Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Accionante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental, Social y Limitada (OCEPAYS) Accionado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 14.

Tema: Acción de tutela contra providencia. Recurso extraordinario de revisión, en el que se declaró la falta de legitimación en la causa por activa. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante en contra de la sentencia del 22 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES OCEPAYS, a través de su representante legal, pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 14, con el proveído del 17 de febrero de 2025 proferido en el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000-2021-05344-00.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A. instauraron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Maicao, en la que solicitaron la nulidad de las liquidaciones oficiales facturas números 20146473 del 4 de mayo de 2010 y 20146475 del 5 de mayo de 2010 y de la Resolución 418 de 2010 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar al demandado abstenerse de liquidar impuesto predial y sobretasas a su nombre, por Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 las infraestructuras férreas y carreteables para la explotación minera, construidas sobre una franja de terreno baldío de propiedad de la Nación. Que el 28 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de La Guajira declaró la nulidad de los actos demandados y que la sociedad Carbones del Cerrejón Limited no tenía la obligación de pagar los valores contenidos en esas liquidaciones oficiales, por lo cual el municipio de Maicao interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión y el 13 de agosto de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia recurrida.

Que instauró acción de tutela en contra de la Sección mencionada y el 28 de enero de 2021 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró su falta de legitimación en la causa por activa, por lo cual impugnó la decisión y el 19 de abril de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la sentencia y declaró improcedente la acción por subsidiariedad.

Que, en atención a lo anterior, el 10 de agosto de 2021, interpuso recurso extraordinario de revisión, con fundamento en las causales previstas en los numerales 1, 2 y 5 del artículo 250 del CPACA, pero el 17 de febrero de 2025, la Sala Especial de Decisión 14 del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación en la causa de Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina, en su calidad de representante legal de OCEPAYS.

Que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en defecto sustantivo y procedimental porque i) se abstuvo de «aceptar» el pronunciamiento del juez constitucional de declarar su legitimación en la causa por activa por contar con el recurso extraordinario de revisión para alegar la nulidad procesal por su falta de vinculación al proceso ordinario, lo que le impidió ejercer su derecho de defensa; ii) declaró la falta de legitimación en la causa por activa, a pesar de que no rechazó el recurso en la oportunidad procesal establecida para ello, conforme al artículo 253 de la Ley 1437 de 2011, sino que lo admitió, lo que además le impidió recurrir en reposición el eventual auto de rechazo; iii) restringió su acceso al recurso extraordinario de revisión, pese a que la ley no establece limitaciones expresas; y iv) mantuvo los yerros cometidos por el Tribunal Administrativo de La Guajira.

Que también incurrió en defecto fáctico porque adoptó una decisión sin tener en cuenta las circunstancias fácticas que justificaban su intervención en el proceso. PRETENSIONES Se entiende que el accionante pretende que se deje sin efectos el auto del 17 de febrero de 2025 proferido por la Sala Especial de Decisión 14 del Consejo de Estado, y, en su lugar, se acceda al amparo pedido.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 23 de abril de 2025 el magistrado sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción y vinculó al Tribunal Administrativo de La Guajira, a las secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado y al municipio de Maicao, como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO La Sala Especial de Decisión 14 del Consejo de Estado, mediante uno de los magistrados que la conforman, indicó que el expediente del recurso extraordinario de revisión contenía los argumentos y elementos necesarios para adoptar la decisión que en derecho corresponda y estaría prestó a atender la determinación que se fijara.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS Los terceros con interés guardaron silencio. SENTENCIA IMPUGNADA El 22 de mayo de 2025 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, ya que la accionante no propuso un debate ius fundamental, sino que alegó una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, con la que pretendió reabrir un debate definido en el proceso ordinario, pese a que en la providencia discutida no se realizó una interpretación irracional o caprichosa.

IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la sentencia, para lo cual manifestó que la tutela sí involucró una discusión ius fundamental, debido a la importancia de que el recurso extraordinario de revisión sea resuelto debidamente, e insistió en los defectos invocados en el escrito inicial. Que Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A. «han instrumentalizado al Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira y a una porción partícipe del Consejo de Estado, para conseguir (…) que seis (06) municipios de La Guajira, sus cuerpos de bomberos, y la Corporación Ambiental de La Guajira no les cobren cerca de un billón de pesos que deben por impuesto predial unificado y sobretasas bomberil y ambiental correspondientes a veintiocho (28) vigencias tributarias –1.985 a 2.012».

Que la Sala aquí accionada aceptó las falsedades para favorecer a Cerrejón, como se observa en la decisión cuestionada, por lo que se requiere la protección constitucional para evitar un perjuicio irremediable. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En consecuencia, solicitó revocar la sentencia recurrida; dejar sin efectos el proveído del 17 de febrero de 2025; ordenar que se estudie de fondo el recurso extraordinario de revisión y remitir copias a los órganos de control disciplinario y penal, para que investiguen la posible comisión de faltas gravísimas por parte de los magistrados que decidieron en el proceso que dio lugar a esta acción. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) cuestión previa; ii) generalidades de la acción de tutela; iii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iv) caso concreto.

Cuestión previa El día de hoy el magistrado Juan Camilo Morales Trujillo manifestó su impedimento para conocer de la presente acción con fundamento en la causal 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, debido a que suscribió la providencia que se discute en esta sede. Al respecto, se precisa que el régimen de impedimentos busca garantizar la imparcialidad e independencia en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales.

En esa medida, a través de esta figura pretende evitarse que existan situaciones de hecho que puedan comprometer el criterio que asuman aquellas en las providencias que profieran dentro de los asuntos asignados para su conocimiento. Siendo así, cuando un funcionario judicial advierta que se encuentra impedido, deberá manifestarlo, con el fin de salvaguardar los principios que rigen la debida administración de justicia. Pues bien, una vez analizado el escrito de tutela y el expediente, se observa que, en efecto, el consejero mencionado suscribió la providencia controvertida en esta acción, por lo cual se considera que se presentan elementos subjetivos en la manifestación de impedimento que llevan a considerar que la decisión que llegare a adoptarse en el asunto mencionado comporta para el magistrado una posible afectación de la objetividad e imparcialidad que se demanda de los titulares de la función jurisdiccional.

Por tanto, esta Subsección declarará fundado el impedimento manifestado, en aras de salvaguardar los principios de imparcialidad y transparencia. Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto En síntesis, el accionante impugnó la sentencia, para lo cual indicó que la acción sí cumple con el requisito de relevancia constitucional e insistió en la configuración de los defectos i) procedimental y sustantivo, porque, de un lado, no resolvió de fondo el recurso extraordinario de revisión, a pesar de que existía una decisión en sede de tutela que definió que podía acudir a ese mecanismo y, de otro, desconoció el artículo 253 de la Ley 1437 de 2011, pues admitió el recurso para luego declarar la falta de legitimación en la causa por activa y ii) fáctico, por no tener en cuenta las circunstancias fácticas que justificaban su intervención en el proceso.

A esta Subsección corresponde, en primer lugar, definir si se satisface el requisito mencionado, el cual no se encontró cumplido en primera instancia, pues solo de superarse, junto con las demás exigencias generales de procedencia, habría lugar a estudiar los reparos expuestos. Al respecto, se considera que la acción sí supera dicha exigencia general, puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales, los cuales considera vulnerados con los autos discutidos, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la solicitante del amparo procura demostrar la incursión en algunas de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, las cuales sustentó de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos respecto a la providencia discutida en esta sede.

En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que i) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que el proveído del 17 de febrero de 2025 fue notificado el 12 de marzo de este año y esta acción fue instaurada el 7 de abril de 2025; ii) se está invocando una irregularidad procesal, que podría tener un efecto decisivo en la providencia; iii) se agotaron los medios judiciales con los que se contaba; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y v) no se trata de una sentencia de tutela.

Por lo anterior, se procederá al estudio de los defectos planteados. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La hoy accionante interpuso recurso extraordinario en contra de la sentencia del 13 de agosto de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo Estado, con fundamento en las causales 1, 2 y 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 porque, a su juicio, i) encontró documentos decisivos, ii) se introdujo un documento falso, esto es, un contrato de comodato suscrito entre las sociedades accionantes y el INCORA, y se aprobaron tácitamente adulteraciones a documentos en primera instancia y iii) no notificó el auto admisorio a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira ni al Cuerpo de Bomberos de Maicao y tampoco emplazó a personas indeterminadas con interés en el proceso, entre las cuales estaba.

El 12 de septiembre de 2022, el magistrado sustanciador de la Sala Especial de Decisión 14 del Consejo de Estado, advirtió que la sociedad no había sido parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya sentencia se controvertía, pero decidió garantizar el derecho a la administración de justicia, admitiendo el recurso, en atención a la decisión adoptada en sede de tutela.

El 17 de febrero de 2025, dicha Sala Especial consideró que en el proceso ordinario se discutieron actos administrativos de liquidación de un impuesto predial a cargo de las sociedades Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A., por lo que tenían un contenido particular y concreto y la defensa de su legalidad solamente correspondía al municipio de Maicao.

Además, determinó que, si bien la recurrente justificó su interés en una remuneración contractual derivada del impuesto predial que pagaría Cerrejón al ente territorial, lo cierto era que, aun en el caso de que fuera así, ello no lo convertía en litisconsorte, en la medida que los municipios eran las únicas entidades facultadas para administrar, recaudar y controlar dicho tributo, por lo que no tenía un interés directo y no había una obligación de notificarle el auto admisorio de la demanda, lo que consecuencialmente evidenciaba su falta de legitimación para instaurar el recurso.

En ese orden de ideas, se observa que la decisión de admitir el recurso obedeció precisamente a lo definido en la acción de tutela que previamente la accionante había instaurado, pues fue en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia que el magistrado sustanciador adoptó dicha decisión, por lo que esa decisión inicial no impedía posteriormente a la Sala aquí accionada analizar la legitimación en la causa por activa, como en efecto aconteció, lo que descarta tanto el desconocimiento o transgresión del artículo 253 de la Ley 1437 de 2011 como la supuesta inobservancia de la sentencia de tutela del 19 de abril de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se había encontrado procedente el recurso extraordinario de revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que en dicha sentencia se estimó que el recurso extraordinario mencionado era procedente para alegar su falta de vinculación al proceso ordinario, aspecto que la autoridad judicial aquí accionada examinó, pero que no encontró cumplido, dado que no advirtió el interés por parte de OCEPAYS en lo debatido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

De allí que primeramente hubiera analizado esa situación y solo después hubiera advertido la falta de legitimación en la causa por activa para interponer el referido recurso. Lo expuesto permite desvirtuar la estructuración de los defectos sustantivo y procedimental, en tanto no se pasó por alto la norma alegada ni la decisión de tutela previa.

En relación con el defecto fáctico, la actora no señaló una prueba concreta que estimara indebidamente valorada o dejada de analizar, lo que impide un estudio minucioso en esta sede y desvirtúa su configuración, máxime cuando únicamente afirmó que desconoció las circunstancias fácticas, y como se vio, la autoridad judicial sí analizó los supuestos de hecho que rodearon la interposición del recurso.

Por último, se aclara que no se ordenará la compulsa de copias pedidas en la impugnación, pues esa solicitud no atiende a la finalidad de la acción de tutela, la cual no es otra que la protección de derechos fundamentales cuando se encuentren transgredidos. En consecuencia, se revocará la sentencia del 22 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción y, en su lugar, se negará el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el magistrado Juan Camilo Morales Trujillo. Segundo. REVOCAR la sentencia del 22 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción y, en su lugar, Tercero. NEGAR el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Cuarto. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Quinto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente