1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: COOPERATIVA MULTIACTIVA UNIVERSITARIA NACIONAL – COMUNA Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida y se pretende convertir en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por la representante legal delegada de la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional – COMUNA-, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto Ley 2591 de 19911. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1.
El 11 de agosto de 2025, la señora Claudia Patricia Adarve Palacio, en calidad de representante legal delegada de la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional – COMUNA-, presentó acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 65 y 142 de la Ley 1819 de 2016, las Cooperativas eran declarantes del impuesto sobre la renta. Pero al pertenecer al Régimen Tributario Especial, iban a ser exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del SENA y del ICBF. Además de las cotizaciones al régimen contributivo de salud, correspondientes a los trabajadores que devengaran menos de 10 SMLMV. 3.
Tal exoneración comenzó a regir para el año 2017, en virtud de la publicación de la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016 en su artículo 65. Sin embargo, ante los conceptos orientadores que emitió la DIAN, la Cooperativa Multiactiva Universitaria 1 Que ingresó al despacho para fallo el 28 de agosto de 2025. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 Nacional – COMUNA- se vio obligada a continuar efectuando los aportes parafiscales y cotizaciones al Sistema de Seguridad Social durante ese mismo año. 4.
Luego, en virtud del Decreto 2150 de 2017 expedido por el Gobierno Nacional, en su artículo 2°, se sustituyó el artículo 1.2.1.5.4.9. del DUR 1625 de 2016, lo que acarreó que las cooperativas perdieran temporalmente el beneficio de la exoneración que trata el artículo 65 de la Ley 1819 de 2016. 5. En otro sentido, se profirió una sentencia del Consejo de Estado fechada del 30 de julio de 2020, en la cual se declaró la nulidad de las expresiones “19-4” y “1.2.1.5.2.1” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016.
Esta disposición se sustituyó por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017 bajo el argumento de que las cooperativas como entidades legalmente pertenecientes al Régimen Tributario Especial, no requerían la calificación prevista en el parágrafo 2 del artículo 114-1 del Estatuto Tributario. Por lo que se escapaba el supuesto de obligatoriedad que se establecía para la realización de aportes parafiscales y cotizaciones. 6.
Por lo anterior, la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA concluía la existencia de una obligación por parte de la ADRES, CAFESALUD EPS, CAJACOPI EPS-S., CAPITAL SALUD EPS-S S.A.S., COMFENALCO VALLE, COMPARTA EPS-S en liquidación, COMPENSAR EPS, COOMEVA EPS en liquidación., EMSSANAR SAS EPS, EPS FAMISANAR SAS., ICBF, MEDIMAS EPS., NUEVA EPS., S.O.S. EPS., SALUD TOTAL EPS., SANITAS EPS., SENA y SURA EPS, para devolver los aportes que realizó en los años 2017, 2018 y hasta febrero de 2019.
Pues según la sentencia, tenía efectos ex tunc. Por ello, presentó múltiples peticiones2 enviadas a las entidades anteriormente mencionadas. 7. Esto para explicar que había realizado los aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad Social en Salud durante los años 2017, 2018 y hasta febrero de 2019, por lo que se deberían devolver los mismos ya que habían sido realizados en ausencia de normas que los sustentaran, por lo que correspondían a pagos de lo no debido.
Pero el resultado de esto, fue un acto ficto con efectos negativos. 8. Inconforme con lo anterior, la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional – COMUNA en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES3.
Lo anterior con el fin que (i) se declarara la nulidad de los actos administrativos presuntos y expresos, a través de los cuales, las entidades demandadas negaron las solicitudes de devolución de los aportes de los años 2017, 2018 y parte del 2019. En su criterio, 2 No especifica a cuáles se refiere. 3 Se vincularon como terceras con interés directo en el resultado del proceso a la Caja de Compensación Familiar – CAJACOPI EPS, Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca, Comfenalco Valle de la gente, Nueva EPS SA, Comparta EPS–S en liquidación, Cafesalud EPS en liquidación, Capital Salud EPS-S SAS, EMSSANAR SAS, EPS Sanitas SAS, EPS Famisanar SAS, Medimás EPS SAS en liquidación, Salud Total EPS-S SA, Coomeva EPS SA en liquidación, EPS SURA, y Caja de Compensación Familiar COMPENSAR - EPS S.O.S SAS en liquidación. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 realizó pagos de lo no debido;
(ii) a título de restablecimiento del derecho se condenara al SENA y a la ADRES para que se devolvieran los aportes solicitados y se reconocieran los intereses corrientes desde la fecha de la negación expresa o cuando se generó el silencio administrativo negativo. Esto de conformidad con los artículos 635 y 683 del Estatuto Tributario, el cual remite al artículo 11 del Decreto 1000 de 1997 y el artículo 54 de la Ley 383 de 1997;
(iii) en caso de que no se condenara a la ADRES, se ordenara a las empresas promotoras de salud vinculadas al proceso, efectuar la devolución de los referidos aportes. 9. La primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión. A través de sentencia del 29 de enero de 2024, dicha autoridad judicial resolvió (i) declarar no probadas las excepciones de caducidad del medio de control y de prescripción;
(ii) negó las pretensiones de la demanda y (iii) no condenó en costas. 10. Contra dicha decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. A través de providencia del 29 de mayo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado tomó las siguientes determinaciones: (i) revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la providencia. En consecuencia, se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda; y (ii) no condenó en costas en segunda instancia. Pretensiones 11.
Solicitó la parte accionante lo siguiente [transcripción textual]: “Teniendo en cuenta el marco fáctico y jurídico previamente planteado, se solicita al Consejo de Estado amparar los derechos fundamentales violentados a la COOPERATIVA MULTIACTIVA UNIVERSITARIA NACIONAL -COMUNA. Para el efecto, se le pide a la Corporación, adoptar las siguientes decisiones, o las que considere pertinentes para conjurar la violación generada: PRIMERA: Dejar sin efectos la sentencia proferida el 29 de mayo de 2025 (y notificada el día 13 de junio de 2025), por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO, mediante la cual resolvió revocar la decisión de Primera Instancia y en su lugar dispuso: Declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.
SEGUNDA: Ordenar a la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO proferir una nueva sentencia en la que se le otorgue valor de decisión de la administración como Acto Administrativo a la respuesta de la Adres; así como, pronunciarse de fondo frente a la(s) entidad(es) que deben devolver Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 los dineros de parafiscalidad pagados sin obligación legal para ello, como sería alguna de las entidades vinculadas como Terceras Interesadas”4.
Fundamentos de la demanda de tutela 12. La parte accionante argumentó que la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado vulneró el principio de congruencia procesal y los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, ya que no se tuvieron en cuenta a los terceros interesados en el proceso y porque las respuestas de la ADRES fueron contradictorias: primero, mediante oficio del 7 de febrero de 2022, negó la devolución de los dineros con base en el vencimiento de términos, y posteriormente, al resolver el recurso de reposición, reiteró la negativa, pero con una fundamentación distinta.
Además, señaló que varias entidades recibieron los recursos pagados sin obligación legal, por lo que debieron ser vinculadas. 13. Asimismo, sostuvo que la tutela cumplía con todos los requisitos generales de procedencia: legitimación por activa y pasiva, inmediatez y relevancia constitucional, dado que la negativa de devolución debía considerarse un acto administrativo de fondo y no de trámite.
Alegó un defecto fáctico porque la Sección Cuarta desconoció el carácter definitivo del oficio de la ADRES, así como la participación de terceros. También señaló irregularidades en la valoración probatoria y citó jurisprudencia (Sentencias SU-129 de 2021 y T-041 de 2018) para respaldar que el oficio debía ser entendido como un acto administrativo definitivo y, por tanto, objeto de control judicial.
Trámite en primera instancia 14. A través de auto del 14 de agosto de 2025, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Consejo de Estado – Sección Cuarta como accionado; al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión, a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, al Ministerio Público – Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, a Emssanar S.A.S., a Medimás E.P.S -S.A.S., a Comfenalco Valle, a la Caja de Compensación Familiar Cajacopi, Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S.A. S.O.S., a la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A., a COMPARTA E.P.S., a Capital Salud E.P.S., a la Compañía Suramericana de Servicios de Salud S.A., a FAMISANAR E.P.S., a COOMEVA E.P.S., a Cafesalud Entidad Promotora de Salud E.P.S. en liquidación, a Salud Total E.P.S., a COMPENSAR E.P.S., a E.P.S. Sanitas S.A.S. y a los demás intervinientes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001-23-33-000-2022-00567-00/01 como terceros interesados en las resultas del proceso.
Además, requirió al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión para que allegara copia digital del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-23-33-000-2022-00567-00/01 y requirió a la señora Claudia Patricia Adarve Palacio para que allegara copia 4 Ver págs. 21 y 22 de samai.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 actualizada de los siguientes documentos: (i) el certificado de existencia y representación de la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional – COMUNA; y (ii) de la escritura pública en virtud de la cual el gerente de la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional – COMUNA le delegó la representación legal de la sociedad.
Lo anterior dado que los documentos aportados junto con el escrito de demanda corresponden a mayo de 2018. Intervenciones 15. La señora Claudia Patricia Adarve Palacio con base en el requerimiento del auto del 14 de agosto de 2025 allegó (i) un certificado de existencia y representación legal de la Cooperativa de Ahorro y Crédito Comuna expedido el 15 de agosto de 2025;
(ii) una escritura pública del 25 de mayo de 2018; (iii) un certificado de existencia y representación legal del 21 de mayo de 2018; y (iv) un certificado de la Notaría Octava de Medellín, expedida el 11 de agosto de 2025 donde se precisa que el señor Jorge Mario Uribe Vélez delega la representación legal de la Cooperativa Multiactiva Nacional – COMUNA-, a la señora Claudia Patricia Adarve Palacio5. 16.
El Tribunal Administrativo de Antioquia allegó el expediente digitalizado6.
17. EMSSANAR EPS S.A.S. explicó que los aportes reclamados podían considerarse pagos de lo no debido, pero en su momento se efectuaron conforme a la normativa vigente y con plena validez. Indicó que la sentencia de primera instancia negó las pretensiones por falta de prueba sobre la condición salarial de los trabajadores, requisito clave para aplicar la exoneración del artículo 114-1 del Estatuto Tributario.
Por ello, la Sección Cuarta del Consejo de Estado se inhibió de pronunciarse de fondo al declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, lo que — según la EPS— no implica vulneración del principio de congruencia procesal. 18. Frente a la tutela, la EPS señaló que no se configuraron los defectos alegados por la accionante, pues la decisión judicial fue razonada y motivada, en línea con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia C-590 de 2005).
Reiteró que el oficio de la ADRES era una simple comunicación informativa, no un acto administrativo definitivo con efectos jurídicos. En consecuencia, la inhibición declarada se ajustaba al derecho, respaldada además en precedentes de la propia jurisdicción de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los cuales sostienen que el principio de congruencia se cumple cuando el juez decide en armonía con la procedencia del medio de control, aun si ello implica declarar la ineptitud sustantiva. 5 Tales documentos obran en el índice 10 de samai. 6 El enlace es el siguiente: https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des13taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/Ei6TNpvQY5dKsSGpP XcfplYB8cdlOSSgJgOkPaGb6ie3Fw?e=0XNSla Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 19.
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) señaló que la acción de tutela contra providencias judiciales es de procedencia excepcional. Para esto, mencionó las sentencias C- 590 de 2005, SU-050 de 2017. También se hizo mención que la demandada carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que no participó en el proceso administrativo que originó la controversia ni en los hechos discutidos.
Por lo que hizo alusión a la sentencia T-1001 de 2006 y solicitó que se declare la improcedencia de la tutela. 20. La administradora explicó que su naturaleza es la de un organismo del sector central con autonomía administrativa y financiera, y que la pretensión de la actora se limita a la devolución de aportes económicos, lo cual no compromete derechos fundamentales como la vida o la salud, sino que refleja una simple inconformidad con el resultado de un proceso judicial. 21.
Asimismo, argumentó que no se cumplen los requisitos generales de procedencia de la tutela, dado que el asunto es estrictamente patrimonial y carece de relevancia constitucional, además de no satisfacerse la exigencia de inmediatez. Tampoco se acreditan causales específicas, como el defecto fáctico, pues la Sección Cuarta valoró de manera expresa los oficios de la ADRES y concluyó, con motivación razonada, que eran meras comunicaciones de trámite sin efectos jurídicos directos ni definitivos frente a la situación de la Cooperativa. 22.
La Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca (COMFENALCO) argumentó que la finalidad de la parte accionante es revivir las etapas procesales ya finalizadas. Esto para generar una nueva discusión en relación con los hechos y las pruebas valoradas en las instancias judiciales ya agotadas por el juez natural. Más allá de una verdadera transgresión que le permita intervenir al juez del amparo.
También en la primera y segunda instancia valoraron el material probatorio allegado, en atención a las reglas de la sana crítica y experiencia en la materia. 23. La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó que (i) se declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional; y (ii) se negaran las pretensiones, en caso de que se considere procedente el estudio de fondo. 24.
La autoridad judicial accionada sostuvo que la tutela presentada por la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional carecía de relevancia constitucional, ya que en realidad pretende reabrir un debate de carácter legal y procesal. Señaló que la discusión se limitaba a cuestionar la declaratoria de ineptitud sustantiva de la demanda, debido a que el acto impugnado no era un acto administrativo definitivo susceptible de control de legalidad. 25.
En apoyo de su posición, citó la sentencia del 29 de mayo de 2025, en la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado aplicó el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, que permite al juez pronunciarse sobre las excepciones propuestas y las que encuentre probadas. Así concluyó que el oficio de la ADRES era solo una Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 comunicación informativa sobre el trámite de devolución de aportes, sin efectos jurídicos directos ni definitivos, por lo que no podía considerarse un acto administrativo objeto de control judicial. 26.
Dentro de su informe de tutela, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) expresó que carece de competencia para conocer o pronunciarse sobre lo expuesto en la acción de tutela. Lo anterior, porque los hechos aludidos le corresponden a la justicia ordinaria donde se debe adelantar el respectivo debido proceso y a la defensa, que según la accionante manifiesta como violatorio de sus derechos fundamentales. 27.
En otro sentido, expuso que a través de resolución 1786 de 2022, se aprobó la devolución de los aportes realizados por la Cooperativa correspondientes a los años 2017, 2018 y 2019 por la suma de $147.046.844 M/CTE. Resolución que fue debidamente notificada a la parte interesada y quien estuvo de acuerdo con su contenido, quedando dicho acto en firme. 28.
Con base en esto, precisó que hay (i) falta de legitimación en la causa por pasiva y (ii) una inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales 29. La E.P.S. Suramericana S.A solicitó una prórroga para dar respuesta a la acción de tutela, con el fin de recopilar la información y coordinar con las dependencias internas a fin de emitir una contestación amplia, completa y ajustada a derecho. 30.
El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) puso de presente la sentencia de unificación SU-128 de 2021 de la Corte Constitucional en donde se establecieron los requisitos para que pueda prosperar una acción de tutela contra providencias judiciales. Por ello dijo que no está llamada a prosperar la acción de tutela porque no concurre ninguno de los elementos estructurales que se exige.
Así como tampoco existe amenaza ni vulneración de los derechos fundamentales alegados. Además, que se trata de un asunto legal y económico. 31. La extinta COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. explicó que la Superintendencia de Salud a través de resolución No. 2022320000000189-6 del 25 de enero del 2022 ordenó la liquidación como consecuencia de la toma de posesión a esa entidad por el término de 2 años y sin exceder el término concedido.
Por tal motivo, el liquidador declaró terminada la existencia legal de COOMEVA, por lo que se produjo el cierre del proceso liquidatario. Así como también desapareció la persona jurídica, la capacidad de goce y ejercicio, la capacidad procesal y dejó de ser sujeto de derechos y obligaciones. 32. De otro lado, dijo que no basta con que el accionante considere la afectación de su derecho fundamental, porque debe existir un nexo causal entre la omisión administrativa y la actuación que en particular considera violatoria de sus derechos fundamentales.
De igual modo, solicita que se declare una falta de legitimación en la causa por pasiva. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 33. Compensar Entidad Promotora de Salud solicitó su desvinculación debido a que no es la encargada de resolver las pretensiones del accionante. 34.
Salud Total E.P.S-S consideró que en ningún momento ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante porque no se han negado los servicios de salud. Motivo por el cual se trata de una acción de tutela sin fundamento alguno. 35. El Ministerio Público – Procuraduría Quinta delegada ante el Consejo de Estado7, Medimás E.P.S.-S.A.S.8, Comfenalco Valle9, a la Caja de Compensación Familiar Cajacopi10, Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S.A. S.O.S.11, la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A.12, Comparta E.P.S.13, Capital Salud E.P.S.14, Famisanar E.P.S.15, Cafesalud Entidad Promotora de Salud E.P.S. en liquidación16 y Sanitas S.A.S.17 no intervinieron pese a estar notificados.
II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 36. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problema jurídico 37. En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad formal, y en caso de resolver positivamente el anterior interrogante, se formulará el problema jurídico de fondo. 7 Se notificó a los correos electrónicos notidel5cedo@procuraduria.gov.co y procesosjudiciales@procuraduria.gov.co.El 19 de agosto de 2025.
Ver índice 7 de samai. 8 Se notificó al correo electrónico notificacionesjudicialesmandatario@medimas.com.co. El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 9 Se notificó al correo electrónico notificacionescajadecompensacion@comfenalcovalle.com.co.El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 10 Se notificó al correo electrónico documentacion@cajacopi.com.
El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 11 Se notificó al correo electrónico notificacionesjudiciales@sos.com.co. El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 12 Se notificó al correo electrónico secretaria.general@nuevaeps.com.co. El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 13 Se notificó al correo electrónico notificacion.judicial@comparta.com.co.
El 19 y 20 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 14 Se notificó al correo electrónico notificacion.tutelas@capitalsalud.gov.co. El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 15 Se notificó al correo electrónico notificaciones@famisanar.com.co. El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 16 Se notificó a los correos electrónicos coordinacionsalud@cafesalud.com.co y notificacionesjudiciales@medimas.com.co.
El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. 17 Se notificó al correo electrónico notificacionesjudiciales@keralty.com. El 19 de agosto de 2025. Ver índice 7 de samai. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 9 38.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, de manera sucinta, la Sala procederá a analizar: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional; (iii) la excepcionalidad de la acción de tutela contra las providencias de las altas cortes; y (iv) el caso concreto.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 39. Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 200518, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 40.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar19; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela20, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional21 o el Consejo de Estado22, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-23;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable24 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 18 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 19 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 20 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 21 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 22 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 24 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 10 Del requisito de relevancia constitucional 41. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su naturaleza excepcional.
Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 42. La Corte Constitucional indicó25 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios.
Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en el eventos en que se pretende reabrir el debate26: (i) el debate debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico;
(ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 43. Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una trasgresión real y significativa de una garantía constitucional.
En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia27. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias de las altas cortes 44. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales emitidas por una alta Corte debe ser analizada con un criterio de excepcionalidad y estricta rigurosidad, dado que se trata de decisiones adoptadas por el máximo órgano de la jurisdicción competente.
En consecuencia, su procedencia no puede fundamentarse en una mera discrepancia con el fallo judicial, sino que exige la demostración clara y suficiente de que la providencia impugnada ha generado una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, derivada de una actuación arbitraria, irrazonable o contraria a los principios constitucionales28. 25 Corte Constitucional, Sentencia SU-033 de 2018. 26 Corte Constitucional, Sentencias SU-134 de 2022 y SU-128 de 2021. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-134 de 2022. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-202 de 2025.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 11 45. Sobre este punto, la Corte Constitucional ha enfatizado la necesidad de restringir la procedencia de la tutela contra providencias judiciales proferidas por altas cortes, resaltando su importancia en el sistema jurídico.
En este sentido, ha señalado lo siguiente29: “Así, por ejemplo, en las sentencias SU-072 de 2018, SU-424 de 2021 y SU- 149 de 2021 la Corte hizo énfasis sobre la procedencia más restrictiva de la tutela contra providencias de las altas cortes, en tanto sus decisiones, como órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 46.
En suma, la acción de tutela contra providencias judiciales de las altas cortes constituye un mecanismo extraordinario, reservado únicamente para escenarios en los que se acredite una vulneración clara, grave y actual de derechos fundamentales, derivada de un defecto protuberante en la decisión judicial cuestionada. Caso concreto 47.
La Sala de Subsección considera que la acción de tutela de la referencia carece de relevancia constitucional, pues la parte demandante acude al medio de amparo como tercera instancia para reabrir el debate procesal que ya se surtió en dos instancias. Examinada la demanda, se verifica que los argumentos planteados como cargos de validez de la decisión, en realidad cuestionan la valoración normativa y probatoria realizada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 48.
De conformidad con los fundamentos de la decisión objeto de estudio, la autoridad judicial accionada señaló que, según lo previsto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, uno de los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en que los actos administrativos demandados sean susceptibles de control judicial.
En otras palabras, la demanda debe dirigirse contra actos administrativos definitivos, es decir, aquellos capaces de producir efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Así, las decisiones de la administración que ponen fin a una actuación administrativa permiten que se decida de fondo un asunto, razón por la cual son actos que pueden ser objeto de control de legalidad. 49.
Al respecto, el ad quem encontró que la naturaleza de los oficios expedidos por la ADRES, cuya resolución se refiere a las solicitudes de devolución por lo pago de no debido de aportes a salud, se analizaron así: “El 28 de diciembre de 2021, la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA solicitó a la ADRES, la devolución de la suma de $444.083.246 por concepto de pago de lo no debido de los aportes a salud por los períodos de enero de 2017 a febrero de 2019, con fundamento en la sentencia proferida por esta Sección el 30 de julio de 202014, que anuló las expresiones «19-4» y «y 29 Corte Constitucional, Sentencia SU 215 de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 12 1.2.1.5.2.1» del artículo 1.2.1.5.4.9. del Decreto 1625 de 2016 -sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017- El 7 de febrero de 2022, el director de Liquidaciones y Garantías de la ADRES expidió el Oficio 20221500044781, en el que se expuso lo siguiente15: «El artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, establece: (…) En concordancia, el Decreto 780 de 2016 – Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social- establece el procedimiento mediante el cual tiene lugar la solicitud de devolución ante la ADRES sea que esta haya sido compensada o no, determinando que le corresponde al aportante o cotizante independiente solicitarla ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC, en los siguientes términos: (…) De la precitada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud - EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.
Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante.
Ahora bien, para proceder a resolver la solicitud, la ADRES consultó la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 al 2019, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS. Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que se ha superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa.»30 50.
En este contexto, consideró que dicho oficio no es un acto administrativo definitivo, sino a una comunicación informativa por parte de la ADRES sobre el procedimiento a seguir para la devolución de los aportes de salud. Es decir, en el oficio se indicó las normas aplicables al trámite de devolución de las cotizaciones pretendidas por la parte accionante.
A su vez precisó que, si la demandada es competente para adelantar el anterior procedimiento, debía hacerlo a través de una EPS o un EOC, mas no directamente entre la aportante y la administradora de los recursos del SGSSS. 51. Además, precisó que ese oficio no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular respecto de la devolución del pago de lo no debido interpuesta por la Cooperativa durante los periodos de 2017, 2018 y hasta febrero de 2019.
Por 30 Ver pág. 10 de la sentencia de segunda instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 13 esos motivos revocó la sentencia apelada y en su lugar declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales. 52.
Señalado lo anterior, en las sentencias SU-033 de 201831, SU-128 de 202132 y la SU-215 de 202233, la Corte Constitucional indicó que la acción de tutela es improcedente por falta de relevancia constitucional, cuando se utiliza para cuestionar providencias judiciales con base en argumentos de índole legal que ya fueron estudiados y resueltos dentro del proceso judicial ordinario y es utilizada como una tercera instancia para reabrir debates probatorios ya precluidos34.
Se afirma que: “Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” y que la tutela se use para mostrar razones de “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 53.
La Sentencia SU-128 de 2021 precisó que no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. A título de ejemplo se ha indicado que, un asunto carece de relevancia constitucional cuando: “la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”. 54.
De esta manera, las providencias de unificación citadas indican que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) la misma no tiene el alcance para desarrollar la constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. 55.
En el caso de la referencia, la Subsección concluye que la parte actora: (i) se limita a presentar las razones de disenso normativo con la decisión atacada; (ii) no muestra la manera en la que se vulneró un derecho fundamental ni cómo esa interpretación constituyó un defecto que amerite la intervención del juez de tutela; y (iii) acude a la acción de tutela para ventilar razones que fueron discutidas dentro de las instancias del proceso, y en esa medida, se utiliza la acción constitucional como una tercera instancia para cuestionar la conclusión razonable de la autoridad judicial demandada. 56.
En este contexto, la tutela ejercida por la parte accionante busca prolongar el debate ante el juez natural, como si se tratara de un recurso ordinario, situación que claramente escapa de la competencia del juez de tutela, ya que no hay argumento 31 M.P. Alberto Rojas Ríos. 32 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 33 M.P. Natalia Ángel Cabo 34 SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04958-00 Accionante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 14 que identifique la cuestión debatida como un asunto de genuina relevancia constitucional. 57. Además, la presente tutela debate un aspecto legal y económico del fallo, toda vez que la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional – COMUNA- pretende que se tenga como acto definitivo la respuesta u oficio definido por el ADRES, el cual se relaciona con las solicitudes de devolución por pago de lo no debido de aportes a salud. 58.
Así las cosas, de conformidad con lo anterior, la Subsección declarará improcedente la petición de amparo por el incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional – COMUNA-, contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.