CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Consejera Ponente (E): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: NORMA PATRICIA LARA GONZÁLEZ Accionado: SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN "F"- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se declara improcedente por falta de legitimación en la causa por activa. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Norma Patricia Lara González, a través de apoderada judicial, contra de la sentencia de 28 de febrero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección "F"- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Norma Patricia Lara González1, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 28 de febrero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección "F"- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-35-022-2019-00328- 00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que fue cónyuge del señor José Vicente López Sánchez, quien falleció. 2.2. Indicó que el señor José Vicente López Sánchez laboró como docente desde el 24 de febrero de 1988 hasta el 25 de agosto de 2017, es decir, ingresó antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 20033. 1Quien manifiesta actuar en calidad de cónyuge supérstite del señor José Vicente (q.e.p.d.), demandante dentro del proceso objeto de controversia. 2 En adelante Tribunal. 3 «Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González 2.3.
Comentó que, mediante la Resolución núm. 5593 de 1o. de agosto de 2017, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció al señor José Vicente López Sánchez una pensión de invalidez a partir del 25 de agosto de 2017. 2.4. Expuso que, por medio de la petición núm. E-2019-73858/2019-PENS-732421 de 29 de abril de 2019, el señor José Vicente López Sánchez solicitó la revisión y ajuste de la pensión de invalidez, con la finalidad de que se le reconocieran la totalidad de los factores salariales devengados al momento de su retiro, esto es, incluir la prima de servicios devengada y certificada. 2.5.
Señaló que, a través de la Resolución núm. 4831 de 31 de mayo de 2019, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio negó la reliquidación solicitada, al considerar que de acuerdo con la Ley 71 de 1988, el reajuste solicitado no le era aplicable al señor José Vicente López Sánchez. 2.6. Igualmente, en el mismo acto administrativo se negó la solicitud de devolución de los descuentos realizados para la seguridad social (salud), sobre el primer pago efectuado frente al retroactivo de las mesadas pensionales y las mesadas adicionales respecto de los meses de junio y diciembre de cada vigencia. 2.7.
Mencionó que, con base en lo anterior, el señor José Vicente López Sánchez promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo referido y a título de restablecimiento del derecho se ordenara la revisión y reajuste de la liquidación de la pensión de invalidez, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados a la fecha de retiro, específicamente, la prima de servicios y, que se le reconociera y pagara el valor de las mesadas pensionales causadas con el reajuste. 2.8.
Refirió que el proceso fue identificado bajo el radicado número 1100133350222019032800 y le correspondió su conocimiento al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá que, mediante sentencia de 27 de octubre de 2020, declaró la nulidad parcial de la Resolución núm. 4831 de 31 de mayo de 2019 y condenó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG4 a reliquidar la pensión de invalidez del señor José Vicente López Sánchez. 2.9.
Mencionó que la anterior decisión fue revocada por el Tribunal accionado, mediante sentencia de 28 de febrero de 2023, a través de la cual reiteró que la prima de servicios de docentes no constituye factor salarial para el cálculo de la pensión, sino que se usa para calcular la liquidación de las vacaciones, las cesantías y la prima de navidad, de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 1545 de 2013. 2.10.
Así mismo, la autoridad judicial accionada puntualizó que no le asistía razón al señor José Vicente López Sánchez al pretender la devolución de los descuentos sobre la mesada pensional adicional efectuados, toda vez que el descuento del 12% 4 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González es aplicable a cada una de las mesadas recibidas por el pensionado con destino a la salud, como se encuentra estipulado por la Ley 91 de 19895. 2.11.
Puntualizó que, en la sentencia de segunda instancia, proferida por la autoridad judicial accionada, se incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. 2.12. En cuanto al defecto sustantivo, sostuvo que el Tribunal debió aplicar el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en lo referente al régimen prestacional de los docentes nacionalizados y no la Ley 812 de 2003, que prevé un régimen especial para los docentes. 2.13.
En lo concerniente al defecto por desconocimiento del precedente, afirmó que en la decisión objeto de la acción constitucional no se tuvieron en cuenta las sentencias de unificación de 25 de abril de 20196 y 11 de agosto de 20227, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las cuales si bien no se habla de la pensión de invalidez, se fijaron reglas sobre los factores salariales que se deben incluir en la liquidación para la pensión de vejez de servidores públicos que no son sujetos de la transición pensional, razón por la que se les debe reconocer dicho emolumento con base en la Ley 62 de 1985, incluyendo los factores salariales sobre los que se haya cotizado.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…]
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION (sic) SEGUNDA SUBSECCION (sic) "F" de fecha 28 de febrero del 2023, mediante la cual REVOCA la sentencia 07 de Marzo del 2020 proferida por el Juzgado Veintidos (sic) (22) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda y en consecuencia NEGO (sic) LA RELIQUIDACION (sic) PENSIONAL.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "F" a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de la señora, incluyendo TODOS los factores salariales devengados EN EL AÑO ANTERIOR AL RETIRO DEL SERVICIO, en especial la Ultima (sic) Asignación Básica y la Prima de Servicio.
TERCERO: Así mismo ordenar el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social de los factores salariales que se tengan en cuenta para liquidar el IBL, sobre las cuales no se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social. 5 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 68001 23 33 000 2015 00569 01. 7 Sentencia de Unificación del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, sentencia de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González CUARTO: Solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "F” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO A RELIQUIDAR LA PENSION (sic) SIEMPRE Y CUANDO DICHA RELIQUIDACION (sic) NO TRANSGREDA NI DISMINUYA LA PENSION (sic) DE LA DEMANDANTE en procura de evitar una flagrante vulneración al derecho fundamental de debido proceso, al mínimo vital y a las garantías derivadas del derecho a la seguridad social y del principio de favorabilidad de la demandante.
QUINTO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala si es el caso oficiar al Juzgado Veinti dos (sic) (22) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda para que allegue en su integralidad: 11001333502220190032800, en dado caso de que el expediente administrativo haya sido devuelto al juzgado de origen […]» (Negrillas, subrayas y cursivas del texto y, sic en toda la cita).
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 17 de agosto de 2023, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y, en la misma providencia, ordenó la vinculación, en calidad de terceros con interés en resultas del proceso, de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG-, la sociedad Fiduciaria La Fiduprevisora S.A. y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá. V. INTERVENCIONES 5.
Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y vinculadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de su respectiva coordinación de tutelas, manifestó que la argumentación de la accionante «[…] es exigua […]» en relación con la configuración de las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judiciales, y agregó que: «[…] el mecanismo tutelar se está utilizando con el ánimo de invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad, mediante el ejercicio de la presente acción […]». 5.2.
También precisó que no se transgredieron las garantías fundamentales de la accionante, que el juez de segunda instancia observó las normas en pro de proteger su derecho al debido proceso, «[…] tanto así que el juez de segunda instancia, teniendo las facultades para decretar alguna (sic) tipo nulidad y/o revocar las ( sic) decisión adoptada por el juez de primera instancia, no lo hizo, situación que de contera evidencia un control de legalidad a la actuación desplegada en dicha instancia […]». 5.3.
Por último, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González 5.4. La Sección Segunda -Subsección "F"- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la magistrada ponente, presentó informe en el que advirtió que: «[…] los argumentos expuestos por la señora NORMA PATRICIA LARA GONZÁLEZ, en calidad de cónyuge sobreviviente del señor JOSÉ VICENTE LÓPEZ SÁNCHEZ (q.e.p.d.), ya fueron expuestos a lo largo del trámite del proceso ordinario, por lo que se infiere que la accionante pretende que a través del presente mecanismo constitucional se estudie nuevamente una situación jurídica que ya fue resuelta por el juez natural, es decir, convertir la acción de tutela en una tercera instancia, lo cual no es procedente […]». 5.5.
Igualmente, señaló que en ese sentido no es cierto lo aseverado por la señora Norma Patricia Lara González, por cuanto en el fallo de segunda instancia se encontró que el actor, por haberse vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, tenía derecho a que la pensión le fuera reconocida, liquidada y pagada con observancia al régimen prestacional previsto en la legislación anterior, esto es, los decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, razón por la que la prima de invalidez de la referencia debía ser calculada sobre el IBL del último salario mensual y los factores salarias establecidos en el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978. 5.6.
Afirmó que la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, fue tenida en cuenta cuando dentro del fallo de segunda instancia se aclaró que dicho proveído de unificación no era aplicable al caso de las pensiones de invalidez de los docentes oficiales. 5.7. Finalmente, puntualizó que la sentencia de 22 de febrero de 20238 proferida, igualmente, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, citada por la parte actora como desconocida por contener un asunto con similares aspectos fácticos al presente asunto, fue revocada en segunda instancia a través de providencia de 18 de mayo de 20239, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela porque carecía del requisito general de la relevancia constitucional. 5.8.
El Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, a través del titular del despacho, señaló que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante, en razón a que «[…] esta instancia estableció que la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, fijó reglas sobre la reliquidación de pensión de vejez, sin hacer referencia a la pensión de invalidez y por tanto, el demandante tenía derecho a la aplicación del régimen previsto en el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, de acuerdo con el literal b del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y ese orden de ideas, la prestación debía ser reliquidada con todos los factores devengados en el último año de servicios […]». 8 Sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda –Subsección “B”, sentencia de 22 de febrero de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-00393-00, C.P. Cesar Palomino Cortés. 9 Sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, sentencia de 18 de mayo de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-00393-01, C.P. Milton Chaves García. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González 5.9.
Igualmente, señaló que a partir del 27 de junio de 2003, fecha de promulgación de la Ley 812 de 2003, no resulta procedente efectuar descuentos por salud sobre las mesadas adicionales de las personas afiliadas al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 5.10. Por último, solicitó declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos para la prosperidad del amparo.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199110, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 202111 y en armonía con el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.
VI.2. Cuestión previa 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la sociedad Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG. 8.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 200612, señaló lo siguiente: […] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. […] (Negrilla fuera de texto) 10 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 11 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 12 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González 9.
Así las cosas, la Sala advierte que la sociedad Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG fungió como parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, por lo que su vinculación al presente trámite constitucional se dio en calidad de tercero con interés directo. 10.
Por lo anterior, la Sala denegará la solicitud de desvinculación presentada por la citada entidad, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3. Problemas jurídicos 11. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales y excepcionales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 28 de febrero de 2023, proferida por la Sección Segunda - Subsección "F"- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-35-022-2019-00328-01, se vulneró los derechos fundamentales de la accionante, al haber incurrido supuestamente en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente. 12.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 13. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 14.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 15. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 16.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial13, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución14. 17.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»15 que se encaje en dichos parámetros. 18.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 19.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto 20. La señora Norma Patricia Lara González, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al 13 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 15 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 28 de febrero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección "F"- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-35-022-2019-00328- 01. 21.
En primera medida, la Sala estudiará el presupuesto procesal atinente a la legitimación en la causa por activa. VI.5.1 De la legitimación en la causa por activa en el caso sub examine 22. Ahora bien, en cuanto a la legitimación en la causa por activa de la señora Norma Patricia Lara González para presentar la acción de tutela de la referencia, resulta pertinente recordar lo siguiente: 23.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 24.
Precisamente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991, frente a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé lo siguiente: […] La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]. 25. Atendiendo a lo dispuesto en tales normas, se entiende que el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o vulnerados puede ejercer la acción de tutela: i) por sí mismo o actuando mediante apoderado judicial, o ii) a través de agente oficioso, quien deberá manifestar que actúa como tal y acreditar las razones por las cuales el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o conculcados no puede ejercer por sí mismo su propia defensa. 26.
Específicamente, la Corte Constitucional establece como requisitos para el ejercicio de la agencia oficiosa, los siguientes: […] que el agente manifieste actuar en esa calidad y, por otro lado, que el titular de los derechos presuntamente conculcados no esté en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa. Dicha manifestación, en todo caso, 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González puede ser explícita o inferida de la demanda de tutela, lo que quiere decir que la exigencia se cumple bien sea porque el agente afirme desempeñarse en cuanto tal o porque los hechos puestos de presente o las pruebas revelen que es a través de ese mecanismo que se quiso dirigir la acción. Y, de otra parte, la imposibilidad del titular de los derechos supuestamente lesionados puede ser físico, mental o derivado de circunstancias socioeconómicas, tales como el aislamiento geográfico, la situación de especial marginación o las circunstancias de indefensión en que se encuentre el representado, de ahí que la verificación de que el agenciado no le era razonablemente posible reclamar la protección de sus derechos dependa siempre de la apreciación de los elementos del caso […]”16. 27.
En el asunto cuyo estudio ocupa la atención de la Sala, se observa que el señor José Vicente López Sánchez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A., a efetos de que se revisara y ajustara la pensión de invalidez, con la finalidad que se le reconocieran la totalidad de los factores salariales devengados al momento de su retiro, esto es, incluir la primera de servicios devengada y certificada. 28.
En ese orden de ideas, se tiene que, en principio, los legitimados en la causa para promover la presente acción de tutela son las partes que integraron dicho medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a saber: el señor José Vicente López Sánchez y la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A. 29.
Sin embargo, la solicitud de tutela de la referencia fue promovida por la señora Norma Patricia Lara González, persona natural que no figura dentro de las partes que integraron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicación núm. 11001-33-35-022-2019-00328-00/01, objeto del presente estudio. 30.
Al respecto, conviene recordar que si el disenso se dirige contra la providencia judicial que resolvió la demanda, es requisito indispensable que el accionante haya hecho parte de ese proceso para que pueda alegar la presunta vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de las decisiones allí adoptadas. Así lo dejó expuesto la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 27 de abril de 2017, Consejera Ponente María Elizabeth García González, radicación AC-11001- 03-15-000-2017-00217-00. 31.
Sobre el particular, la Sala de Decisión ha sostenido el criterio consistente en que quien promueva una acción de tutela con el propósito de buscar la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias o actuaciones que se surtan en el trámite de un proceso judicial, debe acreditar que es o fue parte dentro del mismo17. 16 H. Corte Constitucional.
Ver Sentencias T-926 de 2011 y T-096 de 2016 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). 17 Sobre el particular, la Sala se pronunció en ese sentido, reiterando dicho criterio en varias acciones de tutela promovidas por los electores de la señora Johana Chaves García, que interpusieron numerosas solicitudes de amparo, tendientes a controvertir las decisiones tomadas en el medio de control de nulidad electoral, radicado con el número (acumulados) 2014- 00057-00 y 2014-00083-00, demanda promovida por el señor Yorgin Harvey Cely Ovalle y otro.
Ver: Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 12 de febrero de 2015. Radicado: 2014-03603-00. Actor: Daul Monroy Mendoza. C.P.: Dra. María Elizabeth García González; Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 12 de febrero de 2015. Radicado: 2014- 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González 32.
En efecto, esta Sección, mediante sentencia de 9 de agosto de 201918, indicó sobre el tema que aquí se estudia lo siguiente: […] VI.4. Sobre la Legitimación en la causa por activa. (…) En ese sentido, el accionante no demostró cuál es el interés directo que tiene al pretender que se deje sin efectos las sentencias de 29 de enero y 11 de marzo de 2019, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cesar y por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente; pues, a pesar de que él es un afectado directo con la decisión de destitución e inhabilidad proferida por la Procuraduría, los efectos jurídicos de las sentencias censuradas no guardan relación con esa pretensión o con él. De la revisión de las providencias controvertidas se advierte que la declaratoria de improcedencia se hizo en virtud a que la accionante de ese proceso no demostró ser afectada con la decisión o haber votado en la elección que culminó con la designación de los concejales ahora sancionados.
En ese orden de ideas, la Sala debe concluir que el señor Wilfrido Ortiz Arias no está legitimado en la causa para solicitar que se dejen sin efectos las sentencias de 29 de enero y 11 de marzo de 2019, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cesar y por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado respectivamente, ya que no demostró su interés directo en la pretensión de amparo, su calidad de agente oficioso o de apoderado.
Por lo cual, la Sala declarará la improcedencia de la acción para la satisfacción de esta pretensión […]. (Negrillas y subrayas fuera del texto) 33. Así lo ha reiterado la Sala en pronunciamientos de 28 de julio de 201619, 26 de noviembre de 201820, 25 de abril de 201921 y, además, de 3 de mayo de la presente anualidad22. 34. A propósito de lo anterior, la Corte Constitucional, en sentencia de tutela T-176 del 14 de marzo de 2011, señaló que: […] Aun cuando una de las características que identifica la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican.
Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro.
Otro de los requisitos es el de (ii) subsidiariedad, en virtud del cual es necesario verificar previamente, que los derechos fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no puedan ser protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, salvo cuando se 03802-00. Actor: Carmen Cecilia Rodríguez Guerrero.
C.P.: Dra. María Elizabeth García González; Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 19 de febrero de 2015. Radicado: 2014-04113-00. Actor: Julio Edgar Cuesta Areiza. C.P.: Dra. María Elizabeth García González; Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 19 de febrero de 2015. Radicado: 2014- 03870-00. Actor: Dora Silva Ordúz. C.P.: Dra. María Elizabeth García González;
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 5 de marzo de 2015. Radicado: 2014-03803-00. Actor: Deryan Johan Monsalve Barajas. M.P.: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 18 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2019, Exp. No. 11001-03-15-000-2019-03060-00(AC), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Exp.
No. 11001-03-15-000-2016-01996-00(AC) (C.P. María Elizabeth García González). 20 Exp. No. 11001-03-15-000-2018-02901-01(AC) (C.P. Oswaldo Giraldo López). 21 Exp. No. 20001-23-33-000-2019-00052-01(AC) (C.P. Nubia Margoth Peña Garzón). 22 Exp. No. 11001-03-15-000-2018-0418701(AC) (C.P. Hernando Sánchez Sánchez). 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso […]23.
(Negrillas fuera del texto) 35. Así las cosas, en razón a que la señora Norma Patricia Lara González no ostenta ninguna de esas calidades ni se hizo parte en el respectivo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-022-2019- 00328-00/0124 cuya decisión controvierte vía tutela, en tanto no es titular del derecho fundamental al debido proceso cuya vulneración depreca, debe la Sala declarar su falta de legitimación en la causa por activa. 36.
Ahora bien, el hecho de que el señor José Vicente López Sánchez hubiese fallecido durante el trámite del proceso ordinario no legitima a la señora Norma Patricia Lara González para interponer la presente acción como eventual beneficiaria de la pensión del fenecido, como quiera que no se hizo parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento a través de la figura de la sucesión procesal prevista en el artículo 68 del Código General del Proceso. 37.
Lo anterior, en razón a que el fallecimiento de su cónyuge ocurrió el 30 de abril de 2021 y la providencia objeto de censura por vía constitucional se profirió el 28 de febrero de 2023. Es decir, contó con más de un año para intervenir dentro del proceso ordinario y solicitar que fuera reconocida como sucesora procesal del finado. Sin embargo, no lo hizo. 38.
Por último, vale la pena resaltar que, mediante la sentencia de 3 de octubre de 201925, esta Sala de Decisión estudió un caso idéntico al presente y señaló lo siguiente: «Así las cosas, en razón a que la señora Blanca Stella Cañón de Aguas no ostenta ninguna de esas calidades, en tanto no es titular del derecho fundamental al debido proceso cuya vulneración depreca, debe la Sala declarar, sin lugar a dudas, la falta de legitimación en la causa por activa.
Por ende, y ya que el extremo demandante no se hizo parte en el respectivo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 81001-33-31-001-2016-00175-01 cuya decisión ataca vía tutela, forzoso resulta concluir que, en definitiva, no se encuentra legitimado por activa en el sub examine. Ahora bien, el hecho de que el señor Wilbert Saúl Aguas Cañón hubiese fallecido durante el trámite del proceso ordinario no legitima a la señora Blanca Stella Cañón para interponer la presente acción como eventual beneficiaria, como quiera que no se hizo parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento a través de la figura de la sucesión procesal prevista en el artículo 68 del Código General del Proceso.
Lo anterior en razón a que el fallecimiento de su hijo ocurrió el 20 de enero de 2018 y la providencia objeto de censura por vía constitucional se profirió el 28 de marzo de 2019. Es decir, contó con más de un año para intervenir dentro 23 H. Corte Constitucional. Sentencia de tutela No. T-176 del 14 de marzo de 2011. Exp. No. T-2844103.
M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 24 Actor: José Vicente López Sánchez. Accionado(s): Nación – Ministerio de Educación Nacional y Fiduciaria La Previsora S.A. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 3 de octubre de 2019. Exp. N° 11001-03-15-000-2019-01826-01(AC). C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González del proceso ordinario y solicitar que fuera reconocida como sucesora procesal del finado.
Sin embargo, no lo hizo. Ello pone de presente que en el asunto bajo estudio tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad, menos aun cuando el mismo transcurso del tiempo sin hacerse parte del proceso descarta la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable. Como consecuencia de ello, en el sub judice, al no encontrarse acreditado el requisito exigido en el artículo 10º del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991, como tampoco el de subsidiariedad, la Sala de Decisión revocará la sentencia de 3 de julio de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, impugnada por la señora Blanca Stella Cañón de Aguas, y en su lugar declarará la improcedencia de la acción de amparo promovida por la señora Cañón de Aguas, en contra de la sentencia de 28 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, por los motivos señalados en la presente sentencia, como en efecto se dispondrá en su parte resolutiva». [Subrayado de la Sala] 39.
Como consecuencia de ello, en el sub judice, al no encontrarse acreditado el requisito exigido en el artículo 10º del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199126, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA de la señora Norma Patricia Lara González, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. 26 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04321-00 Accionante: Norma Patricia Lara González Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (E) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. (p:30)