CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 13001233300020140040601 (65.566) Actor: David García Gómez Demandado: Nación-Ministerio de Cultura y otros Asunto: Acción popular Tema: Aclaración de la sentencia 1.
El 30 de enero de 2023, la sociedad Café del Mar S.A.S., antes Ltda., como parte demandada, solicita que se aclare la sentencia del 21 de noviembre de 2022, en su numeral tercero, en el que se dispuso:
TERCERO: ORDENAR a la Escuela Taller Cartagena de Indias o la autoridad competente la terminación y liquidación en el estado en que se encuentre del contrato de arrendamiento sobre el baluarte Santo Domingo, así́ como otro cualquiera de la misma tipología que recaiga sobre dicho inmueble, dentro del término de seis meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. 2.
Para el efecto, consigna los siguientes fundamentos: Sírvase ACLARAR el alcance de la orden, en cuento a los términos utilizados por el juzgador en el numeral antes indicado, y que se desprenden de la frase “ la terminación y liquidación en el estado en que se encuentre del contrato de arrendamiento ” Que la suscrita no pretende con este escrito otra instancia judicial sin embargo se torna importante la aclaración sobre el alcance de la orden como quiera que existen criterios jurisprudencial de unificación, que tratan el tema de la improcedencia de la anulación de contratos estatales en las acciones populares, que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, en su oportunidad resolvió la problemática que surgió porque la Ley 472 de 1998 no señaló de forma expresa que la acción popular procedería únicamente en los eventos en que el objeto perseguido por ella no pudiera alcanzarse mediante el ejercicio de otras acciones, es decir, que fuera subsidiaria de otros mecanismos de protección, tal como se dispuso para la acción de tutela, para lo cual cito: «En criterio de la Sala Especial de Decisión, en las acciones populares iniciadas en vigencia del Decreto 01 de 1984 la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene facultad para decretar la nulidad de contratos administrativos que se consideren causa de la amenaza o violación de derechos colectivos.
En estos casos, el juez tiene la posibilidad de emitir cualquier otra orden de hacer o no hacer con el fin de proteger o garantizar los derechos e intereses colectivos vulnerados, o que estén en inminente peligro de ello. [ ] Conforme al contenido [del artículo 87 del C.C.A.], la sede en la que debe discutirse la legalidad del contrato es en el proceso contractual, de forma que es al juez natural de conocimiento al que le corresponde declarar la nulidad total o parcial del referido acto jurídico y determinar las consecuencias jurídicas que tal 2 Radicación número: 13001233300020140040601 (65.566) Actor: David García Gómez Demandado: Nación-Ministerio de Cultura y otros Asunto: Acción popular declaración implica.
En este supuesto es que la Sala considera que el control de la legalidad del contrato debe exceptuarse del conocimiento del juez popular, por tratarse de un tópico propio de la acción contractual. [ A]l realizar una interpretación sistemática de los artículos 2°, 9° y 34 de la Ley 472 de 1998, se establece que el hecho de que el juez popular no pueda decidir sobre la anulación de los contratos estatales, en nada afecta el carácter principal o autónomo de la acción la acción popular. [ ] El anterior argumento encuentra sustento en los antecedentes de la Ley 472 de 1998 [ ] que muestran que pese a que el legislador le dio el carácter de principal a la acción popular no quiso entregarle competencias anulatorias al juez.
La interpretación de la Sala también encuentra apoyo en el análisis del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 [ ]. Conforme a su sentido literal, la disposición señala de forma inequívoca una regla de competencia para el fallador que sólo puede revestir tres modalidades: i) una orden de hacer o no hacer, ii) la condena al pago de perjuicios a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo y; iii) “exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible”.
Así, se puede establecer que la norma no determinó de forma expresa la posibilidad de la anulación de contratos administrativos.». Resaltamos que desde el estricto sentido jurídico y teórico los términos anulación, terminación y liquidación, se tornan distintos, pero no es menos cierto que para el caso en marras debemos resaltar que los efectos jurídicos de los términos que hemos señalado, tal como lo ha expuestos el Consejo de estado en la unificación de las sentencias, no son los contemplados para las acciones populares, si no para el juez natural del contrato, que las ordenes de hacer o no hacer serán con el fin de proteger o garantizar los derechos e intereses colectivos vulnerados, o que estén en inminente peligro de ello, siendo que en los considerando de la sentencia, se trata mucho el tema del espacio público y de las medidas que hay que adoptar, pero tal como está expuesta la orden en la parte resolutiva no se vislumbra congruencia con la parte motivo (sic), y como (sic) las ordenes impartidas protegen o garantizan los derechos e intereses colectivos aparentemente vulnerados. 3.
Para resolver, la Sala recuerda que está vedado al juez modificar su propia decisión, sin perjuicio de la posibilidad que se admite legalmente de aclararla, corregirla o adicionarla, claro está, bajo los precisos y estrictos requisitos para el efecto (artículos 309 a 312 del CPC-285 a 288 del CPACA). 4. Dentro del término de ejecutoria (ver índice 85, informe secretarial, según el cual el término de ejecutoria corrió desde el 30 de enero al 1 de febrero de 2023), la parte actora solicitó la aclaración referida, razón por la cual es oportuna; sin embargo, no es procedente por lo que pasa a exponerse. 5.
El actor cuestiona la competencia de la Sala para dar las órdenes de terminación y liquidación de un contrato en sede de acción popular. Además, a su juicio, tampoco se revela cómo esas órdenes protegen los derechos colectivos e intereses vulnerados. 6. En la sentencia, la Sala fue enfática en señalar: 53. En suma, no se podía utilizar el contrato de arrendamiento para entregar el baluarte de Santo Domingo a un particular.
Esto revela los problemas que se 3 Radicación número: 13001233300020140040601 (65.566) Actor: David García Gómez Demandado: Nación-Ministerio de Cultura y otros Asunto: Acción popular han tenido en la práctica, por el conflicto entre el uso y goce exclusivo del particular y el uso público del baluarte (…). 54. No se desconoce que el Instituto de Patrimonio y Cultura, en adelante IPCC, en documento del 18 de octubre de 2016, informó al a quo que, en desarrollo de sus funciones de control y vigilancia, “ha podido establecer que en el caso que nos ocupa específicamente no se ha encontrado que el establecimiento de comercio CAFÉ DEL MAR haya intervenido el Baluarte de Santo Domingo, ocasionando afectación sobre el mismo” (fl. 478, c. ppal. 3, 1a instancia). 55.
Sin embargo, esto no significa que no estén afectados los derechos colectivos al uso y goce del espacio público y su defensa, así́ como del patrimonio cultural de la Nación, incluso si las acciones de la sociedad arrendataria han cesado, como se ordenó y lo refiere el IPCC, como quiera que la figura jurídica del contrato de arrendamiento, se insiste, riñe con la naturaleza de uso público del baluarte y jurídicamente permite un uso exclusivo de dicho bien, tal como lo unificó la Sala Plena de esta Corporación. 56.
Lo anterior, sin perjuicio del aprovechamiento económico del espacio público, pero, se insiste, a través de instrumentos que impliquen un uso y goce compatible y no uno exclusivo. 7. En consecuencia, una lectura integral de la sentencia da cuenta de que el fundamento para considerar probada la violación de los derechos colectivos demandados lo fue la inviabilidad jurídica de celebrar el contrato de arrendamiento en cuestión. Lo anterior por cuanto, además de recaer sobre un bien de uso público, desnaturalizó su destinación al convertirla en uso exclusivo de un particular.
En esa medida, la Sala consciente de la prohibición legal de la norma aplicable al presente asunto, el artículo 144 del CPACA, como refiere el memorialista, consignó: 62. Precisado lo anterior, aunque no se puede anular el contrato, por prohibición expresa del artículo 144 del CPACA, se ordenará su terminación y liquidación en el estado en que se encuentre. 8.
Lo anterior, toda vez que la única limitación es la anulación de actos administrativos y de contratos; sin embargo, el citado artículo 144 permite al juez “adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”. De suerte que la única solución era ordenar la terminación y la liquidación del contrato arrendamiento para cesar la desnaturalización del uso de los bienes sobre los cuales recayó, lo que a su vez evidencia la procedibilidad de la orden dada para proteger los derechos e intereses colectivos vulnerados. 9.
Como el mismo memorialista lo pone de presente, la nulidad, la terminación y liquidación son figuras diferentes, con mayor razón cuando la ley las refiere para imponer prohibiciones, cuya lectura debe ser restrictiva y no amplia, como se pretende con la aclaración. En todo caso, esto pone presente un cuestionamiento de fondo sobre la procedencia de la medida, el cual, una vez dictada la sentencia, está vedado revisar al juez. 4 Radicación número: 13001233300020140040601 (65.566) Actor: David García Gómez Demandado: Nación-Ministerio de Cultura y otros Asunto: Acción popular 10.
Finalmente, vistos los memoriales de renuncia de la apoderada de la sociedad Café del Mar, María Milena Marrugo Castillo, así como del otorgamiento de un nuevo poder por parte de dicha sociedad al abogado Juan Carlos Ramos Santamaria, se aceptará la primera y se otorgará personería jurídica, en los términos de los documentos aportados (índices 80 a 83).
También se reconocerá personería jurídica a la abogada Diana Dalila Molano Forero, como apoderada del Ministerio de Cultura (índices 72 y 73). En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de aclaración de la sentencia del 21 de noviembre de 2022, en los términos de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ACEPTAR la renuncia de la apoderada de la sociedad Café del Mar, María Milena Marrugo Castillo, y OTORGAR personería al abogado Juan Carlos Ramos Santamaria, como apoderado de la referida sociedad, y a la abogada Diana Dalila Molano Forero, como apoderada del Ministerio de Cultura, en los términos de los documentos aportados.
TERCERO: En firme esta providencia, REMITIR al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Salvamento de voto VF