Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandada: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Tema: Contribución adicional año 2021.
Artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Efectos de las sentencias de la Corte Constitucional. Causación. Base gravable. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 3 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas1.
ANTECEDENTES El 14 de octubre de 2021 la demandada expidió la Liquidación F.E. No. 2021534260106637E mediante la cual profirió la liquidación oficial por la contribución adicional del año 2021 por el servicio de gas natural, la Liquidación F.E. No. 2021531260106638E en la que profirió la liquidación oficial por la contribución adicional del año 2021 por el servicio de acueducto, la Liquidación F.E. No. 2021534260106639E mediante la cual profirió liquidación oficial por la contribución adicional del año 2021 por el servicio de alcantarillado, y la Liquidación F.E. No. 2021534260106640 en la que profirió a la demandante liquidación oficial por la contribución adicional del año 2021 por el servicio de energía a la demandante2.
El 23 de febrero de 2022 la demandada expidió las resoluciones SSPD 20225300109325, SSPD 20225300109445, No. SSPD 20225300109505, y SSPD 2022530019575, por medio de las cuales se resolvieron de forma negativa los recursos de reposición que presentó la demandante en contra de las liquidaciones enunciadas3. El 21 de febrero de 2026, la demandada expidió la Resolución No. SSPD 20235000146445 que confirmó lo dispuesto en la Liquidación 20210000022856 del 14 de octubre de 2021, al resolver el recurso de apelación4. 1 Índice 24 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. 2 Índice 2 de la Plataforma SAMAI del Tribunal.
Demanda y anexos. Anexos. Archivos 5, 6, 7 y 8. 3 Índice 2 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. Demanda y anexos. Anexos. Archivos 18, 20, 22 y 24. 4 Índice 2 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. Demanda y anexos. Anexos. Archivo 26. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 DEMANDA Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones5: «- Pretensiones principales.
PRIMERO. Solicito que por vía del medio de control de Nulidad y Restablecimiento se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a. Liquidación Adicional F.E. No. 2021534260106637E con código único de liquidación 20210000023236, por medio de la cual se liquida la contribución adicional a la SSPD para la vigencia fiscal del año 2021 a EPM por el servicio de gas natural. b. Liquidación Adicional F.E. No. 2021531260106638E con código único de liquidación 20210000023186, por medio de la cual se liquida la contribución adicional a la SSPD para la vigencia fiscal del año 2021 a EPM por el servicio de acueducto. c. Liquidación Adicional F.E. No. 2021534260106639E con código único de liquidación 20210000023126, por medio de la cual se liquida la contribución adicional a la SSPD para la vigencia fiscal del año 2021 a EPM por el servicio de alcantarillado. d. Liquidación Adicional F.E. contribución 2021 No. 2021534260106640E con código único de liquidación 20210000022856, por medio de la cual se liquida la contribución adicional a la SSPD para la vigencia fiscal del año 2021 a EPM por el servicio de energía. e. Resolución No. SSPD 20225300109575 del 23 de febrero de 2022, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra la liquidación adicional identificada con el código único No. 20210000022856 del 14 de octubre de 2021, por el servicio público domiciliario de energía eléctrica. f. Resolución No. SSPD 20225300109505 del 23 de febrero de 2022, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra la liquidación adicional identificada con el código único No. 20210000023126 del 14 de octubre de 2021, por el servicio público domiciliario de alcantarillado. g. Resolución No. SSPD 20225300109445 del 23 de febrero de 2022, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra la liquidación adicional identificada con el código único No. 20210000023186 del 14 de octubre de 2021, por el servicio público domiciliario de acueducto. h. Resolución No. SSPD 20225300109325 del 23 de febrero de 2022, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra la liquidación adicional identificada con el código único No. 20210000023236 del 14 de octubre de 2021, por el servicio público domiciliario de gas natural. i. Resolución No. SSPD 20235000146445 del 21 de febrero de 2023, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación presentado por Empresas Públicas de Medellín en contra de la liquidación No. 20210000022856 del 14 de octubre de 2021, por el servicio público domiciliario de energía eléctrica. j. Actos administrativos fictos o presuntos resultantes de la configuración del Silencio Administrativo Negativo de la SSPD frente a los recursos de apelación interpuestos contra las siguientes resoluciones: o Liquidación Adicional F.E. No. 2021534260106639E, por el servicio de alcantarillado. o Liquidación Adicional F.E. No. 2021531260106638E, por el servicio de acueducto. o Liquidación Adicional F.E. No. 2021534260106637E, por el servicio de gas natural.
SEGUNDO. Que a título de Restablecimiento y como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, declarando que EPM no está obligada al pago de la contribución adicional liquidada por la SSPD. 5 Índice 2 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. Demanda y anexos.
Radicación demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 TERCERO. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se ordene a la SSPD el reintegro de la suma de dinero cancelado por concepto de Contribución Adicional del año 2021 de los servicios de Gas Natural, Acueducto, Alcantarillado, Energía Eléctrica equivalente a VEINTIDOS MIL CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL PESOS ($22.147.225.000). - Pretensiones subsidiarias.
En caso de que el despacho desecha las pretensiones principales de declarar la nulidad absoluta de los actos demandados, se solicita lo siguiente:
CUARTO. Que se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados enunciados en la pretensión PRIMERA, en lo que relacionado con la inclusión en la base gravable de la contribución adicional los rubros a que se refiere el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, considerando que su naturaleza de excepción a la regla general excluye su aplicación analógica.
QUINTO. Que como consecuencia de la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y enunciados en la pretensión PRIMERA, se proceda a la reliquidación de la contribución adicional, ordenando a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el reintegro de la suma de dinero correspondiente al mayor valor cancelado por concepto de Contribución Adicional del año 2021 de los servicios de Acueducto, Alcantarillado, Energía Eléctrica y Gas Natural equivalente a DIECISÉIS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES OCHENTA Y SIETE MIL PESOS ML ($16.483.087.000), por el mayor valor cancelado por la contribución adicional, sumas que deberán ser indexadas al momento de proferirse la sentencia. - Pretensiones consecuenciales comunes a las principales y subsidiarias.
SEXTO. Que se ordene que dichos valores sean indexados al momento en que se realice la devolución efectiva del dinero cancelado por concepto de la contribución adicional del año 2021, desde la fecha del pago.
SÉPTIMO. Que se ordene que sobre dicho valor se reconozcan intereses moratorios, a la máxima tasa legal, entre el momento en que quede ejecutoriada la sentencia que ponga fin a esta actuación, y aquel en que se verifique la devolución efectiva del dinero cancelado como mayor inversión.
OCTAVO. Que se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del CPACA.
NOVENO. Que se condene a la SSPD al pago de costas y agencias en derecho a favor de mi representada, en virtud de lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA.» Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 4, 29, 95, 158, 338, y 363 de la Constitución Política; 42, 44, 91 y 148 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; 85 de la Ley 142 de 1994; artículo 314 de la Ley 1955 de 2019; y 338, 683, y 712 del Estatuto Tributario.
Como concepto de violación, expuso, lo siguiente: Explicó que conforme al principio de legalidad, ninguna entidad administrativa puede determinar los elementos del tributo, pues estos están sujetos a reserva de ley según el artículo 338 de la Constitución Política. Por lo tanto, los actos demandados —que establecen una contribución adicional para el año 2021 a favor de la superintendencia demandada— deben declararse nulos, dado que el tributo regulado en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 no fijó el costo del servicio, no está destinado al sufragio ni considera el beneficio recibido por el sujeto pasivo.
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Alegó que en las sentencias C-464 de 2020 y C-147 de 2021, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, por no contemplar la totalidad de los elementos del tributo.
En consecuencia, los actos administrativos que determinaron la contribución adicional quedaron afectados por el decaimiento de las normas que los sustentaban. Aclaró que los actos demandados no configuran una situación jurídica consolidada, pues aún no había vencido el término para solicitar la devolución del tributo ni para interponer demanda ante la jurisdicción competente.
Adicionalmente, al haber sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional las normas que sustentaban dichos actos, estos deben tenerse por nulos al contradecir el ordenamiento tributario vigente. Advirtió que los actos demandados no establecen con claridad los elementos del tributo, pues la contribución adicional no guarda relación directa con los costos, no genera un beneficio real para el obligado y supone el cobro de un gravamen sobre otro tributo, lo que constituye doble tributación y vulnera el principio de equidad tributaria consagrado en el artículo 683 del Estatuto Tributario.
Asimismo, desconocen el principio de legalidad, al no precisar el método de cálculo del tributo y remitir su cuantificación a la contabilidad, la cual carece de control legal. Señaló que actos demandados vulneran el debido proceso y el derecho de defensa (indebida motivación), pues fueron expedidos de forma irregular al proferir los actos definitivos del tributo sin notificar previamente el acto preparatorio, conforme lo exige el artículo 42 del CPACA.
Igualmente, desconocen el artículo 243 de la Constitución Política al reproducir una norma declarada inexequible. Explicó que la demandada no puede invocar las normas reglamentarias, como el Decreto 1150 de 2020, pues al declararse inexequible el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por la Corte Constitucional, estas decayeron del ordenamiento jurídico.
Adicionalmente, la contribución adicional es de periodo y no se causa el 1 de enero de cada año, por cuanto la ley no lo establece así. Advirtió que los rubros contemplados en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 no deben incluirse en la contribución adicional, pues corresponden exclusivamente a faltantes presupuestales de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y de las Comisiones de Regulación para cubrir sus gastos de funcionamiento.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios6 se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Advirtió que la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, proferida mediante las sentencias C-464 de 2020, C-484 de 2020 y C-147 de 2021, no afecta los actos demandados, pues la Corte Constitucional dispuso preservar la aplicación de la norma durante los años 2020 y 2021, al diferir los efectos de dichas 6 Índice 12 de la plataforma Samai del Tribunal Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sentencias hasta el 1 de enero de 2023 y reconocer las situaciones jurídicas consolidadas.
Explicó que la sentencia C-147 de 2021 fue notificada el 14 de julio de 2021 y, dado que la Corte reconoció que el tributo se causa el 1 de enero del año siguiente, este continuó vigente en los años 2020 y 2021 al amparar únicamente situaciones jurídicas consolidadas. Por lo tanto, la contribución adicional era exigible para los años señalados.
SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas, por lo siguiente7: Explicó que no era necesario expedir un acto administrativo previo al acto liquidatorio, pues la demandada lo profirió con base en la información suministrada por el demandante. Aunado a lo anterior, la norma especial de la contribución adicional no exige un acto previo a la liquidación y, en todo caso, se permitió a la actora interponer los recursos correspondientes en sede administrativa, por lo que no se vulneró el derecho al debido proceso.
Aclaró tras analizar los elementos de la contribución adicional de la Ley 1955 de 2019 y las sentencias C-464 de 2020, C-484 de 2020 y C-147 de 2021, mediante las cuales la Corte Constitucional declararon inexequibles los artículos 18 y 314 de dicha ley, se concluyó que el cobro del tributo era procedente para el año 2021. Lo anterior, por cuanto la Corte moduló los efectos de su fallo hacia el futuro y no existían situaciones jurídicas consolidadas, dado que el tributo se encontraba en discusión. Señaló que los costos establecidos en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 son procedentes para el cálculo de la contribución adicional, en razón del faltante presupuestal de la demandada debidamente sustentado en los actos demandados, por lo que los cargos no estaban llamados a prosperar.
Finalmente, determinó que, la condena en costas no es procedente, debido a que no se encuentran probadas en el expediente. RECURSO DE APELACIÓN La demandante8 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es desfavorable y, en su lugar, acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Alegó que la sentencia C-147 de 2021 fue expedida el 20 de mayo de dicho año, por lo que el efecto de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 se debió aplicar de inmediato al salir la mencionada norma del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, el acto en el que se liquidó la contribución adicional expedido el 14 de octubre de 2021 no tenía efectos jurídicos, de acuerdo con el artículo 91 del CPACA. 7 Índice 24 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. 8 Índice 27 de la plataforma SAMAI del Tribunal. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Advirtió que la Corte Constitucional, en la sentencia referida, fue enfática en señalar que la contribución adicional desconocía el principio de legalidad, al otorgar a la demandada libertad para determinar los elementos del tributo.
Asimismo, el Tribunal omitió pronunciarse sobre la inexistencia de situaciones jurídicas consolidadas planteada en los alegatos de conclusión y en la demanda. Explicó que la demandada se pronunció sobre los recursos en contra de los actos liquidatorios hasta febrero de 2023, los cual tuvo como efecto la configuración del silencio administrativo negativo, por lo que no existe una situación jurídica consolidada de los actos demandados.
Alegó que el Tribunal validó actuaciones administrativas fundadas en normas inexequibles, lo cual vulnera el artículo 4 de la Constitución Política, por lo que el decaimiento de los actos se produjo conforme a los principios constitucionales. Adicionalmente, la decisión recurrida avaló la aplicación del Decreto 1150 de 2020, el cual decayó al haberse declarado inexequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, afectando los actos por falsa motivación. Señaló que los actos demandados adolecen de falsa motivación y falta de sustento técnico en las liquidaciones, al invocar normas declaradas inexequibles y referirse a valores y porcentajes de manera genérica y sin rigor técnico.
En particular, los actos omiten explicar la cuantificación del tributo y, al citar el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, no justifican la inclusión de los rubros del parágrafo 2 ni el método para determinar la base gravable. Advirtió que no fue expedido acto previo a los actos de liquidación de la contribución adicional, incumpliéndose así el artículo 42 del CPACA al no garantizarse el derecho de defensa en dos instancias.
Aunado a lo anterior, no era procedente incluir los rubros establecidos en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 en el cálculo de la contribución adicional, por cuanto no existía norma legal que autorizara la aplicación analógica de disposiciones de otro tributo con el único propósito de ampliar la base gravable. Aclaró que la sentencia de primera instancia erró al determinar que la contribución especial se causaba el 1 de enero de 2021, cuando en realidad se causa al finalizar el año, por tratarse de un tributo de periodo.
En consecuencia, al haber sido declarado inexequible el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 el 20 de mayo de 2021 por la Corte Constitucional, su causación el 31 de diciembre de ese año quedaba afectada. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 8 de octubre de 20259, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran.
La demandada no se pronunció. El Ministerio Público10 a través del Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, solicitó confirmar la sentencia apelada. Lo anterior, dado que las sentencias 9 Índice 4 de la plataforma Samai. 10 Índice 11 de la plataforma Samai. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 C-464, C-484 de 2020 y C-147 de 2021 de la Corte Constitucional —que declararon inexequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019— no afectaron el período 2021 de la contribución adicional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos demandados, por medio de los cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó a la demandante la contribución adicional por los servicios de gas natural, acueducto, alcantarillado y energía en el periodo 2021. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en calidad de apelante única, corresponde a la Sala determinar i) si los actos demandados se encuentran debidamente motivados, ii) si existió decaimiento de los actos demandados por la sentencia C-147 de 2021 de la Corte Constitucional, iii) si debía expedirse acto previo a la liquidación y iv) si el Tribunal omitió pronunciarse sobre la situación jurídica consolidada.
La demandante alegó que el Tribunal omitió evaluar el efecto inmediato de la sentencia C-147 de 2021, que declaró inexequible el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y, con ello, el decaimiento del Decreto 1150 de 2020; así como la falta de sustento técnico de los actos demandados (motivación), la inclusión de rubros no autorizados en la base gravable y el desconocimiento del carácter periódico de la contribución especial.
Frente a los argumentos de apelación sobre la contribución adicional del año 2021, esta Sala, en sentencia del 9 de mayo de 2024, estudió la legalidad de la Resolución SSPD 20211000566545 del 8 de octubre de 2021, «Por la cual se establecen disposiciones referentes a la liquidación de la contribución adicional para el Fortalecimiento del Fondo Empresarial establecida en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, para la vigencia 2021», y explicó lo siguiente11: «Y, además, aseguró que la Corte Constitucional aseveró que a la contribución adicional se le aplican las reglas de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, motivo por el cual reconoció que «su causación tenía lugar a “1 de enero de cada año gravable, durante la temporalidad definida en la norma [1 de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2022]”, momento en el que también se causaba la referida contribución especial, como se recalcó en la precitada sentencia C-484 de 2020». […] Con lo anterior, concluyó que, «como la inexequibilidad con efectos inmediatos y a futuro del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 tuvo lugar con posterioridad a la causación de la contribución para el fortalecimiento del fondo empresarial por el año gravable 2021, dicha causación quedó rescatada de los efectos de la inconstitucionalidad de la norma legal, en los términos de la sentencia C-147 de 2021, de modo que la resolución demandada, que fijó algunos aspectos de la base gravable atendiendo a los criterios definidos por el legislador para ese momento, mantiene su legalidad por ese mismo periodo, ya que la inexequibilidad ordenada por la Corte solo puede afectar el periodo 2022 porque para ese periodo aún no se ha causado el tributo» (subraya la Sala). […] Contrario a lo dicho por los actores, el análisis de la Sentencia C-147 sobre la causación del tributo no corresponde a un obiter dicta, en tanto que su objetivo fue precisar cuáles serían los efectos en el tiempo de esa providencia. De esta forma, cómo lo indicó la sentencia reiterada del 24 de agosto de 2023, la Corte Constitucional salvaguardó la 11 Exp. 26228.
C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. La mencionada sentencia reitera posición de la Sala de la sentencia del 24 de agosto de 2023. Exp. 25961. C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 causación de la contribución adicional por los años 2020 y 2021, «ya que la inexequibilidad ordenada por la Corte solo puede afectar el periodo 2022 porque para ese periodo aún no se ha causado el tributo». […] De igual modo, para considerar que el tributo se causó para el año objeto de la controversia, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada, no era necesario que se expidieran previamente actos de liquidación particulares ni que se agotaran recursos administrativos en su contra. […] La Sala advierte que, aunque se reglamentó una norma que fue declarada inexequible con efectos inmediatos y hacia el futuro en 2021, esto no supuso la violación del artículo 4 de la Constitución ni se omitió aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues se reitera que la Corte Constitucional salvaguardó la aplicación del artículo 314 de la Ley 1955 por el 2020 y el 2021, de tal modo que podía ser objeto de reglamentación para esos años. […] Frente a los reparos referentes a la posibilidad de incluir rubros tales como los gastos de funcionamiento, en caso de faltantes presupuestales, se reitera que la reviviscencia del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 con ocasión de la Sentencia C484 de 2020 permite que, en la determinación de la base gravable de la contribución adicional, se aplique el parágrafo de la norma.
Es decir que no existió una aplicación analógica del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pues la remisión efectuada por la ley a la base gravable allí regulada era suficiente para que se incluyeran los gastos autorizados por el legislador en caso de faltantes presupuestales. […] Debe resaltarse que el Decreto 1150 de 2020 reguló el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones especiales a favor de las comisiones de regulación y de la SSDP y también de la contribución adicional.
En ese sentido, la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 no incide en la eficacia normativa del decreto respecto de la contribución adicional del artículo 314 ibidem. […] Así, para el caso bajo examen, como quiera que la contribución adicional se causó para los años 2020 y 2021, el Decreto 1150 produjo efectos para dichas vigencias y no perdió fuerza ejecutoria ni obligatoriedad.
Se insiste en que la declaratoria de inexequibilidad de la contribución adicional decretada con la sentencia C-147 de 2021 solo es efectiva a partir del 2022.» (Subraya la Sala) Conforme al criterio reiterado, la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, declarada en la sentencia C-147 de 2021, solo produjo efectos a partir de la vigencia 2022, por lo que los actos demandados contaban con sustento normativo para el año 2021.
Aunado a lo anterior, la expedición de dichos actos con posterioridad a la sentencia resulta irrelevante, dado que el tributo se causa el 1 de enero de cada año y, por ende, los efectos de la sentencia solo operaron desde el 1 de enero de 2022. En el mismo sentido, no se advierte violación al artículo 4 de la Constitución Política ni al artículo 91 del CPACA, pues al haberse modulado los efectos de la sentencia C-147 de 2021 hasta el año 2022, no operó el decaimiento de los actos acusados ni del Decreto 1150 de 2020, el cual produjo efectos durante la vigencia del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
Asimismo, no se desconoce el carácter periódico de la contribución adicional, dado que esta se causa el 1 de enero de cada año12. De igual forma, la sentencia transcrita advierte que para considerar que el tributo se causó para el año objeto de la controversia, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada, 12 Conclusiones similares en fallos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado: Sentencias del 5 de marzo y 17 de abril de 2026.
Exps. 27470 y 27208. C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Sentencia del 7 de mayo de 2026. Exp. 29841. C.P. Wilson Ramos Girón, y sentencia del 7 de mayo de 2026. Exp. 30165. C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 no era necesario que se expidieran previamente actos de liquidación particulares ni que se agotaran recursos administrativos en su contra.
En cuanto a la falta y falsa motivación, esta Sala ha explicado, que «falta de motivación supone absoluta inexistencia de fundamentos para la decisión administrativa, en tanto que, la falsa motivación contradice la certeza de la motivación existente»13 En el presente caso, los actos demandados se encuentran debidamente motivados, pues expresan las razones jurídicas de su expedición, el porcentaje del 1% de la tarifa y la forma específica de liquidación de los valores14.
Además, hacen referencia al parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, conforme a lo autorizado por el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, que permitió reconocer faltantes presupuestales, según lo determinado en la sentencia del 9 de mayo de 2024 ya citada. En el mismo sentido, se advierte que la discusión técnica del faltante presupuestal es un cargo, que debió ser planteado en contra del acto administrativo de carácter general, ya que no puede ser objeto de control judicial de los actos particulares15.
Adicionalmente, se aclara como lo determinó la sentencia enunciada, que no se requiere un acto previo a la liquidación, y la inclusión de rubros adicionales establecidos en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 era permitido al advertirse el faltante presupuestal. De lo expuesto, no se advierte falsa motivación, falta de motivación ni inclusión indebida de rubros en los actos demandados, conforme a los argumentos de la sentencia reiterada y a las razones expresadas en dichos actos.
Aunado a lo anterior, para la vigencia 2021 la contribución adicional se causó el 1 de enero de ese año, período respecto del cual la Corte Constitucional indicó que se configuró una situación jurídica consolidada16. De acuerdo con lo expuesto, los actos demandados se encuentran debidamente motivados, y no existió decaimiento de los actos demandados por la sentencia C-147 de 2021 de la Corte Constitucional y demás pronunciamientos de la dicha corte.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. Condena en costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 365 de la Ley 1564 de 201217, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201118, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, procede la condena en costas en segunda instancia contra la demandante al haberse resuelto desfavorablemente el recurso de apelación y confirmado en todas sus partes la sentencia de primera instancia. Al efecto, se tasan las agencias en 13 sentencia del 5 de agosto de 2021.
Exp. 24503. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 14 Índice 2 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. Demanda y anexos. Anexos. Archivos 5, 6, 7 y 8; 18, 20, 22, 24 y 26. 15 Sentencia del 7 de mayo de 2026. Sección Cuarta del Consejo de Estado. Exp. 29841. C.P. Wilson Ramos Girón. 16 Sentencia C-147 de 2021 al hacer referencia a las sentencias C-464 y C-484 de 2020. 17 «Art. 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes.
En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que confiere el ordinal 5.o del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos administrativos demandados». 18 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00239-01 (30280) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 derecho en un (1) SMMLV. Por lo tanto, se ordenará al tribunal el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 3 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Condenar en costas a la demandante en segunda instancia. En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador