CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Siete (7) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 25000234200020200051601 (2418-2025) Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandada: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta tras contratos de prestación de servicios Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Siete (7) de julio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1. 1.1.1. Pretensiones. El señor José Luis Rubio Saavedra, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó la nulidad del: Oficio No. 202-0416-2020 Rad. 20202011781 del Once (11) de marzo de Dos Mil Veinte (2020), expedido por la asesora de la Dirección General con 1 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS» y documento «27. Reforma Demanda», mediante auto del 19 de octubre de 2021, se admitió la reforma a la demanda. 2 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA delegación de funciones del grupo de gestión contractual del INVIMA, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales deprecadas por el tiempo que prestó sus servicios a la entidad demandada.
A título de restablecimiento del derecho pidió: i) se declare que existió una relación laboral entre las partes desde el Veintinueve (29) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y hasta el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), sin solución de continuidad; ii) se ordene el pago, indexado, de los salarios y prestaciones sociales a que haya lugar durante toda la relación laboral, teniendo como salario el devengado por un servidor de la planta de cargos de la entidad demandada – servidor misional código 2-2 grado 18; iii) la devolución de los aportes a seguridad social integral que tuvo que realizar el demandante; así como, el pago de la diferencia en los aportes efectuados al sistema de seguridad social en pensión; iv) el reintegro de los valores que le fueron descontados al actor por retención en la fuente; v) el pago de las cotizaciones no efectuadas a la caja de compensación; vi) la sanción por el no pago de las cesantías definitivas al momento de terminar la relación; así como, por el no pago de los intereses a las cesantías; vii) el pago de la indemnización de que trata la Ley 909 de 2004; viii) el pago de los intereses moratorios y de costas procesales y; ix) el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2 Hechos El actor prestó sus servicios al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, en adelante, INVIMA, desde el Veintinueve (29) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y hasta el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), a través de contratos de prestación de servicios, desempeñando el cargo de economista en la Secretaría General de la entidad.
Manifiesta el demandante que, durante todo el tiempo que prestó los servicios en la entidad demandada cumplía un horario de trabajo, recibía llamados de atención; así como, felicitaciones verbales, debía asistir obligatoriamente a reuniones y para ausentarse debía pedir permiso. Asimismo, que la entidad le 3 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA suministraba todos los equipos de trabajo y ejecutaba sus funciones bajo subordinación del coordinador del Grupo de Gestión Administrativa.
Expone que, el día 22 de junio de 2018 presentó una petición ante la accionada denominada “Solicitud de prueba de informe”, la cual fue resuelta mediante oficio con radicado No. 2000-0089-18 (rad 20182033469). Ese mismo día, a través de correo físico certificado, presentó otra petición, esta vez con miras a agotar la reclamación administrativa, deprecando el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones; al no obtener respuesta, reiteró dicha solicitud el 22 de noviembre de 2018, la cual fue resuelta por medio de oficio con radicado No. 2000-0152-18 (Rad 20182052058038) donde la entidad afirmó que había dado respuesta a la solicitud a través de misiva del 16 de julio de 2018.
Posteriormente, el 21 de enero de 2020, también por correo físico certificado, presentó ante la llamada a juicio una nueva reiteración de respuesta de fondo a las solicitudes incoadas los días 22 de junio y 22 de noviembre de 2018, la cual fue resuelta a través del acto administrativo acusado. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación. La parte actora invocó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 14, 25, 29, 48, 53, 58, 83, 90, 95, 121, 122, 123, 125, 126, 127, 209, 277 y 351.
Leyes: 6 de 1945; 4 de 1990; 4 de 1992; 100 de 1993, artículos 15, 17, 18, 20, 22, 23, 128, 157, 161, 195 y 204; 244 de 1995; 332 de 1996; 443 de 1998; 909 de 2004; 1438 de 2008; 1437 de 2011 y; 1564 de 2012. Decretos: 2127 de 1945; 3135 de 1968; 1042 de 1978; 1045 de 1978; 2400 de 1979; 3074 de 1968; 1045 de 1978; 1848 de 1968; 1919 de 2002 y; 1374 de 2010. 4 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA Indicó que la entidad demandada vulneró sus derechos y garantías laborales al haber sido vinculado mediante órdenes de prestación de servicios, cuando en realidad se materializó una relación laboral, toda vez que se acreditaron los elementos esenciales de aquella, siendo estos: la prestación personal, la remuneración y subordinación. 1.2 Contestación de la demanda2.
El INVIMA se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que no existió una relación laboral entre las partes. Sostuvo que, el demandante fue contratado mediante contratos de prestación de servicios profesionales, con fundamento en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007; asegurando además que, la actividad desplegada por el accionante obedeció exclusivamente al objeto contratado; asimismo, resaltó que en el desarrollo de aquellos no se presentó subordinación alguna, limitándose a ejercer la supervisión con miras a verificar el cumplimiento de lo contratado.
Propuso las excepciones que denominó «falta de los recursos en la actuación administrativa»; «caducidad del medio de control»; «inepta demanda»3; «inexistencia de los elementos de la relación laboral»; «inexistencia de la obligación»; «cobro de lo no debido»; «ausencia de vínculo de carácter laboral»; «prescripción»; y «genérica». 1.3.
La sentencia de primera instancia4. La Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el Siete (7) de julio de Dos Mil Veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Como sustento de su decisión el Tribunal indicó que, para la configuración de la relación laboral encubierta es necesario acreditar el cumplimiento de tres requisitos, el primero de ellos, esto es, la prestación personal del servicio, en 2 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «24.
Contestación demanda». 3 Las excepciones de “falta de agotamiento de los recursos en la actuación administrativa”, “caducidad de la acción” e “inepta demanda” propuestas por la entidad demandada, fueron resueltas por el Tribunal por medio del auto del 27 de octubre de 2022 declarándolas no probadas. 4 Samai – tribunal de origen, índice 92. 5 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA este asunto quedó probado con los contratos aportados y los testimonios practicados, evidenciándose que el accionante prestó sus servicios de manera personal al INVIMA desde el Primero (1) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y hasta el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), con las siguientes interrupciones: de 04 días hábiles entre el 30 de diciembre de 2011 a 04 de enero de 2012, 02 días hábiles entre el 01 de enero de 2015 al 05 de enero de 2015 y 01 de enero de 2016 al 14 de enero de 2016; no obstante, aclaró que, como en la demanda se indicó como extremo inicial el Veintinueve (29) de diciembre de Dos Mil Once (2011) sería esta la fecha de inicio de la relación que se tendría en cuenta.
En cuanto al segundo elemento, esto es, la remuneración se expuso que, en los contratos se pactó el pago de unos honorarios como contraprestación periódica que, al margen de su denominación, corresponde a una retribución mensual por la labor. Ahora, en cuanto al tercer elemento denominado subordinación se dijo: Los testigos manifestaron que la labor era desempeñada por el demandante en las instalaciones de la entidad demandada, en el horario de lunes a viernes desde las 7:30 a.m. hasta las 4:30 p.m., indicando que la actividad ejercida era la de supervisar lo relacionado con el servicio de vigilancia de la entidad, sin precisar si dicha supervisión recaía en un contrato externo o los servicios de seguridad y vigilancia los prestaba directamente la demandada.
De las declaraciones recibidas no se logró tener certeza frente a las órdenes que presuntamente le imponía la entidad llamada a juicio al actor, en el entendido que si bien los testigos mencionaron varios nombres de personas que le daban instrucciones, no es posible tener certeza que aquellas tuvieran la coacción propia de una relación laboral.
Para el Tribunal el requisito de la subordinación no fue cumplido, aclarando que, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado, el solo hecho de cumplir con un horario o recibir instrucciones no genera una relación laboral, por cuanto aquellas son propias de la coordinación de actividades necesaria para garantizar el cumplimiento de la relación contractual. 6 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA Se dijo que, en los contratos de prestación de servicio prevalece el principio de coordinación, consistente en la sincronización de las actividades requeridas en la medida de la necesidad de la entidad contratante, lo que se estima ocurrió en el caso bajo estudio.
Esto es diferente a la subordinación que existe en la relación laboral, la cual genera que el empleador pueda imponer al trabajador las condiciones de tiempo, modo y lugar para que desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia o autonomía, y, en el caso que nos ocupa, la parte actora no acreditó tales circunstancias como era su deber procesal en los términos del artículo 167 del C.G.P. 1.4.
El recurso de apelación5 La parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la decisión proferida por el A-quo y, en su lugar, se declare la existencia de una relación laboral con el INVIMA. Sostiene que, la sentencia incurrió en errores sustanciales de valoración probatoria y desconoció principios constitucionales y jurisprudenciales sobre la relación laboral encubierta.
Afirma que, durante el vínculo que tuvo con la entidad demandada se configuraron los tres elementos de una relación laboral encubierta, no habiendo discusión sobre la prestación del servicio y la remuneración percibida; no obstante, a diferencia de lo concluido por el Tribunal, considera que también se acreditó la subordinación comoquiera que: • El señor JOSE LUIS RUBIO SAAVEDRA, estaba sujeto a un esquema de control de horario de lunes a viernes de 7:30 a.m. a 4:30 p.m.; así como, a la supervisión directa, recibía instrucciones constantes, debía asistir de forma obligatoria a reuniones y era sujeto de llamados de atención. 5 Samai – tribunal de origen, índice 97. 7 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA • Sus funciones estaban alineadas con los objetivos permanentes del INVIMA y eran ejercidas en las instalaciones de la entidad demandada con herramientas y recursos por ella otorgados. • Las labores asignadas, como supervisión de vigilancia, actualización de bases de datos, control de activos y representación institucional en comités, no eran de carácter temporal ni accesorio. • Debía solicitar permiso para ausentarse de su lugar de trabajo.
Para sustentar su posición, citó la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ- 025-CE-S2-2021, indicando que en ella se expuso que la existencia de subordinación no depende necesariamente de un contrato laboral formal, sino que puede deducirse a partir de diversos indicios de dependencia funcional. Además, ha establecido que la continuidad contractual, la ejecución de funciones estructurales y la integración funcional del trabajador en la entidad son indicios suficientes para declarar la existencia de un vínculo laboral. 1.5.
Trámite de segunda instancia Por medio de auto del Quince (15) de septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025)6, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA. De dentro de los diez días siguientes a su notificación la parte demandada se pronunció sobre el recurso de alzada interpuesto por el demandante y pidió confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que no se configuró el elemento de la subordinación, precisando que solo hubo la supervisión del contrato necesaria para su cabal ejecución7. 1.6.
Concepto del Ministerio Público8 Dentro del plazo legal, el agente del Ministerio Público allegó el concepto respectivo, solicitando que se confirme la decisión del Tribunal; al considerar que, 6 Samai - índice 04. 7 Samai - Índice 09. 8 Samai - índice 11. 8 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA no se logró demostrar la existencia de subordinación, elemento esencial para poder declarar la existencia de una relación laboral.
Se adujo que, dentro del plenario no se acreditó que el demandante estuviera sujeto a órdenes, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, como tampoco que existiera similitud de la labor con algún cargo de planta del instituto. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
Cabe destacar que, de conformidad con el artículo 3289 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si, hay lugar a la declaratoria de existencia de una relación laboral entre el demandante y el INVIMA, habida cuenta de los servicios que prestó desde el Veintinueve (29) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y hasta el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), esto es, si se acreditaron los tres elementos necesarios para que se configure la relación laboral encubierta alegada en la demanda, especialmente, el elemento de la subordinación. 9 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 9 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.
Marco normativo; 2.2.2. Pruebas recaudadas; y 2.2.3 Caso concreto. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes 10 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» -sic- Entonces, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales10; y, para reforzar su tesis, el demandante puede 10 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 11 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral11.
En el mismo sentido, la Subsección B de esta Sección Segunda12 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo y, (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, esto es, prolongada en el tiempo; sumado a que la labor sea inherente a la entidad y, en algunos casos, la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Este criterio ha sido reiterado por esta Subsección en múltiples oportunidades, consolidando así una línea jurisprudencial uniforme en torno a la materia. En consecuencia, será con fundamento en dicho marco normativo y jurisprudencial que se desarrollará el análisis del presente asunto13. 2.2.2. Pruebas recaudadas. a) Se allegó al plenario copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y la entidad demandada, así: Año Contrato Objeto Inicio DD/MM/AA Finalización DD/MM/AA Días de interrupción 2011 No. 938 de 201114 Prestación de servicios profesionales como Economista para el Grupo de Gestión Administrativa de la Secretaría General del INVIMA. 1/12/11 29/12/11 NA 2012 No. 048 de 201215 Prestación de servicios profesionales de un economista en la Secretaría General del INVIMA. 5/01/12 5/07/12 4 11 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23- 33-000-2012-00020-01 (316-2014). 13 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. CP. Jorge Edison Portocarrero Banguera sentencias identificadas con los radicados internos 0199-2023, 2164-2023, 3767-2023, 4845-2023, 7292-2023, entre otros. 14 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», páginas 73 a 77. 15 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 79 a 83. 12 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA 2012 No. 720 de 201216 Prestación de servicios profesionales como economista en la Secretaría General del INVIMA. 5/07/12 31/12/12 NA 2013 No. 004 de 201317 Prestación de servicios profesionales de un Economista, en la Secretaría General. 2/01/13 31/12/13 NA 2014 No. 002 de 201418 Prestación de servicios profesionales como economista para la Secretaría General del INVIMA. 2/01/14 31/12/14 NA 2015 No. 004 de 201519 Prestación de servicios profesionales como economista para la Secretaría General del INVIMA. 06/01/15 31/12/15 2 2016 No. 009 de 201620 Prestación de servicios profesionales al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos para apoyar técnicamente al Grupo de Gestión Administrativa de la Secretaría General en las actividades administrativas. 15/01/16 30/12/16 8 b) Antecedentes administrativos de los contratos núms. 048 de 201221, 720 de 201222, 004 de 201323, 002 de 201424, 004 de 201525 y 009 de 201626, aportados por la entidad demandada. c) Formatos de traslado de bienes por retiro del señor José Luis Rubio al Grupo de Gestión Administrativa del INVIMA, con fecha del Dieciséis (16) de enero de Dos Mil Diecisiete (2017)27. d) Acta de entrega del Veintiocho (28) de diciembre de (2016), de los pasivos del INVIMA a cargo del actor al señor Juan Manuel Mendoza Villamarín28. 16 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 85 a 88. 17 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», páginas 89 a 95. 18 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA, páginas 97 a 100. 19 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 101 a 105. 20 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», páginas 107 a 113. 21 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «21. 2020-516 JOSE LUIS RUBIO- ANTECEDENTES 2». 22 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «15. 2020-516 JOSE LUIS RUBIO- ANTECEDENTES 3». 23 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «16. 2020-516 JOSE LUIS RUBIO- ANTECEDENTES 4». 24 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «18. 2020-516 JOSE LUIS RUBIO- ANTECEDENTES 5». 25 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «19. 2020-516 JOSE LUIS RUBIO- ANTECEDENTES 6». 26 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «20. 2020-516 JOSE LUIS RUBIO- ANTECEDENTES 7». 27 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 115 a 127. 28 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», página 129. 13 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA e) Correos electrónicos enviados por el señor Juan Manuel Mendoza Villamarín, firmando como coordinador del Grupo de Gestión Administrativa, dirigidos al señor José Luis Rubio Saavedra en los meses de septiembre a diciembre de 2016, donde se le solicita informes de gestión, autorizaciones de ingreso de personas, convocatoria a reuniones, y da instrucciones para el seguimiento de asuntos29. f) Oficio No. 2350-0883-23 del Diecinueve (19) de octubre del Dos Mil Veintitrés (2023), por el cual la asesora de la Dirección General (E) con delegaciones de funciones del Grupo de Talento Humano del INVIMA, informa que no existe en la entidad el empleo denominado servidor misional código 2-2 grado 1830. g) Copia de la solicitud de prueba por informe, sin fecha, presentada por el actor al INVIMA, en la que enlistó siete cuestionamientos relativos a órdenes asistenciales y de servicio celebrados con la entidad; entre los cuales pidió información acerca del presupuesto asignado a la Secretaría General del INVIMA durante los años 2014 a 2016; el valor de las asignaciones salariales de empleados públicos que desempeñen funciones similares a las del actor, el tipo de vinculación a la que están sometidos los servidores públicos de dicha secretaría, certificado de factores salariales para la cotización a seguridad social en pensiones; así como, el motivo por la que se le exigiera, durante su relación con la entidad, el cumplimiento de horarios, informe de novedades durante la prestación del servicio, junto con las razones para dar por terminado unilateralmente el contrato31. h) Copia del oficio No. 2000-0089-18 (radicado 20182033469) del Dieciocho (18) de julio de Dos Mil Dieciocho (2018), donde el INVIMA da respuesta a la anterior solicitud de prueba por informe, indicándole el monto del presupuesto asignado a la Secretaría General, se le aclara que el vínculo que tuvo le peticionario con la entidad fue a través de contratos de prestación de servicios no de empleado público, sin exigencia de cumplimiento de horarios, en virtud de lo cual no le eran reconocidas prestaciones sociales y por tanto no pueden realizar equivalencias con los funcionarios de planta de la entidad; además, se le informa que los 29 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 131 a 239. 30 Samai – tribunal de origen, índice 53, archivo «030_RECIBEMEMORIALES_2020516OFICIO2350.pdf». 31 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», páginas 31 a 36. 14 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA servidores públicos del INVIMA tienen la calidad de empleados públicos; que la terminación del contrato se dio dado que las funciones por él desempeñadas iban a ser realizadas por los servidores de la entidad32. i) Copia del escrito radicado el Veinte (20) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018) ante el INVIMA, por parte del apoderado de la parte actora, solicitando respuesta de fondo a la reclamación administrativa radicada en de junio de 201833.
En este punto debe aclararse que, al plenario no se allegó solicitud elevada por la parte actora en junio del año 2018 donde se haya deprecado la declaratoria de una relación laboral y el pago de acreencias laborales. Ante el requerimiento efectuado por el Tribunal, el apoderado de la parte actora aportó unos documentos34, del análisis de ellos no se advierte que se haya reclamado la existencia de una relación laboral encubierta ni el pago de acreencias laborales a favor del señor Rubio Saavedra, como aquí se pregona; lo anterior, en el entendido que en el relato de los hechos allí indicados se habla de unos contratos como odontólogo y en las pretensiones se pide dicha relación laboral pero entre Gerardo Duarte y Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. j) Oficio No. 2000-0152-18 (radicado 20182058038) del Cinco (5) de diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018)35, suscrito por el secretario general del INVIMA, informando al apoderado de la parte actora que la entidad dio respuesta de fondo sobre todas las peticiones elevadas por medio del oficio radicado 20182031469 del Dieciséis (16) de julio de Dos Mil Dieciocho (2018), entregada el Dieciocho (18) de julio de Dos Mil Dieciocho (2018)36. k) Respecto de la presunta relación laboral entre el señor José Luis Rubio Saavedra y el INVIMA, se escucharon en audiencia de pruebas los siguientes testimonios: 32 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 41 a 46. 33 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», página 55. 34 Samai – tribunal de origen, índice 84, archivo «archivo 052_MemorialWeb_Otro-10MEMORIALAPORTA.pdf». 35 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», página 59. 36Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «23. Antecedentes», página 4. 15 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA Identificación Audiencia de pruebas del 15 de febrero de 202437 Leonardo Avilés Avilés (Audiencia del 15 de febrero de 2024) Minuto 5:00 y en adelante de la grabación: El testigo señaló que, desde diciembre de 2011, José Luis Rubio, hasta finales de diciembre de 2016, se desempeñó en la supervisión del contrato de vigilancia, encargándose de la logística, la revisión de cámaras, el cumplimiento de las funciones de los vigilantes y la asistencia a reuniones mensuales de comité donde recibía retroalimentación e instrucciones.
Indicó que trabajaba de lunes a viernes, ocasionalmente los sábados, en horarios de 7 a. m. a 4 p. m, asignados por el coordinador de Gestión Administrativa, en la sede principal de Montevideo (Carrera 68D 17), posteriormente en Chapinero (Carrera 10 64, Lurdes) y en sedes alternas. Expresó que, durante este período, la mayoría de los funcionarios eran contratistas, sin personal de planta realizando las mismas labores y que los contratos se renovaban anualmente hasta el último día del año, iniciando nuevos contratos la primera semana del siguiente.
Manifestó que José Luis, no podía delegar sus funciones, trabajaba bajo las instrucciones de varios jefes, como William Rodríguez, Juan Manuel Mendoza y Mario Osorio, utilizando herramientas estándar como un computador y una impresora compartida, además de un carné de identificación con foto, nombre y cédula para acceder a las instalaciones.
Nancy Rocío Silva Olarte (Audiencia del 15 de febrero de 2024) Minuto 21:40 y en adelante de la grabación: Manifestó que conoció al demandante cuando ingresó a laborar en el INVIMA y que hasta 2016, José Luis Rubio trabajó como contratista en la supervisión del contrato de vigilancia, cumpliendo un horario de 7 a.m. a 4 p.m. de lunes a viernes en la oficina de gestión administrativa, donde coincidieron, pues también fue contratista en el mismo grupo, hasta el año 2014, cuando esta fue trasladada a otra oficina.
Mencionó que, durante ese período, tuvieron como jefes a William Rodríguez, Juan Manuel Mendoza y Mario Osorio, quienes, como coordinadores daban las órdenes. Reiteró que los contratos se renovaban anualmente en enero, cubriendo de enero a diciembre, y se les enfatizaba el cumplimiento del horario. Finalmente, expuso que, al firmar el contrato, recibían un carné de identificación, y a partir de finales de 2014, debían usar una tarjeta de acceso para marcar entrada y salida tras la instalación de talanqueras. - Reclamación administrativa38 a) Escrito del Veintidós (22) de enero de Dos Mil Veinte (2020)39, por el cual la parte demandante solicita a la entidad demandada, contestación de la reclamación administrativa que adujo incoó el día Veintidós (22) de junio de Dos Mil Dieciocho (2018), en la que solicitó que se reconozca que existió una relación laboral de orden legal y reglamentaria sin solución de continuidad con el INVIMA40, reiterada el Veinte (20) de noviembre de Dos 37 Samai – tribunal de origen, índice 66, archivo «038AUDIENCIADEPR_20200051600PRUEBAS15DEFEBRERODE2024.pdf». 38 Conforme lo precisó el Tribunal, se tiene esta reclamación y respuesta como el agotamiento de la reclamación administrativa, por ser un aspecto sobre el cual no se emitió recurso alguno. 39 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 47 a 53. 40 El Tribunal resaltó que en el plenario no se allegó prueba de la reclamación administrativa del 22 de junio de 2018, motivo por el cual, tuvo en cuenta como reclamación administrativa la presente solicitud del 22 de enero del 2020. 16 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA Mil Dieciocho (2018); de la que se infiere que el periodo sobre el cual se reclama la relación laboral fue del (1) de octubre de Dos Mil Uno (2001) (sic) al Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016). b) Oficio No. 20202011781 del Once (11) de marzo de Dos Mil Veinte (2020)41, suscrito por la asesora de la Dirección General con delegación de funciones del grupo de Gestión Contractual del INVIMA, por medio del cual negó la solicitud de reconocimiento de acreencias laborales por el periodo reclamado. 2.2.3.
Caso concreto. La Sala pasa a analizar si en este caso se acreditaron los tres elementos que conforman la relación laboral, siendo estos: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. En cuanto al primer elemento de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, para la Sala dicho elemento está acreditado, toda vez que, de análisis de los contratos detallados en el cuadro que antecede se logra evidenciar que el actor prestó sus servicios como economista para el Grupo de Gestión Administrativa de la Secretaría General del INVIMA de manera directa y personal, durante el periodo comprendido entre el Primero (1) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y hasta el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016).
Adicionalmente, el testigo Leonardo Avilés Avilés hizo referencia a la prestación del servicio por parte del actor durante los citados años. No obstante, tal como lo concluyó el Tribunal, como la pretensión de la demanda es que se declare la relación desde el Veintinueve (29) de diciembre de Dos Mil Once (2011), momento para el cual ya estaba vigente el vínculo, se tendrá dicha data como la fecha de inicio. 41 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 65 a 71. 17 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA Respecto a la remuneración se encuentra demostrado que, como contraprestación de la labor desempeñada por el señor José Luis Rubio Saavedra percibió́ una remuneración; así se desprende de los contratos suscritos donde se pactó el pago de honorarios por la labor; aspecto sobre el cual no se presentó inconformidad; ante ello, se da por probado el segundo elemento.
Establecido lo anterior, la Sala se encamina al estudio del elemento de la subordinación o dependencia; que es el objeto de la controversia, comoquiera que para el Tribunal aquel no se configuró. Frente a la subordinación, la Corte Constitucional en la sentencia T-041 de 2024 señaló que, esta implica que el empleador está facultado para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes en cualquier momento; aquellas pueden estar relacionadas con el tiempo, el modo o la cantidad de trabajo; así como, con la imposición de reglamentos para la ejecución de sus tareas.
Igualmente, estas órdenes deben ser permanentes durante toda la ejecución del contrato bajo diversos parámetros42. Asimismo, sobre el elemento de la subordinación y los indicios que resultan relevantes para la declaración de una relación laboral, han sido diversos los pronunciamientos de esta Corporación, los cuales quedaron consagrados en la sentencia de unificación del Nueve (9) de septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021)43 donde se dijo que tales indicios eran, entre otros: el cumplimiento de 42 «136.
Sobre la subordinación, la Corte Constitucional estableció que esta implica que el empleador está facultado para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes en cualquier momento. Estas órdenes pueden estar relacionadas con el tiempo, el modo o la cantidad de trabajo, así como con la imposición de reglamentos para la ejecución de sus tareas.
Asimismo, estas órdenes deben ser permanentes durante toda la ejecución del contrato42. En ese sentido, la subordinación, como elemento determinante del contrato de trabajo, fue entendida por esta corporación como: «[U]n poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […]».42. […] «141.
Finalmente, la Sala Laboral de la Corte Suprema de justicia reiteró que existen indicios sobre la existencia de una relación laboral encubierta, los cuales fueron relacionados en la Recomendación 198 de la Organización Internacional del Trabajo. Estos indicios pueden ser útiles para descifrar una relación de trabajo subordinada. De esta forma, la autoridad judicial consideró como tales la prestación del servicio según el control y supervisión de otra persona42, la exclusividad42, la disponibilidad del trabajador42, la concesión de vacaciones42, la aplicación de sanciones disciplinarias42, cierta continuidad del trabajo42, el cumplimiento de una jornada u horario de trabajo42, la realización del trabajo en los locales o lugares definidos por el beneficiario del servicio42, el suministro de herramientas y materiales42, el hecho de que exista un solo beneficiario de los servicios42, el desempeño de un cargo en la estructura empresarial42, la terminación libre del contrato42 y la integración del trabajador en la organización de la empresa42». 43 «103.
La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones 18 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA horario de labores; la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta.
En ese sentido, el acervo probatorio da cuenta de varios indicios relevantes que, contrario a lo resuelto por el Tribunal, permiten tener por configurado el elemento de la subordinación, así: el cumplimiento de horarios, las labores se ejecutaron bajo instrucciones y órdenes emanadas de la entidad demandada. Lo anterior, teniendo en cuenta que: Los señores Leonardo Avilés Avilés y Nancy Rocío Silva Olarte en sus declaraciones señalaron que, el actor debía cumplir una jornada de lunes a viernes, en un horario de 7:30 a.m. a 4:30 p.m, e incluso se dijo por la señora Silva Olarte que, hubo un periodo de tiempo donde el demandante tenía que, usar una tarjeta de acceso para marcar entrada y salida, precisando la testigo que el actor debía portar carné de la entidad durante la prestación del servicio; además, la labor era ejercida en las instalaciones del INVIMA, entidad quien le asignó el puesto de trabajo y todos los elementos que requería para desarrollar sus actividades conforme lo precisó el testigo Avilés Avilés. Los dos testigos también indicaron que, el accionante recibía órdenes de sus jefes, William Rodríguez, Juan Manuel Mendoza y Mario Osorio, empleados de la entidad llamada a juicio.
El testigo Avilés afirmó también que, el señor Rubio Saavedra no podía delegar sus funciones, tenía que asistir a reuniones mensuales de comité donde recibía retroalimentación y órdenes para ejercer su labor. Estas órdenes también quedaron acreditadas con los diferentes correos electrónicos aportados al plenario, los cuales eran enviados por el señor Juan Manuel Mendoza Villamarín, coordinador del Grupo de Gestión Administrativa, dirigidos al actor durante los meses de septiembre a diciembre de 2016, donde se le solicita informes de gestión, autorizaciones de ingreso de personas, tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. […] 105. ii) El horario de labores. […] 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. […] 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de Sección Segunda. sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. Expediente: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 19 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA convocatoria a reuniones y da instrucciones para el seguimiento de asuntos a su cargo44.
Adicionalmente, tenemos que la labor ejercida por el demandante no fue por un evento temporal o para cubrir una necesidad contingente de la entidad accionada, al contrario, esta perduró por más de cuatro (4) años; desconociendo con ello lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual, esta permitido la celebración de contratos de prestación de servicios, cuando la labor no pueda realizarse con personal de planta o requiera de conocimientos especializados pero solo «por el término estrictamente indispensable».
Igualmente, la naturaleza de la función desarrollada por el accionante, la cual consistía según el testimonio rendido por el señor Leonardo Avilés «en la supervisión del contrato de vigilancia, encargándose de la logística, la revisión de cámaras, el cumplimiento de las funciones de los vigilantes» y según lo indicado por la señora Nancy Rocío Silva Olarte estaba encaminada a la supervisión del contrato de vigilancia»; si bien no es propia del objeto social de la llamada a juicio, si resulta indispensable para sus fines, pues está ligada con la preservación, cuidado de los bienes; así como, con la seguridad de las instalaciones.
En este punto, debe indicarse que, si bien en el objeto contractual de todos los contratos suscritos por el demandante con la llamada a juicio se hizo referencia a la prestación de servicios profesionales como economista; no es menos cierto que, en las obligaciones contractuales se pactó el desarrollo de actividades que versaban sobre la adquisición, cuidado, mantenimiento y vigilancia de los bienes de la entidad, así: (i) apoyar y proyectar los documentos y actos administrativos necesarios para la adquisición del servicio de mantenimiento locativo de las instalaciones del INVIMA;
(ii) apoyar a proyectar los documentos y actos administrativos necesarios para la adquisición del servicio de mantenimiento de los equipos de oficina, laboratorios, vehículos del INVIMA de acuerdo con los requerimientos, normas y procedimiento vigentes; (iii) apoyar en el servicio de seguridad y vigilancia de acuerdo con las normas y procedimientos vigentes;
(iv) actualizar las 44 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», páginas 131 a 239. 20 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA funciones de los vigilantes de acuerdo con lo pactado en el contrato de prestación de servicios en cada uno de los puestos de trabajo en las diferentes sedes;
(v) realizar los estudios de seguridad con el propósito de establecer debilidades y fortalezas en cada uno de los puntos de control del servicio de seguridad y vigilancia. (vi) asistir en representación del Grupo a los Comités que le designe el Coordinador y; (vii) proyectar los documentos y oficios que establezca el supervisor, entre otras funciones.
En consideración a lo expuesto, se insiste que, contrario a lo afirmado por el A-quo, en el presente asunto se acreditaron los tres elementos de la relación laboral durante el tiempo en que el actor prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios y que fue objeto de reclamo por este medio de control, esto es, desde el Veintinueve (29) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016).
Así las cosas, durante los periodos en que el demandante prestó sus servicios a la entidad a través de contratos de prestación de servicios, habrá de declararse la existencia de una relación laboral encubierta, esto es, entre los periodos del 1/12/2011 a 29/12/2011, 05/01/2012 a 05/07/2012, 05/07/2012 a 31/12/2012, 20/01/2013 a 31/12/2013, 2/01/2014 a 31/12/2014, 06/01/2015 a 31/12/2015, y 15/01/2016 a 30/12/2016.
En virtud de lo anterior, se considera que hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo acusado; dado que, se logró demostrar que el vínculo que unió a las partes sí fue de origen laboral. Establecida la existencia de una relación laboral encubierta bajo la forma de un contrato de prestación de servicios, lo que procede es la definición del restablecimiento del derecho.
Sin embargo, a juicio de la Sala, el medio de control incoado fue presentado cuando ya había operado el fenómeno de la prescripción, como pasa a exponerse: La Sala no desconoce que la competencia del juez de segunda instancia se define por los argumentos del recurso de apelación, los cuales en este caso no incluyen la discusión sobre la prescripción; no obstante, el inciso primero 21 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA del artículo 328 del Código General del Proceso45, dejó abierta la posibilidad que se adopten las decisiones de oficio que correspondan.
Sumado a lo anterior, el inciso segundo del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, dispone que silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no46; igualmente, hace parte del objeto de esta jurisdicción la protección del orden jurídico y el patrimonio público, por todas estas razones se pasará a revisar oficiosamente el fenómeno de la prescripción. En ese orden de ideas, debe recordarse que el fenómeno de la prescripción ha sido analizado por esta Sección, específicamente en lo que respecta a los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral, así en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 201647 se dijo: «[…] quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad» (se destaca).
Adicionalmente, debe recordarse que, el fenómeno de la prescripción está consagrado en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, en concordancia con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, normas que disponen la prescripción trienal e indican que aquel se puede interrumpir por una sola vez, lo anterior significa que, una vez se presenta la reclamación administrativa, el plazo inicia de nuevo su conteo y la demanda debe ser presentada dentro de los tres años siguientes, so pena de que se configure aquel.
El actor en la demanda afirmó que presentó una primera reclamación 45 ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (…) 46 ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada.
En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen. En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. […] 47 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 22 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA administrativa en junio del año 2018, pidiendo la declaratoria de una relación laboral y el pago de acreencias laborales; la cual, según su dicho fue reiterada el 20 de noviembre de 2018.
La primera reclamación en cita no fue aportada; ante ello, el Tribunal requirió a la parte actora para que la aportara, quien dio respuesta al requerimiento48; no obstante, del análisis de los documentos allegados no se evidencia que, en efecto se haya incoado la referida reclamación. Estos documentos, tanto en los hechos como en las pretensiones hacen referencia a unos contratos como odontólogo y en las pretensiones se pide dicha relación laboral, pero, entre Gerardo Duarte y Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, como puede apreciarse49: Debe además indicarse que, en el escrito del Veinte (20) de noviembre de Dos 48 Samai – tribunal de origen, índice 84, archivo «archivo 052_MemorialWeb_Otro-10MEMORIALAPORTA.pdf». 49 Ibid. 23 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA Mil Dieciocho (2018)50, se reiteró la reclamación administrativa radicada en junio de 201851, la cual como ya se expuso, hace mención a una persona diferente a la aquí figura como demandante; en esta segunda petición no se expuso el objeto de la misma; por tanto, tampoco es posible concluir que con ella se haya agotado la reclamación administrativa; en la cual se pidió lo siguiente: La Sala desea resaltar que, tan solo con la reclamación presentada el Veintidós (22) de enero de Dos Mil Veinte (2020)52, la parte demandante logró acreditar que presentó solicitud ante la entidad demandada tendiente a obtener la declaratoria de la relación laboral y el pago de acreencias laborales53; la cual, fue resuelta de forma negativa a través del acto 50 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», página 55. 51 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», página 55. 52 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01. DEMANDA Y ANEXOS», páginas 47 a 53. 53 El Tribunal también llegó a esta misma conclusión, precisando que, al plenario no se allegó prueba de la reclamación administrativa del 22 de junio de 2018, motivo por el cual, tuvo en cuenta como reclamación administrativa la solicitud del 22 de enero del 2020. 24 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA administrativo acusado, esto es, el oficio 20202011781 del Once (11) de marzo de Dos Mil Veinte (2020)54, suscrito por la asesora de la Dirección General con delegación de funciones del grupo de Gestión Contractual del INVIMA.
En ese orden de ideas, es la citada reclamación del Veintidós (22) de enero de Dos Mil Veinte (2020) la que se tendrá en cuenta para definir el fenómeno de la prescripción; así las cosas, debe recordarse que, la relación laboral terminó el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016); por tanto, el actor podía haber reclamado los derechos que en virtud de aquella se configuraron hasta el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019); sin embargo, como ya se ha expuesto, lo acreditado es que aquella que se presentó el Veintidós (22) de enero de Dos Mil Veinte (2020), esto es, cuando ya se había configurado el citado fenómeno jurídico de la prescripción. En virtud de lo anterior, no es posible acceder al restablecimiento del derecho deprecado, esto es, a las pretensiones tendientes a obtener el pago de los emolumentos laborales e indemnizaciones reclamados; no obstante, debe aclararse que, la citada figura de la prescripción no opera sobre los aportes pensionales, dado que, estos al estar ligados al derecho pensional tienen la connotación de ser imprescriptibles e irrenunciables.
Así las cosas, a pesar de la declaratoria de prescripción se deberá ordenar a la entidad que proceda a efectuar el pago de la diferencia sobre los aportes pensionales que se hubieran generado durante el tiempo en que se acreditó la existencia de la relación laboral. Conforme a lo expuesto, se revocará la sentencia de primera instancia, se declarará la nulidad del Oficio No. 202-0416-2020 Rad. 20202011781 del Once (11) de marzo de Dos Mil Veinte (2020), expedido por la asesora de la Dirección General con delegación de funciones del grupo de gestión contractual del INVIMA, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales deprecadas por el señor José Luis Rubio Saavedra. Asimismo, se declarará la existencia de una relación laboral encubierta entre el señor José Luis Rubio Saavedra y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, 54 Samai – tribunal de origen, índice 33, expediente digital, archivo «10_ED_20200051600(.ZIP)», documento «01.
DEMANDA Y ANEXOS», páginas 65 a 71. 25 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA ocurrida entre el Veintinueve (29) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), salvo interrupciones, conforme a las consideraciones que anteceden. No obstante, se declarará que operó el fenómeno de la prescripción sobre todos los derechos salariales y prestacionales reclamados en este proceso, sin embargo, a título de restablecimiento del derecho se ordenará al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, el reconocimiento y pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, durante el plazo donde se demostró la existencia de la relación laboral, siendo estos, los periodos del 29/12/2011 a 29/12/2011, 05/01/2012 a 05/07/2012, 05/07/2012 a 31/12/2012, 20/01/2013 a 31/12/2013, 2/01/2014 a 31/12/2014, 06/01/2015 a 31/12/2015, y 15/01/2016 a 30/12/2016, tomando como ingreso base de cotización (IBC) mes a mes el valor de los honorarios que devengó por los contratos que encubrieron la relación laboral o por un servidor de la misma categoría vinculado laboralmente a la planta de la entidad, en caso de que este exista.
Asimismo, se indicará que la entidad demandada solo deberá realizar el pago de los aportes que en su calidad de empleador le correspondía. Por su parte, el señor José Luis Rubio Saavedra deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones, durante el tiempo que duró su vinculación y, en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador. 2.4 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 26 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Siete (7) de julio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó a las pretensiones de la demanda. En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. 202-0416-2020 Rad. 20202011781 del Once (11) de marzo de Dos Mil Veinte (2020), expedido por la asesora de la Dirección General con delegación de funciones del grupo de gestión contractual del INVIMA, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales deprecadas por el señor José Luis Rubio Saavedra, de acuerdo con lo expuesto en precedencia.
TERCERO: Declarar la existencia de una relación laboral encubierta entre el señor José Luis Rubio Saavedra, y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, ocurrida entre el Veintinueve (29) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), salvo interrupciones, conforme a las consideraciones que anteceden.
CUARTO: DECLARAR que operó el fenómeno de la prescripción sobre todos los derechos salariales y prestacionales reclamados en este proceso, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho ORDENAR al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, el reconocimiento y pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, durante el plazo donde se demostró la existencia de la relación laboral, siendo estos, los periodos del 29/12/2011 a 29/12/2011, 05/01/2012 a 05/07/2012, 05/07/2012 a 31/12/2012, 20/01/2013 a 31/12/2013, 2/01/2014 a 31/12/2014, 06/01/2015 a 31/12/2015, y 15/01/2016 a 30/12/2016, tomando como ingreso base de cotización (IBC) mes a mes el valor de lo percibido por un empleado de planta en un cargo que guarde equivalencia funcional al por él desempeñado, en caso de existir; aclarando que, solo en el evento de 27 Número Interno: 2418-2025 Demandante: José Luis Rubio Saavedra Demandado: INVIMA acreditarse la no existencia de dicho funcionario de planta se tendrá que acudir a los honorarios pactados.
La entidad demandada solo deberá realizar el pago de los aportes que en su calidad de empleador le correspondía. Por su parte, el señor José Luis Rubio Saavedra deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación y, en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia.
OCTAVO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.
Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA