CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2016-04802-02 (3246-2023) Demandante: Emilia López Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Medio de control: Ejecutivo Tema: Reliquidación de pensión de sobrevinientes – intereses moratorios que trata el artículo 177 del CCA.
Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte ejecutada en contra de la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, con la cual se declaró probada parcialmente la excepción de pago y se ordenó seguir adelante con la ejecución por los intereses moratorios causados entre el 4 de diciembre de 2009 y el 25 de febrero de 2015, los cuales fueron tasados en la suma de $4.010.621,95.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda2 1.1.1 Hechos La señora Emilia López solicitó, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la reliquidación de la pensión post mortem del señor Saul Edén Pérez Riveros, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante 1 En adelante, UGPP. 2 Expediente físico, folios 1-9 Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 2 el último año de servicios.
Dentro de dicho proceso se profirió la sentencia del 8 de mayo de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que accedió a las pretensiones y ordenó la reliquidación pensional en los términos deprecados. Contra la citada sentencia se interpuso recurso de apelación por parte de la demandada, el cual fue conocido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, quien, mediante sentencia del 22 de octubre de 2009, confirmó el fallo recurrido; providencia que quedó ejecutoriada el 4 de diciembre de 2009.
Posteriormente, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal en liquidación, a través de la Resolución No. UGM 041761 del 3 de abril de 2012 dio cumplimiento a los fallos antes mencionados, reliquidando la pensión; acto administrativo que fue modificado por la resolución No. RDP 056924 del 16 de diciembre de 2013, elevando la cuantía de la pensión y aclarando la fecha de efectividad de la misma.
En el mes de febrero de 2014 fue incluida en nómina la reliquidación pensional, conforme a lo indicado en los actos administrativos citados en precedencia, reconociendo la suma de $5.208.707, dentro de la cual no se pagaron los intereses moratorios que trata el artículo 177 del CCA. 1.1.2 Pretensiones La señora Emilia López, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva con miras a que se diera cabal cumplimiento a las sentencias proferidas el 8 de mayo de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”; confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, a través de sentencia del 22 de octubre de 2009, y en consecuencia se librara mandamiento de pago así: «Por la suma de DIEZ MILLONES QUINIENTOS TRES MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($10.503.394), por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” de fecha 8 de mayo de 2008 confirmada por la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda – Subsección “B” de fecha 22 de octubre de 2009, debidamente ejecutoriada desde el 4 de diciembre de 2009, los cuales fueron causados desde el 5 de diciembre de 2009 hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984)».
Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 3 1.2 Mandamiento ejecutivo de pago3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” mediante auto del 28 de mayo de 2021, libró mandamiento de pago en contra de la UGPP; aclarando que el extremo final de los intereses moratorios cobrados sería el día 25 de febrero de 2014, fecha en la cual se acreditó se realizó el pago de la reliquidación pensional ordenada; además, se precisó que en la fase de liquidación del crédito sería el momento para determinar el valor exacto a pagar, mandamiento que se libró por los siguientes valores: «Por la suma de SEIS MILLONES CIENTO NOVENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS DIEZ PESOS ($6.197.310) MCTE, por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado de, la cual quedó debida ejecutoriada el 4 de diciembre de 2009, intereses que se causaron en el periodo comprendido entre el 5 de diciembre de 2009 y el 25 de febrero de 2014 de conformidad con el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A » (sic).
Contra el mandamiento de pago la UGPP presentó el 10 de agosto de 2021 recurso de reposición4 aduciendo que la demanda fue presentada por fuera de los términos de caducidad, toda vez que el proceso liquidatorio de Cajanal no suspendió dichos plazos. El anterior recurso fue rechazado por extemporáneo por medio de auto del 9 de febrero de 20225 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en la cual se precisó que la notificación del mandamiento de pago se realizó a la entidad ejecutada el día 3 de junio de 2021, de forma electrónica, por tanto, se tuvo por notificado dos días después, esto es, el 8 de junio del mismo año; ante ello, el recurso presentado el 10 de agosto de 2021 fue incoado por fuera de los términos legales. 1.3 Contestación de la demanda6 Dentro del término de traslado de la demanda la UGPP contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones incoadas, solicitando se le exonere de pago.
En el escrito formuló las excepciones de fondo que denominó: i) cumplimiento de la obligación, ii) caducidad, iii) no suspensión del término de caducidad ante el proceso 3 Expediente físico, folios 104-109. 4 Expediente físico, folios 110-119. 5 Expediente físico, folios 127-129 6 Expediente físico, folios 120-125. Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 4 liquidatorio de Cajanal, iv) no cumplimiento de exigibilidad del presente titulo ejecutivo, v) Falta de legitimación en la causa para el pago de intereses moratorios, vi) buena fe e vii) innominada.
Las excepciones propuestas fueron objeto de análisis por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, quien a través de auto del 10 de mayo de 20227, dispuso solo correr traslado de la excepción de pago; rechazando las demás por improcedentes al tenor de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 442 del CGP. 1.4 Sentencia de primera instancia8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” mediante sentencia proferida el 19 de enero de 2023 declaró probada parcialmente la excepción de pago, y ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $4.010.621,95 correspondientes a los intereses de mora causados entre el 4 de diciembre de 2009 al 25 de febrero de 2015, sin condena en costas, por las siguientes razones: El A- quo realizó la liquidación de los intereses moratorios aquí reclamados encontrando que estos equivalen a la suma de $4.524.579,49, debidamente indexados; sin embargo, precisó que la ejecutada realizó un abono por la suma de $513.957,54, el cual constituye un pago parcial y debe ser descontado de la deuda total, lo que conlleva a tener un saldo por los referidos intereses de $4.010.621,95, que es sobre el cual se dispuso seguir adelante con la ejecución. 1.5 Recurso de apelación9 La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la decisión que ordenó seguir adelante con la ejecución señalando que mediante la resolución RDP 26913 del 11 de octubre de 2021 se determinaron los intereses moratorios adeudados por la entidad, tasándose los mismos en la suma de $513.957,34, los cuales fueron cancelados el 30 de junio de 2022 a la ejecutante.
Indica que el Tribunal incurrió en la figura del anatocismo dado que, liquidó intereses 7 Expediente físico, folio 135. 8 Expediente físico, folios 165-169 9 Expediente electrónico – samai -.gestión de otros despachos- 25000234200020160480201- corporación 2500023- índice 51 Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 5 sobre el valor que resultó condenada la UGPP, esto es, sobre el valor de las mesadas atrasadas indexadas que se causaron desde la fecha de prescripción o efectividad de la prestación hasta la fecha de ejecutoria del fallo, e incrementó periódicamente dicho valor hasta la fecha de pago.
Adicionalmente, expone que los periodos que reclama el demandante están inmersos en el periodo de liquidación de CAJANAL -del 12 de junio de 2009 al 11 de junio de 2013-, en el cual no se cuentan términos ni se causarían intereses; por tanto, solo es posible reconocer tales intereses desde el momento en que finalizó el proceso liquidatorio y hasta el pago efectivo de la reliquidación pensional, es decir, desde junio de 2013 hasta el 31 de enero de 2014, habida cuenta que la reliquidación pensional se pagó en febrero de 2014, lo que arroja un valor de $513.957,54, el cual ya fue pagado a la ejecutante. 1.6 Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto 21 de noviembre de 202310, de acuerdo con lo establecido en el numeral 3 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA11, en concordancia con lo previsto en el artículo 15 del reglamento de esta Corporación12. 2.2 Problema Jurídico Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, corresponde a esta Subsección determinar si la decisión de ordenar seguir adelante con la ejecución por la suma de $4.010.621,95, correspondiente a los intereses 10 Expediente físico, folio 180 y Expediente digital - Samai, índice 6. 11 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 12 Contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.
Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 6 moratorios causados entre el 4 de diciembre de 2009 a 25 de febrero de 2014, está ajustada a derecho o, en su defecto, le asiste razón a la UGPP en lo manifestado en el recurso de apelación respecto a que por tal concepto solo se debía pagar la suma de $513.957,54 la cual ya fue pagada.
Para tal efecto, será necesario establecer si durante el tiempo en que Cajanal estuvo en proceso de liquidación se suspendió o no la causación de intereses moratorios; ante ello, si la UGPP acreditó el cumplimiento total de la obligación que dio origen al proceso ejecutivo, esto es, los intereses moratorios reclamados, toda vez que ese constituye el punto central de la controversia. 2.3 Marco jurídico 2.3.1 Generalidades del proceso ejecutivo El proceso ejecutivo busca “asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó”13.
El instrumento que sirve como base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo, que se define como el “documento que representa una declaración de la voluntad del juez o de las partes, es aquél que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual cabe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal debido, más los intereses y costos”14.
Pues bien, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que constituyen título ejecutivo: 1) las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; 2) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible; 3) sin perjuicio de la prerrogativa del cobro 13 López Blanco, Hernán Fabio.
(2004). Procedimiento Civil. Parte Especial. Bogotá: DUPRÉ Editores. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178-01(19250) 14 Carnelutti, Francesco. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. Barcelona: Editorial Bosch. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178- 01(19250) Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 7 coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones; y 4) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, debiendo la autoridad que expida el acto administrativo hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
A su vez, el artículo 422 del Código General del Proceso15 establece que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]” De esta norma se desprenden, por un lado, las características de la obligación, esto es que sea clara, expresa y exigible, por otro, que debe estar consignada en un documento y, finalmente, que además de los documentos que provengan del deudor o causante, las sentencias de condena o cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva son títulos ejecutivos.
En cuanto a los atributos del título ejecutivo tenemos que, la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido16.
Estos requisitos sustanciales, han sido abordados por la jurisprudencia de esta corporación17 y reiterados recientemente18 de la siguiente manera: 15 Aplicable en estos asuntos conforme lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA 16 Velásquez G., Juan Guillermo. Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 17 Sección Tercera, Subsección A, auto del 31 de agosto de 2021, radicación 17001-23-33-000-2019- 00516-01(66262). 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 30 de mayo de 2024. Cp. Juan Enrique Bedoya Escobar. Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 8 «La doctrina ha precisado que el requisito de ser expresa la obligación puede entenderse mejor si se analiza etimológicamente el concepto, es así como de conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, la palabra expresar significa “manifestar con palabras lo que uno quiere dar a entender” y expreso “lo que es claro, patente, especificado”, conceptos que si se aplican al título ejecutivo, debe entenderse como expreso que “se manifieste con palabras, quedando constancia, usualmente documental escrita y en forma inequívoca de una obligación” y explica que “de ahí que las obligaciones implícitas y las presuntas, salvo que la ley disponga lo contrario, no son demandables por vía ejecutiva” 19.» La obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido y será exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o de condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió.» [se subraya] También se ha dicho, que los títulos ejecutivos pueden ser simples o complejos, serán simples cuando la obligación se encuentra vertida en un único documento y complejos si se requieren varios documentos para que surja la obligación clara expresa y exigible20.
En ese contexto, una vez se allegan los documentos correspondientes y antes de dar inicio al proceso ejecutivo, corresponde al juez verificar en cada caso si el título ejecutivo es simple o complejo, y si aquel cumple con los requisitos legales, esto es, contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado. 2.3.2 La carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago Sobre la carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago, esta subsección sostuvo21: «81.
Aunque este acápite no hace parte de las etapas del proceso ejecutivo, sí guarda estrecha relación con las excepciones y la orden de seguir adelante con la ejecución, pues del ejercicio probatorio que realice la entidad para sustentar las excepciones y, por consiguiente, desvirtuar las pretensiones, dependerá si se declaran probadas o no aquellas previstas en el artículo 442 del CGP.
Es recurrente que el Estado, cuando actúa como deudor en procesos de esta naturaleza, acuda a la excepción de pago, en razón a la obligación contenida en el título [entregar sumas de dinero]. 82. En efecto, el pago es una forma de extinción de las obligaciones, de conformidad con el numeral 1 del artículo 1625 del Código Civil que dispuso: «Artículo 1625.
Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula. Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1° Por la solución o pago efectivo; [ ]» 19 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Código General del Proceso – Parte Especial”, Dupré Editores, Tomo II, Bogotá, 2017, págs. 507 y 508. 20 Ibidem. 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 30 de mayo de 2024. Cp. Juan Enrique Bedoya Escobar., Radicación: 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230-2022) Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 9 83. A su vez, los artículos 1626 y 1627 ibidem prevén que el pago efectivo «es la prestación de lo que se debe» y que se hará «bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación, sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes». 84.
Es decir que este tiene como objeto que el deudor satisfaga la obligación y, por consiguiente, que deje de existir. Del mismo modo, desaparece el derecho del acreedor a exigirla, pero para ello, aquel [el deudor] tendrá la carga de demostrar que, efectivamente, se entregó la acreencia. [ ] 86. Igualmente, la doctrina se ha pronunciado respecto del pago como forma de extinguir las obligaciones, así22: «Indistintamente, tanto en el lenguaje como en el corriente, se dice pagar, solucionar, cumplir, cancelar, satisfacer una obligación, para significar la ejecución de la prestación por parte del deudor y, más ampliamente, la satisfacción del acreedor.
Pago (de pacare = satisfacer, pacificar, aplacar) o solución es la ejecución de la prestación debida, cualquiera que sea la clase de la obligación, aun cuando en el habla usual el pago se refiere más a las obligaciones de entregar y, dentro de ellas, más concretamente, a las pecuniarias: pago = cancelar una deuda, usualmente, una obligación de dinero.» 87.
Es así, entonces, que la obligación se extinguirá únicamente cuando se cumpla en su totalidad, esto es se pague al acreedor no solo el capital, sino también los intereses cuando exista retardo, tal como lo prevé el artículo 1649 del Código Civil23. 88. Por consiguiente, para que el juez pueda dar por acreditado el pago, el deudor debe aportar el documento que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tesis que ha prohijado esta corporación, por ejemplo, en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021, en la cual se consideró lo siguiente24: «De lo expuesto la Sala no puede concluir nada distinto a que la deuda sigue pendiente del pago total puesto que si bien se emitieron los aludidos actos administrativos con el fin de cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales, no es menos cierto que la entidad ejecutada no demostró haber realizado el pago total, pues de los argumentos de su apelación no se puede extraer que la obligación esté plenamente satisfecha ante la liquidación efectuada por el a quo.» 89.
De esa manera, la carga probatoria para acreditar el cumplimiento de la obligación recae exclusivamente en la parte ejecutada, pues los artículos 103 del CPACA y 167 del Código General del Proceso, establecen que «[q]uien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» y, también que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen» 90.
Asimismo, la doctrina25 ha señalado que, en los procesos ejecutivos, «[a]l demandado le corresponde la carga de probar los hechos que sirven de supuesto a las normas legales en que fundamenta sus excepciones», consideración que encuentra razón, precisamente, en el artículo 1757 del Código Civil, conforme con el cual «[i]ncumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o ésta». 91.
En el mismo sentido, esta Sección, en sentencia de tutela del 28 de febrero de 201626, consideró lo siguiente: «Nótese que cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial, la norma es enfática al limitar las excepciones que se pueden proponer, entre las que se encuentra “el pago”. De acuerdo con lo anterior, el medio de defensa idóneo, en caso de que se libre mandamiento ejecutivo en contra de una entidad de derecho público, es la proposición de 22 Hinestrosa, Fernando.
Tratado de las Obligaciones. 3ª Ed. I, Universidad Externado de Colombia, 2002, pág. 571. 23 «Artículo 1649. El deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria; i sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales. El pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban.» 24 Subsección A, radicación 25000-23-42-000-2017-03557-01 (0341-20). 25 Devis Echandía Hernando.
Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, Ed. 5ª, Temis, pág. 482 26 Subsección A, radicación 11001-03-15-000-2016-00153-00 (AC). Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 10 excepciones de mérito. En este caso, la excepción de pago, para lo cual tendrá la carga probatoria de acompañar los documentos o actos administrativos que demuestren el pago, o en su defecto, pedir las pruebas que pretenda hacer valer para demostrarlo. [ ] Así mismo, la entidad que pretenda librarse de la obligación de pagar una condena impuesta en una sentencia proferida por un juez de lo contencioso administrativo, deberá, una vez librado el mandamiento ejecutivo, alegar las excepciones enlistadas en el inciso 2º del artículo 509 del C.P.C., o el artículo 442 del CGP – según la norma aplicable a cada caso-.
En esa medida, no se hace obligatorio para quien inicia un proceso ejecutivo arrimar copia auténtica de los actos administrativos que cumplieron parcial o totalmente la condena contenida en la sentencia, porque la carga de la prueba de quien alega el pago, es quien se pretende beneficiar con la declaratoria del mismo […]» Conforme a lo expuesto, se tiene que, en los procesos ejecutivos derivados de sentencias judiciales, la excepción de pago total o parcial debe ser acreditada plenamente por la parte ejecutada, quien tiene la carga de la prueba conforme a lo dispuesto en los artículos 167 del CGP, 103 del CPACA y 1757 del Código Civil.
El pago efectivo, entendido como la satisfacción íntegra de lo adeudado, solo extingue la obligación si incluye tanto el capital como los intereses moratorios, cuando hay retardo en el cumplimiento. Así, la sola existencia de actos administrativos que indiquen la intención de pago no es suficiente; se requiere evidencia documental clara y concluyente de la entrega efectiva del dinero al acreedor.
Si no se demuestra el cumplimiento total de la obligación, el juez deberá ordenar seguir adelante con la ejecución, en tanto el título ejecutivo conserva su fuerza ejecutiva y el crédito permanece insatisfecho. 2.4 Análisis del caso concreto Del análisis del material probatorio que conforma el sub judice, se tiene acreditado que la demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la UGPP con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 6681 del 31 de enero de 2005, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión; como consecuencia, pidió que se ordenara la reliquidación de dicha prestación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, con efectos fiscales desde el 1 de enero de 1997.
Dicho proceso le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, quien mediante sentencia de primera instancia proferida el 8 de mayo de 2008, resolvió anular el acto administrativo acusado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó realizar la reliquidación de la pensión teniendo Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 11 en cuenta el promedio de todo lo devengado por el causante de la prestación, señor Saúl edén Pérez Riveros, durante su último año de servicios, con una tasa de reemplazo del 75%, incluyendo como factores salariales además de los ya reconocidos, las primas de servicios, vacaciones, antigüedad y navidad; prestación que se debía pagar, debidamente indexada, desde el 1 de enero de 199727.
Inconforme con la decisión de primera instancia la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” a través de sentencia de fecha 22 de octubre de 2009, donde dispuso confirmar la sentencia recurrida y adicionarla en el sentido de indicar que Cajanal podía realizar los descuentos por aportes pensionales sobre los factores que no se hubiera realizado deducción legal28.
Obra en el plenario constancia de ejecutoria del fallo de segunda instancia donde se indica que aquél quedó ejecutoriado el 4 de diciembre de 2009 29. El demandante solicitó ante Cajanal el día 24 de septiembre de 2009 el cumplimiento de las sentencias antes referidas30. Cajanal en liquidación, con miras a dar cumplimiento de los fallos, profirió la Resolución UGM 041761 del 3 de abril de 201231, a través de la cual reliquidó la pensión post mortem de la cual es beneficiaria la aquí demandante, elevando la cuantía de la mesada pensional a la suma de $443.834 efectiva a partir del 22 de diciembre de 1997, pero con efectos fiscales desde el 2 de abril de 2001 por prescripción. La demandante solicitó la modificación del anterior acto administrativo mediante petición presentada a la UGPP el día 15 de noviembre de 201332.
En respuesta se expidió la Resolución RDP 056924 del 16 de diciembre de 201333, a través de la cual se modifica la Resolución UGM 041761 del 3 de abril de 2012, precisándose que la mesada pensional del causante era por valor de $472.181, efectiva a partir del 1 de enero de 1997, con efectos fiscales desde el 2 de abril de 2001. 27 Expediente físico, folios 11-23 28 Expediente físico, folios 24-45 29 Expediente físico, folios 45 reverso 30 Expediente físico, 46 31 Expediente físico, folios 54-57 32 Expediente físico, folios 47-53 33 Expediente físico, folios 58-62 Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 12 Así mismo, se allegó al plenario certificado expedido por la UGPP el 7 de julio de 2015 mediante el cual se afirma que la reliquidación ordenada en la Resolución RDP 056924 del 16 de diciembre de 2013 fue cancelada en el mes de febrero de 2014, con valor neto de $5.208.707,63, previo descuento de salud; así como, se aportó cupón de pago de febrero de 2014 donde se evidencian consignaciones por reliquidación pensional – pago único, junto con la liquidación de la prestación realizada por la aquí ejecutada34.
Tenemos constancia expedida el 6 de agosto de 2021 por el Consorcio Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, mediante el cual certifica el monto de las mesadas pensionales pagadas a la actora35. Se aportó la Resolución RDP 026913 del 11 de octubre de 2021, mediante la cual la UGPP reconoció a favor de la aquí ejecutante la suma de $513.957,54 por concepto de intereses moratorios, liquidados estos desde el 1 de junio de 2013 -y no desde la ejecutoria de las sentencias que ordenaron la reliquidación pensional, esto es, desde el 12 de junio de 2009- hasta el 31 de enero de 2014, aduciendo que durante el proceso de liquidación de Cajanal cesó el reconocimiento de intereses moratorios.
Con el citado acto administrativo se aportó el cupón de pago de donde se infiere que el valor en mención fue pagado el 30 de junio de 2022. En este punto debe indicarse que, las sentencias objeto de esta ejecución fueron proferidas antes de la expedición de la Ley 1437 de 2011; ante ello, el tema de los intereses moratorios debe analizarse teniendo en cuenta las disposiciones del Decreto 01 de 1984, esto es, el Código Contencioso Administrativo, hoy derogado; dicha normatividad en su artículo 177 estableció la obligatoriedad de reconocer intereses sobre las cantidades liquidas reconocidas en sentencias, normatividad que fue objeto de demanda y la Corte Constitucional, a través de sentencia C-188 de 1999, declaró inexequibles las expresiones que diferenciaban el devengo de intereses comerciales y moratorios, por considerarlas inequitativas y violatorias del derecho a la igualdad, concluyendo que, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria. 34 Expediente físico, folios 63-68 35 Expediente físico, folios 117-119 Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 13 Entonces, es claro que sobre las cantidades liquidas que se ordene pagar en las sentencias proferidas durante la vigencia del CCA se deben reconocer intereses moratorios, conforme lo dispuesto en el referido artículo 177 del Decreto 01 de 1984; aún cuando la sentencia no haya hecho mención de aquellos.
Así quedó expuesto en la providencia del 11 de abril de 201936 en donde se dijo «Por lo tanto, en aplicación del artículo 177 del C.C.A. y del artículo 16 de la ley 446 de 1998 se impone que se deban intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, pues “operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley”37; una conclusión contraria sería en perjuicio del accionante, quien vería deteriorado el poder adquisitivo de su dinero».
Ante ello, dado que las sentencias que constituyen título ejecutivo en este asunto fueron dictadas en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo las leyes del CCA, debía la UGPP, como sucesora procesal de la extinta Cajanal, proceder a reconocer y pagar aquellos intereses. En aras de dar cumplimiento a dicha obligación, la UGPP profirió la Resolución RDP 026913 del 11 de octubre de 2021, donde por intereses moratorios reconoció a favor de la aquí ejecutante la suma de $513.957,54; aduciendo que aquellos se causaron desde el 1 de junio de 2013 hasta el 31 de enero de 2014, negando el reconocimiento de tales desde la ejecutoria de la sentencia bajo el argumento que en ese momento Cajanal ya se encontraba en liquidación y, en consecuencia, no se causaron tales.
Dicho argumento también fue expuesto en el recurso de apelación formulado. Así las cosas, debe recordarse que en virtud de lo dispuesto en el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, se ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), el cual culminó el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013.
De otra parte, en virtud de lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1157 de 200738 se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y 36 C.E. Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01889-01(2948- 18), del 11 de abril de 2019. 37 Cammarota Antonio en: Betancur Jaramillo Carlos.
Derecho Procesal Administrativo. Señal Editora. Séptima Edición 2009. Página 538. 38 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 14 Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y le asignó entre otras la siguiente función: "( ) i.- El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 ( )”.
Luego, el Decreto 169 de 200839, indicó que la UGPP tendría las siguientes funciones: "( ) En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas ( ). 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentran en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral ( )". Durante el trámite de la liquidación de Cajanal se dictaron normas con miras a distribuir la competencia entre dicha entidad y la UGPP, entre ellas, el Decreto 4269 del 8 de noviembre de 201140 que otorgó la competencia para cada entidad según la fecha de presentación de la solicitud, así: i) sería competencia de Cajanal las reclamaciones presentadas antes del 8 de noviembre de 2011, y ii) la UGPP sería competente de las reclamaciones presentadas con posterioridad a dicha fecha.
Sin embargo, desde el momento en que Cajanal desapareció del mundo jurídico, esto es, desde el 12 de junio de 2013, es la UGPP la responsable de todas las obligaciones de la extinta Cajanal, en calidad de sucesora procesal; por tanto, es la UGPP quien en la actualidad debe dar cumplimiento a las sentencias proferidas en contra de la primera entidad en cita.
Aclarado lo anterior, debe indicarse que, contrario a lo manifestado por la recurrente, las normas que regularon el proceso de liquidación de Cajanal no establecieron que durante aquél no se causarían los intereses moratorios que trata el artículo 177 del CCA. Lo que sucedió en virtud de dicha liquidación fue la suspensión del término de caducidad desde el 12 de junio de 2009 -fecha en que se ordenó la supresión y liquidación de Cajanal- y el 11 de junio de 2013 -día en que concluyó definitivamente el proceso liquidatorio-41; aspecto que es 39 “Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”. 40 “Por el cual se distribuyen competencias”. 41 Frente al tema ver entre otros, sentencias del C.E. Sección Segunda, C.P. César Palomino Cortes, C.P. César Palomino Cortes, Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05701-01(1790-20);
C.P. César Palomino Cortes, radicado 25000-23-42-000-2015- Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 15 totalmente diferente al deber de pagar los intereses moratorios producto de sentencias judiciales. Frente a este tema, la Sección Segunda del Consejo de Estado ya se ha pronunciado, así en la providencia del 10 de marzo de 202242 se dijo: «(…) toda vez que los intereses moratorios son un «elemento accesorio del reconocimiento de pensiones con ocasión de sentencias judiciales, los mismos se tratan de recursos de la seguridad social», los cuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1105 de 2006, no forman parte de la masa de la liquidación y debían ser entregados a la entidad que la sucedió. De manera que, ante una condena producto de una orden judicial, correspondía acatarla inicialmente a Cajanal y después del 12 de junio de 2013 a la UGPP, en calidad de sucesora de las obligaciones de la extinta entidad, lo cual implica atender las obligaciones producto de la reliquidación de la pensión, así como reconocer y pagar los intereses moratorios que se causaron, toda vez que no eran parte de la masa liquidatoria de Cajanal.
(…) Con fundamento en el anterior lineamiento, se concluye que en el presente caso la UGPP no podía soportarse en razones de fuerza mayor para sustraerse del pago de los intereses moratorios derivados de la tardanza en el cumplimiento de una obligación de carácter laboral impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que Cajanal era una entidad de naturaleza pública, cuyas condiciones de liquidación no la exoneraban de ese pago, so pena de poner en riesgo el equilibrio ante las cargas públicas (…)» En otra providencia, también de la Sección Segunda, esta vez del 30 de octubre de 202043 sobre el tema se precisó: «Sumado a lo dicho, esta Sala ha destacado como atributos de los intereses derivados de las condenas líquidas o liquidables impuestas por esta jurisdicción: (i) su vocación de mantener el poder adquisitivo del capital, de allí su incompatibilidad con la indexación; y (ii) su generación por imperativo legal, aun si la providencia no se pronuncia al respecto.
(…) He aquí la importancia de la distinción, que rechaza cualquier posibilidad de aplicar al sub lite la tesis planteada por la entidad recurrente en la alzada, puesto que la liquidación ordenada contra Cajanal se originó de una decisión del presidente de la República por razones eminentemente «político- administrativas», que encuentra su fuente y causales en el derecho público, cuyos riesgos, en atención al principio de responsabilidad del Estado, no deben ser asumidos por el acreedor particular, porque «rompe el equilibrio en las cargas públicas ocasionándole un daño antijurídico».
En consecuencia, el procedimiento que culminó con la extinción de Cajanal, no se puede asemejar a la liquidación forzosa administrativa prevista para las sociedades de naturaleza privada, tales como las comerciales y financieras, puesto que, frente a las primeras (comerciales), «el auto de apertura del trámite de liquidación obligatoria constituye fuerza mayor y por tanto, no hay lugar, en principio, al pago de intereses moratorios a partir de dicho auto, a menos que se haya pactado lo contrario», y, en lo que atañe a las segundas (financieras), «[l]os intereses moratorios de las acreencias corren solamente hasta la toma de posesión porque ese acto de autoridad constituye fuerza mayor y por ende, exonera de la mora». 01191-01(0043-16) del veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 25000-23- 42-000-2015-05762-01 (2751-2018) del ocho (8) de agosto de dos mil diecinueve (2019), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 25000-23-42-000-2014-01475-01(3531-17) de siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019) 42 C.E. Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 10 de marzo de 2022, Radicación: 25000-23-42-000-2016-05723-01 (2459- 2020), C.P. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS 43 C.E. Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 30 de octubre de 2020, Radicación: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185- 2019), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 16 Por el contrario, cuando la supresión y consecuente liquidación recae sobre organismos y entidades de naturaleza pública, si es por decisión de una superintendencia, «debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales», y si la determinación la adopta el presidente de la República, como lo fue en el caso de Cajanal, «el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación (…)».
Entonces, es claro que, dado que los intereses moratorios aquí reclamados están ligados al derecho pensional -recursos de la seguridad social-, los cuales conforme a lo dispuesto en el literal a) del artículo 2144 del Decreto-ley 254 de 2000, están excluidos de la masa de la liquidación; por tanto, deben ser cancelados por la UGPP, en calidad de sucesora procesal; no siendo jurídicamente viable la pregonada suspensión de la causación de aquellos producto de la liquidación de Cajanal, comoquiera que no hay ninguna norma que respalde tal aseveración, hacerlo generaría un desequilibrio de las cargas públicas, vulnerando los derechos de quien han resultado beneficiarios de una sentencia, como ocurre con la parte actora, entre ellos, el pleno goce del derecho fundamental a la seguridad social.
Así las cosas, no es de recibo el argumento de la UGPP según el cual ya canceló los intereses moratorios, dado que en la liquidación que realizó la entidad en la Resolución RDP 026913 del 11 de octubre de 2021, solo pagó dicho rubro por el periodo del 1 de junio de 2013 hasta el 31 de enero de 2014, y no desde el momento en que quedó ejecutoriada la sentencia, como era su deber hacerlo, esto es, desde el 4 de diciembre de 2009.
Por tanto, tal como lo concluyó el Tribunal, el pago indicado en dicho acto administrativo no constituye un pago total de la obligación sino un abono a la deuda. Ahora, en cuanto al otro argumento de inconformidad, esto es, que el A- quo incurrió en la figura del anatocismo; debe precisarse que aquella se presenta cuando se cobran intereses sobre intereses ya generados y no pagados, también denominada capitalización de intereses.
Al revisar la liquidación que realizó el Tribunal y que sirvió de base para la orden de seguir adelante con la ejecución, no se evidencia que se haya hecho uso de aquella figura; en ella se observa que lo que se hizo fue tomar el valor de cada mesada pensional y aplicar el porcentaje o tasa de interés respectivo, el resultado corresponden a los intereses de 44DECRETO 254 DE 2000 "Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional".
ARTÍCULO 21. Bienes excluidos de la masa de la liquidación. No formarán parte de la masa de la liquidación: a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional; (…). Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 17 cada mensualidad, cuya suma generó un total de $4.524.579,49, valor al cual le fue descontando el abono realizado por la UGPP a través de la ya citada Resolución RDP 026913 del 11 de octubre de 2021, operación que arroja como resultado el valor de $4.010.621,95, que fue sobre el cual se ordenó seguir adelante con la ejecución. Se insiste, no se vislumbra cobro de intereses sobre intereses, que es la figura del anatocismo alegada por la parte demandada; ante ello, dicho argumento tampoco tiene ánimo de prosperidad.
Así las cosas, no le asiste razón al recurrente en la inconformidad planteada, motivo por el cual la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” con la cual se declaró probada parcialmente la excepción de pago y se ordenó seguir adelante con la ejecución por los intereses moratorios causados entre el 4 de diciembre de 2009 y el 25 de febrero de 2015, los cuales fueron tasados en la suma de $4.010.621,95; será confirmada. 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurre», también lo es que la condena no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni que haya habido por las partes un actuar temerario o de mala fe, esta Sala no condenará en costas. III. DECISION Con base en los razonamientos expuestos, esta Sala confirmará la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que declaró probada parcialmente la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución por los intereses moratorios causados entre el 4 de diciembre de 2009 y el 25 de febrero de 2015, los cuales fueron tasados en la suma de $4.010.621,95; sin condena en costas.
Número Interno: 3246-2023 Demandante: Emilia López Demandada: UGPP 18 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” el día 19 de enero de 2023, que declaró probada parcialmente la excepción de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución por los intereses moratorios causados entre el 4 de diciembre de 2009 y el 25 de febrero de 2015, los cuales fueron tasados en la suma de $4.010.621,95; conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con permiso Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.