetros los habrían diseñado para que no se evidenciara su responsabilidad en el cruce final de cuentas.
En efecto, después de hacer alusión a cada uno de tales cuestionamientos, Servinformación refirió específicamente que23: “Tomando como referencia lo hasta aquí expuesto, y contrastándolo con los argumentos indicados y el análisis realizado por la UAECOB en la resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016, podemos evidenciar que lo expuesto por la entidad en este acto desconoce lo contenido en el artículo 3 de la ley 1437 de 2011 en sus numerales 1, 3, 4 y 5, toda vez que en primer lugar, la falta que señala la entidad no existe, ya que el incumplimiento al que hace referencia no es imputable a Servinformación; por otra parte, al establecer los criterios de calificación de tal manera que su responsabilidad no sea evidenciada se está faltando al principio de imparcialidad, contenido en el numeral 4 de la misma norma”. 46.
Más adelante señaló que “el hecho de omitir su responsabilidad en los resultados de la relación contractual” evidencia que la entidad pública desconoció que su actuar debía estar encaminado al cumplimiento de los fines del Estado y que se violó el principio de buena fe porque, aun cuando la contratista le señaló que el incumplimiento no era de su responsabilidad, así lo declaró. 47.
En la demanda se pretendió que se declarara la nulidad de la Resolución No. 974 de 2016, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato y que, consecuencialmente, se ordenara pagar a su favor su valor total, así: i) la suma de $109’465.340 que ya había sido reconocida por la unidad y ii) el saldo restante, esto es, la suma de $624’434.179 a título de daño emergente. 48.
En suma, se observa que, por un lado, de forma antitécnica no se planteó una pretensión para que se declarara el incumplimiento de la entidad pública contratante, pretendiendo, por el otro, que el acto administrativo de liquidación unilateral fuera el receptor de sus pretensiones declarativas e indemnizatorias, contrarias, por demás, a lo ya definido en actos previos que gozan de presunción de legalidad. 22 Información extraída literalmente de la demanda (folio 11 del cuaderno del Consejo de Estado). 23 Información extraída literalmente de la demanda (folio 27 del cuaderno del Consejo de Estado).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 10 49. Y aunque el Tribunal dejó de activar sus facultades para propiciar una adecuada ordenación de los cargos de la demanda, en la sentencia procedió a analizar las imputaciones de incumplimiento que fueron justamente las mismas que Servinformación planteó como defensa en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio que se siguió en su contra por la mora en el cumplimiento de sus obligaciones; en tal escenario, las presentó como justificativas de su incumplimiento. 50.
Muestra el expediente que dicho procedimiento culminó con la expedición de la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre 2015, por medio de la cual se declaró el incumplimiento parcial de la contratista y se le impuso una multa, determinación que, luego de ser recurrida, fue confirmada a través de la Resolución No. 1118 de ese mismo día, mes y año, lo que condujo al a quo a negar las pretensiones de la demanda, en tanto la presunción de legalidad de tales actos administrativos no fue desvirtuada en juicio. 51.
Aunque el anterior razonamiento era suficiente para soportar la decisión, el Tribunal analizó las pruebas y concluyó que el tiempo que se tardó la unidad para aprobar el cronograma y el plan metodológico –hecho con base en el cual Servinformación alega el incumplimiento de la Unidad y señala como justificativo de la imposibilidad de culminar el objeto pactado– no fue injustificado, en la medida que durante ese interregno se debieron realizar varios requerimientos a la contratista para que cumpliera con los requisitos indispensables para desarrollar el proyecto. 52.
En ese contexto, la Sala considera que no le asiste razón a la recurrente al señalar que el Tribunal dirigió su análisis a aspectos ajenos a los planteados en este juicio, pues el recuento acabado de realizar muestra con claridad que, pese a no haberse formulado una pretensión de incumplimiento, la causa en la que se sustentan las pretensiones está fundamentada en ese supuesto que, a su vez, compromete directamente la decisión que adoptó la unidad a través de las Resoluciones Nos. 1116 y 1118 del 31 de diciembre de 2015. 53.
En efecto, analizado el contenido de las referidas resoluciones se observa que las imputaciones que Servinformación propuso en la demanda en contra de la unidad coinciden con los argumentos de defensa que utilizó para exculpar su incumplimiento en el marco del referido procedimiento administrativo sancionatorio, argumentos que en uno y otro evento se dirigieron a señalar que la imposibilidad de ejecutar en su totalidad el contrato era imputable a la UAECOB, no a la contratista24.
En ambos escenarios se hicieron los siguientes planteamientos: 24 En la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 se plasmó lo siguiente: “[ ] Servinformación ha obrado de buena fe en ejecución del contrato y la entidad lo ha puesto en imposibilidad de cumplir, pero no la entidad como institución no como edificio como en este edificio es que la entidad son las personas sus servidores [ ]” (resaltado fuera de texto) (el acto administrativo en cuestión obra en los folios digitalizados 297 a 319 del documento denominado “Proceso de incumplimiento 508” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 11 54. i) Las resoluciones de incumplimiento dan cuenta de que en el procedimiento administrativo la contratista señaló que la imposibilidad de culminar el objeto pactado en el plazo convenido se debió al tiempo que la unidad se tomó para aprobar el cronograma y el plan metodológico del proyecto, el cual consideró injustificado, en tanto se debió a las observaciones y requerimientos que la UAECOB le formuló para aprobar tales documentos, las cuales estimó innecesarias para el desarrollo del proyecto25. 55. ii) Igualmente, los referidos actos administrativos muestran –como en la demanda– que Servinformación cuestionó que la UAECOB no contaba con las condiciones técnicas necesarias para que el contrato se ejecutara en los términos acordados, específicamente, por la falta de idoneidad de su personal26. 56. iii) Servinformación afirmó tanto en la demanda como en la impugnación que la UAECOB debió prorrogar el término del contrato por 3 meses y no solo por 30 días.
Esta discrepancia de criterios fue advertida en el curso del procedimiento administrativo sancionatorio en comento27. 57. Cabe destacar en este punto que, si bien el Tribunal no hizo mención específica a cada uno de los reparos que en la demanda se hicieron frente a los criterios técnicos que se utilizaron para aprobar los entregables y/o artefactos y determinar su valor económico para realizar el balance final de cuentas, esto se explica porque, según se indicó expresamente en dicho acto procesal, estos se habrían diseñado para encubrir los incumplimientos de la unidad; de manera que resultaba innecesario descender en cada uno de ellos, pues como concluyó el a quo, la imputación de incumplimiento quedó resuelta en los actos administrativos cuya presunción de legalidad no fue desvirtuada en juicio. 58.
La Sala reafirma la conclusión del Tribunal, pues lo que se evidencia a partir de las razones de hecho y de derecho planteadas en la demanda, es que lo que pretendió Servinformación fue inobservar la decisión adoptada por la unidad en la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 y en la Resolución No. 1118 que la confirmó, a pesar de que su validez no fue discutida en este juicio ni desvirtuada en otro.
La presunción de legalidad que cobija a estos actos administrativos y, derivado de ello, su carácter vinculante y definitivo, impone estarse a ellos; de manera que no es posible adoptar una decisión judicial que los contraríe. 25 En la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 quedó consignada lo siguiente: “[ ] [L]a UAECOB tiene la responsabilidad de las demoras por cuanto hicieron muchas revisiones a los documentos y por esas revisiones se demoraron en aprobarlos y que además que el equipo de profesionales dispuesto para el proyecto por parte de la UAECOB no tenían la idoneidad [ ]” (énfasis añadido) (el acto administrativo en cuestión obra en los folios digitalizados 297 a 319 del documento denominado “Proceso de incumplimiento 508” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)). 26 Ídem. 27 En la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 se indicó lo siguiente: “[ ] Servinformación solicitó en el mes de noviembre la prórroga del contrato por tres meses y la entidad contratante solamente la otorgó por un mes, razón por la cual el término de ejecución va hasta enero 4 de 2016 cuando era necesario que el término del contrato fuera hasta marzo de 2016 para dar cumplimiento a todas las obligaciones del contrato, estas son las razones por las cuales no se pudo cumplir con el cronograma [ ]” (énfasis agregado) (el acto administrativo en cuestión obra en los folios digitalizados 297 a 319 del documento denominado “Proceso de incumplimiento 508” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 12 59. Es relevante advertir que, si bien el juez puede interpretar el concepto de violación cuando lo expresado en él ofrezca duda28, tal facultad se debe utilizar con extrema cautela, dado que no puede llegar al punto de modificar la causa petendi, pues este es un aspecto medular sobre el que descansa el derecho fundamental al debido proceso del demandado. 60.
De esta manera, la Sala reafirma que las causas de hecho y los motivos de derecho en los que Servinformación sustentó sus pretensiones evidencian que, aun cuando fuera de manera velada, en tanto no se planteó una pretensión correspondiente con ello, el debate en verdad se encaminó a rebatir las razones que fundaron la declaración de incumplimiento que realizó la entidad pública en desarrollo de la prerrogativa de autotutela de la que está investida, con el objeto de obtener los reconocimientos económicos que corresponderían al contratista cumplido o que se ha allanado a cumplir29, al punto que las pretensiones consecuenciales están dirigidas a que se reconozca a la demandante el valor total del precio estipulado, sobre la base de que las razones que imposibilitaron completar el objeto pactado no le eran imputables a ella, sino a la unidad. 61.
La Subsección no pierde de vista que el incumplimiento contractual que se le declaró a Servinformación fue parcial; sin embargo, lo que muestran los actos administrativos contentivos de esa determinación que se adoptó a escasos 4 días de que finalizara el plazo de ejecución, es que ambas partes coincidieron en que los retrasos que a ese momento presentaba el contrato impedían definitivamente que éste se cumpliera en el tiempo estipulado, razón que explica que los argumentos de la demandante en el marco de ese procedimiento administrativo y de este juicio estén enfilados a rebatirlos como presupuesto para obtener los reconocimientos económicos que persigue. 62.
En la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 se consignó que era imposible que Servinformación entregara las iteraciones 3 y 4 del proyecto30, hecho que refrenda la inminencia con la que llegaría la insatisfacción definitiva del contrato de prestación de servicios No. 508 del 30 de diciembre de 2014. 28 En la sentencia C-197 del 7 de abril de 1999 la Corte Constitucional expresó que: “[…] No obstante lo anterior, debe advertir la Corte que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio.
En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad […]” (expediente D-2172, M.P. Antonio Barrera Carbonell). 29 Artículo 1546 del Código Civil: “Condición resolutoria tácita.
En los contratos bilaterales va envuelta la condición resolutoria en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado. Pero en tal caso podrá el otro contratante pedir a su arbitrio, o la resolución o el cumplimiento del contrato con indemnización de perjuicios” (énfasis añadido). 30 En la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 se advirtió que: “[ ] [A]penas se tiene establecido en el 20% de la ejecución del contrato que de acuerdo con la forma de pago de como tal enunciando que tenemos cláusulas incumplidas como la primera el objeto del contrato, cláusula cuarta forma de pago, pero como tal la cláusula sexta [obligaciones de la contratista] para lo cual tenemos un cuadro específico para cada una de las tareas que debieron entregar con fechas definidas como tal, cuando debieron entregarse y al día de hoy quedan totalmente incumplidas y solamente para la iteración 0, esto quiere decir que la iteración 3 y 4 obviamente no es humanamente posible entregarlas [ ]” (énfasis y aclaración agregada) (el acto administrativo en cuestión obra en los folios digitalizados 297 a 319 del documento denominado “Proceso de incumplimiento 508” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 13 63. En esa misma línea, la Sala encuentra que el 18 de diciembre de 2015, Servinformación presentó ante la UAECOB una solicitud tendiente a terminar y liquidar bilateralmente el negocio jurídico, con fundamento en que los incumplimientos de la unidad la habrían puesto en imposibilidad de ejecutar la totalidad de las obligaciones a su cargo.
Se refirió a las mismas razones en las que en el marco del procedimiento administrativo y de este proceso justificó sus incumplimientos y advirtió que existían situaciones técnicas imposibles de solucionar en el término pactado para el efecto, el cual solo se prorrogó por 30 días31. 64. En las condiciones descritas, la sentencia recurrida fue congruente con el objeto de la demanda que se formuló. Con todo, aun si se pasara por alto todo lo anterior y se considerara que los hechos y los motivos de derecho no comprometieron las razones que condujeron a declarar el incumplimiento de la contratista, lo cierto que no podría accederse a las pretensiones de la demanda por las razones que se exponen a continuación: 65. i) Las imputaciones dirigidas a cuestionar la responsabilidad contractual de la unidad –sobre las cuales se soportaron las pretensiones de nulidad de la liquidación unilateral y sus consecuenciales– quedaron consignadas en los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda; sin embargo, se advierte que Servinformación no formuló una pretensión declarativa de incumplimiento que habilite a esta Sala para juzgar el desempeño obligacional de la UAECOB. 66.
No es viable en términos procesales estudiar el incumplimiento del negocio jurídico que Servinformación le atribuye a la unidad sin la inclusión en la demanda de una súplica de esa naturaleza. Avanzar en un análisis que contravenga lo antes indicado comportaría la infracción de la regla técnica de la congruencia, la cual prescribe que la sentencia debe ser consonante con los hechos y las pretensiones consignadas en la demanda (artículo 281 del CGP32). 67.
Auspiciar un examen de incumplimiento contractual sin que medie una pretensión que persiga su declaratoria conduciría a la Subsección a dictar un fallo extra petita, hipótesis de incongruencia que la legislación procesal prohíbe33. En este caso resulta improcedente adentrarse en un juicio sobre las desatenciones 31 En la solicitud de terminación y liquidación bilateral del contrato presentada por Servinformación a la UAECOB el 18 de diciembre de 2015, la contratista manifestó lo siguiente: “[ ] [L]a existencia de situaciones técnicas imposibles de ejecutar en el tiempo inicialmente establecido, la prórroga de un mes decretada, sin criterio de gerencia de proyecto por la UAECOB en el mes de noviembre, no permite a Servinformación superar la situación de imposibilidad de cumplir en la que se encuentra inmersa [ ]” (resaltado fuera de texto) (el documento en cuestión obra en los folios digitalizados 203 a 215 del documento denominado “Proceso de incumplimiento 508” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)). 32 Artículo 281 del CGP: “Congruencias.
La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta [ ]” (énfasis añadido). 33 “[ ] [L]a congruencia es una regla en virtud de la cual el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita); es garantía del derecho fundamental al debido proceso y expresión del sistema dispositivo en el que las partes son las encargadas del impulso procesal [ ]” (resaltado fuera de texto) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente No. 64.290, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 14 obligacionales en las que supuestamente incurrió la UAECOB, toda vez que la súplica que abriría paso a dicho estudio no fue incorporada en la demanda. 68. ii) Sin perjuicio de lo anterior, la demandante no acreditó ser contratista cumplido, o haberse allanado a cumplir sus obligaciones, presupuesto necesario e ineludible para reclamar el incumplimiento de su contraparte y el reconocimiento de los perjuicios derivados de ello34.
Servinformación pretende derivar de la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016 el pago total del valor restante del contrato firmado con la UAECOB. Esa petición parte de considerar que cumplió integralmente el objeto convenido cuando eso no es cierto; ese esquema argumentativo no se sostiene en el plano fáctico ni en el jurídico, puesto que la presunción de legalidad que ampara a la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 y a la Resolución No. 1118 que la confirmó lo impide. 69. iii) Aun si se abordara el análisis de los reparos que la demandante planteó frente a los criterios técnicos utilizados por la unidad para aprobar los entregables y/o artefactos y determinar su valor económico de manera desligada respecto de los incumplimientos que se endilgan a la entidad pública, lo cierto es que tampoco por esta vía sería posible acceder a las pretensiones de la demanda. 70.
En relación con el cuestionamiento dirigido a señalar que las iteraciones 0, 1 y 2 no podían valorarse en función de los criterios de aceptación de la iteración 4, lo que encuentra la Sala es que ese argumento no estaría llamado a prosperar, en la medida que la razón por la que la unidad los calificó bajo ese parámetro obedeció a que el monto que reconocería por ellos, pendía de que fueran funcionales respecto de la necesidad que se pretendió satisfacer con la contratación, lo cual se verificaba en la fase correspondiente a la iteración 4. 71.
Al respecto, la Sala destaca que el objeto35 del contrato consistió en “contratar los servicios de desarrollo de software para la UAE Cuerpo Oficial de Bomberos Bogotá, D.C., incluyendo la funcionalidad para la utilización del Sistema de Información Misional a través de dispositivos móviles”. En concordancia, la contratista se obligó36 a “entregar una solución integral y funcional de acuerdo con lo previsto en el pliego de condiciones y/o anexo técnico y/o estudio previo”. 72.
En el plan metodológico37 se establecieron las iteraciones de la 0 a la 4, como una secuencia de pasos que se debían seguir para obtener el resultado 34 Sobre el alcance y los presupuestos normativos requeridos para ejercer la acción prevista en el artículo 1546 del Código Civil, consultar, entre otras, las siguientes providencias judiciales: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2024, expediente No. 56.117 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de junio de 2024, expediente No. 65.934. 35 Cláusula primera del contrato.
Obra en el folio digitalizado 3 del documento denominado “CTO 508-2014 C5” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)). 36 Cláusula sexta del contrato. Obra en el folio digitalizado 5 del documento denominado “CTO 508-2014 C5” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)). 37 Obra en los folios digitalizado 7 a 77 del documento denominado “CTO 508-2014 C7” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 15 final, tal y como se reflejó en el siguiente cuadro incluido en ese mismo documento: 73.
En línea con ello, en el oficio No. 2016EE1142 del 26 de febrero de 201638 la unidad manifestó que la valoración de las iteraciones 0, 1 y 2 se hacía bajo los criterios de aceptación de la iteración 4 “debido a que en este apartado se contemplan los valores de aceptación para las pruebas finales de los productos (incrementos funcionales de cada sistema)”. 74.
En lo que concierne al reparo que se planteó en cuanto a que la valoración del cronograma y la descripción de la metodología no podía volverse a realizar en la fase de liquidación, porque este aspecto ya había sido evaluado, aprobado y pagado por la entidad pública, la Sala encuentra que en la fase de liquidación la unidad no volvió sobre la evaluación y aprobación de estos instrumentos, dado que se limitó a establecer el monto que se reconocería por ellos.
Así lo indicó expresamente en el oficio No. 2016EE1142 del 26 de febrero de 2016, al señalar que en relación con estos aspectos realizaría una evaluación económica, dado que estos productos no representaban el 20% del pago que ya había realizado la unidad. 75. La Sala coincide con este razonamiento. Si bien en el contrato se estipuló que el primer desembolso correspondiente al 20% se efectuaría “a la entrega del cronograma y descripción de la metodología - plan de trabajo de desarrollo software”, ello no significaba que este fuera el costo pactado para tales instrumentos, en la medida que el precio del contrato no se estableció de manera discriminada para cada artefacto o entregable.
Lo pactado solo correspondió a la forma39 en la que se pagaría el precio. 76. En lo que respecta a los demás reparos40, la Sala observa que todos están asociados a aspectos eminentemente técnicos respecto de los cuales las partes 38 Obra en los folios digitalizados 163 a 170 del documento denominado “Proceso UAECOB enero 2016 a marzo 2017” (folio 45 del Consejo de Estado (CD)). 39 Cláusula cuarta del contrato.
Obra en el folio digitalizado 3 del documento denominado “CTO 508-2014 C5” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)). 40 Alusivos a que: i) los “artefactos documentales” no podían valorarse con fundamento en el plan metodológico del proyecto porque no contemplaba ningún criterio objetivo o métrica para ello, por lo cual los criterios aplicados por la entidad pública fueron subjetivos y desconocieron arbitrariamente el tiempo invertido en su creación; ii) las evaluaciones de las actividades del software debían realizarse con base en el “Backlog” aprobado, no en obligaciones no contenidas en él; iii) la valoración económica de las actividades realizada por Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 16 no pudieron ponerse de acuerdo para llevar a cabo el ejercicio liquidatorio en cuestión, lo que evidencia que esa discrepancia no era pasible de ser resuelta a partir de las afirmaciones de la demandante ni con una mera revisión de los documentos contractuales; menos aun frente al análisis de legalidad del acto que liquidó el contrato. 77.
La sofisticación técnica41 del contrato fue alegada por Servinformación en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio que se adelantó en su contra. En esa oportunidad la contratista consideró que la especialidad del objeto negocial ameritaba la participación de un perito que pudiese determinar qué fue lo que realmente sucedió en la ejecución del acuerdo de voluntades.
La demandante también trató de excusar sus inobservancias obligacionales bajo el entendido de que el alto componente técnico del negocio jurídico requería la contratación de un interventor42. 78. Así las cosas, es evidente que la inconformidad que le asiste a Servinformación respecto de los criterios que utilizó la UAECOB para evaluar su nivel de cumplimiento contractual debió estar apoyada en una prueba técnica que llevara a la Subsección a considerar que el ejercicio liquidatorio, en efecto, no consultó la especialidad y la naturaleza del acuerdo de voluntades materia de examen. 79.
De conformidad con lo prescrito en el artículo 167 del CGP, les corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. En ese orden de ideas, la demandante estaba obligada a estructurar sus reclamos económicos sobre la base de un elemento de convicción de carácter técnico, comoquiera que la especificidad y la sofisticación del objeto contratado así lo exigía; sin embargo, no cumplió con esa carga. 80.
En estas condiciones, la Subsección carece de elementos de juicio que lleven a establecer que el cruce de cuentas censurado no respetó la realidad contractual, toda vez que el grado de corrección de la liquidación unilateral contenida en la Resolución No. 974 del 28 de diciembre de 2016 no puede ser examinada a partir de la mera inconformidad reportada por Servinformación. horas desconoció la complejidad de las tareas y su valor intrínseco, así como la naturaleza del objeto pactado; iv) el cumplimiento de las obligaciones asociadas a la iteración 2 se hizo con desconocimiento de lo pactado por las partes y v) los errores y su tipificación se debían utilizar como instrumentos para la aprobación de los productos, no para crear acreencias a favor de la unidad. 41 En la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 se advirtió que: “[ ] [P]or la especialidad del objeto contrato se requiere de un perito técnico y que para la entidad pueda tomar una decisión conforme a derecho y determinar lo que sucedió frente a la ejecución del contrato, por las diferencias que hay entre el contratista y la entidad, solicita se decrete como prueba un peritaje técnico por el altísimo contenido técnico del contrato [ ]” (énfasis añadido) (el acto administrativo en cuestión obra en los folios digitalizados 297 a 319 del documento denominado “Proceso de incumplimiento 508” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)). 42 En la Resolución No. 1116 del 31 de diciembre de 2015 se relató lo siguiente: “[ ] Servinformación ha obrado de buena fe en la ejecución del contrato y la entidad lo ha puesto en imposibilidad de cumplir [ ], quedó demostrado que este contrato ameritaba una interventoría técnica [ ]” (énfasis añadido) (el acto administrativo en cuestión obra en los folios digitalizados 297 a 319 del documento denominado “Proceso de incumplimiento 508” (antecedentes administrativos) (índice No. 27 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Tribunal Administrativo de Cundinamarca)).
Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 17 81. iv) Finalmente, en lo que concierne a la segunda pretensión de la demanda, en la que se solicitó que se condenara a la unidad al pago la suma de $109’465.340 que ya había sido reconocida, se encuentra que tampoco está llamada a prosperar, toda vez que está acreditado que esa suma se compensó con la multa impuesta a la contratista en las Resoluciones Nos. 1116 y 1118 del 31 de diciembre de 2015 –$183’474.080–, las cuales se presumen legales y poseen fuerza obligatoria. 82.
Las consideraciones que se dejan expuestas son suficientes para confirmar la sentencia de la primera instancia. Condena en costas 83. Dado que a este proceso se le aplica el artículo 188 del CPACA, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas a la parte demandante en la medida en que su recurso de apelación no prosperó y, como consecuencia de ello, se confirmará en su totalidad la sentencia recurrida.
Se advierte que bajo las reglas del código en cita la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio objetivo, en este caso frente a la parte que ha resultado vencida, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”. 84.
La liquidación de la condena en costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con dispuesto en el artículo 366 del CGP. 85. En relación con las agencias en derecho, se pone de presente que se rigen por el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda.
Dado que la UAECOB contó con representación judicial en la segunda instancia de este proceso, se condenará a la demandante a pagar por este concepto el monto de cinco (5) SMLMV a favor de su contraparte. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1° de febrero de 2023, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Radicación 250002336000 201900243 01 (70.059) Demandante: Información Localizada S.A.S. Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Sentencia de segunda instancia 18 SEGUNDO: CONDENAR en costas de la segunda instancia a Información Localizadas S.A.S. La liquidación se hará de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del CGP.
TERCERA: FIJAR las agencias en derecho de la segunda instancia en cinco (5) SMLMV a favor del Distrito Capital de Bogotá - Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ vf Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.