Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de julio de 2025 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandados: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: Acción popular Temas: protección derechos e intereses colectivos - acción popular - derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente - recurso de apelación - finalidad de la acción popular - competencia juez de segunda instancia - comité para la verificación de la sentencia Síntesis del caso: se pretende la protección del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, producto del riesgo generado por un movimiento de tierras realizado, presuntamente, sin medidas técnicas y que, como consecuencia de ello, puede generar deslizamientos de tierra, afectando la vía entre Manizales y el municipio de Neira.
Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Neira – Caldas y por Gustavo Jaramillo Ríos en contra de la Sentencia de 13 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y ordenó medidas para su protección1.
Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recursos de apelación - 1.5. Trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 18 de septiembre de 2018, Enrique Arbeláez Mutis (en adelante, el demandante) presentó demanda2, en ejercicio del medio de control constitucional de protección derechos e intereses colectivos, en contra del Municipio de Neira – Caldas (en adelante, el Municipio) y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (en adelante, Corpocaldas) con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y se dieran las siguientes ordenes (se trascribe): 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Índice Samai 2, Expediente digital.
Folios 1 a 3 del archivo “3ED_001CDNO01”. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 2 de 15 “1. Se proceda a ejecutar las obras de escorrentía, disposición adecuada de materiales provenientes del movimiento de tierra sobre la ladera. 2.
Implementación de acciones estructurales y no estructurales necesarias para mitigar el escenario de riesgo configurado. 3. Formulación y aprobación de un plan parcial, en los términos del Decreto 2181 de 2006 y su Decreto modificatorio 1478 de 2013, por cuanto la licencia de urbanización del suelo de expansión urbana solo podrá expedirse previa aprobación del respectivo plan parcial.” 2.
La parte actora fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos y afirmaciones: 3. 1) En la vía intermunicipal que conecta a Manizales con el municipio de Neira, en el sitio conocido como “Los Naranjos” (se trascribe) “(…) en un talud superior, se est[aba] haciendo un tratamiento a la ladera con el fin de ejecutar un proyecto, con lo cual se ha[bía] hecho movimientos de tierra que ponen en alto riesgo la carretera principal por el mal manejo que se hac[ía] de tierra.” 4. 2) Producto de las excavaciones se han presentado (se trascribe) “(…) infiltraciones que saturan el terreno, ha[bía] ausencia de manejo de aguas en el terreno, aumentando la generación de procesos de erosión superficial, y la potencial ocurrencia de remoción de masa.
Los trinches localizados en la base del talud presenta[ban] estado de desconfinamiento, no cumpl[ían] como elementos de contención del material que est[aba] siendo depositado en el terreno, no exist[ían] elementos de retención, el material resultante del movimiento de tierra pon[ía] en riesgo la vía.” 5. 3) Con lo anterior se vulneraron los derechos e interese colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el ambiente sano y la moralidad administrativa3, por parte del Municipio y de Corpocaldas, entidades públicas con competencias en la materia. 1.2.
Posición de la parte demandada 6. El Municipio contestó la demanda4 y se opuso a las pretensiones. Indicó que los movimientos de tierra realizados en el sector indicado en la demanda no implicaban riesgo alguno, pues (se trascribe) “[e]n cuanto al control de las autoridades ambientales referidas por el actor popular, el Municipio de Neira, mediante visita técnica realizada el día 8 de octubre de 2018, (…) concluyó que el lote de terreno, conocido con el nombre de “Los Naranjos”, c[ontaba] con los permisos respectivos, además de los estudios geotécnicos, planos topográficos debidamente firmados, Formulario Único Nacional de Construcción y diseños 3 Si bien en la demanda se indicó que uno de los derechos e intereses colectivos, presuntamente afectados, era el de moralidad administrativa porque “(…) no ha[bía] control de las autoridades ambientales para que las obras que se desarrollan tengan el cuidado para evitar riesgos que se presentan en el lugar, que pone en alto peligro la vía, la vida de las personas y los bienes de la comunidad que se desplaza por ese lugar.” Índice Samai 2, Expediente digital.
Folio 1 del archivo “3ED_001CDNO01”, la Sala resalta que aquel no hizo parte del problema jurídico identificado por el Tribunal, ni de las consideraciones de la sentencia, ni de los argumentos de las apelaciones. Con todo, también se resalta que el contenido que el actor popular le dio a ese derecho e interés colectivo se enmarca en el de “seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, que sí es objeto de análisis y estudio en la presente controversia. 4 Índice Samai 2, Expediente digital.
Folios 46 a 51 del archivo “3ED_001CDNO01”. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 3 de 15 requeridos, en consecuencia la Secretaria de Planeación del Municipio de Neira - Caldas, mediante Resolución Nro. 2018 - 06 - 27 – 101 (…) otorgó licencia al Señor GUSTAVO JARAMILLO RIOS para realizar movimiento de tierras en el predio de su propiedad y así dejarlo nivelado y despejado, con la finalidad de construir vías de acceso en el futuro (…)”.
Propuso como excepciones las que denominó “inexistencia de la vulneración de los derechos colectivos reclamados”; “falta de violación de las disposiciones legales que sirven de fundamento a la presente acción”; “ausencia de causa para demandar por la no afectación de la comunidad”; y la “genérica”. 7. Corpocaldas contestó la demanda5 y se opuso a las pretensiones.
Alegó que la vulneración de los derechos referidos en la demanda sólo podía provenir del Municipio, toda vez que se trataba de problemáticas relativas a la ejecución de licencias urbanísticas y del particular que ejecutó las obras respectivas. Propuso como como excepciones que “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”; la “falta de legitimación de la causa por pasiva”; la “competencia para la atención y prevención de desastres corresponde a la autoridad municipal”; la “competencia de la autoridad municipal en cuanto al control urbanístico”; la “inexistencia de omisión o acción trasgresora de los derechos colectivos (…) por parte de Corpocaldas”. 8.
Gustavo Jaramillo Ríos, en su condición de titular de la autorización de movimiento de tierras otorgado por el Municipio, fue vinculado6, contestó la demanda7 y se opuso a las pretensiones. Alegó que (se trascribe) “(…) no [era] cierto que se es[tuviera] efectuando un tratamiento a la ladera, sino al interior, pues se realizó un movimiento de tierra con licencia (ya obrante dentro del expediente), con el fin de crear una carretera interna de acceso a una vivienda que planeó construir y que cuenta también con su respetiva licencia de construcción.” Además, precisó que (se trascribe) “(…) no ha existido mal manejo en el movimiento de tierra: desde el momento del inicio del movimiento y a la fecha, se presentó debido a las fuertes precipitaciones de la época, un deslizamiento que fue retirado inmediatamente, lo que configura un hecho ajeno a la voluntad humana y que desencadena en un caso de fuerza mayor o caso fortuito, (…) no es cierto lo dicho por el señor Arbeláez Mutis, prueba de ello es el hecho de que la acción popular fuere radicada en el mes de septiembre de 2018 y a más de tres (3) años de ello, no se ha generado ninguna situación de las que menciona el accionante tales como erosión o remoción en masa.” 9.
Resaltó que todas las actividades se han desarrollado con base en los permisos otorgados y con el acompañamiento de las autoridades respectivas, producto de lo cual (se trascribe) “(…) las actas de inspección ejecutadas por las entidades involucradas, Municipio de Neira y Gestión Departamental del 5 Índice Samai 2, Expediente digital.
Folios 60 a 72 del archivo “3ED_001CDNO01”. 6 Mediante Auto de 17 de agosto de 2021. Índice Samai 2, Expediente digital. Archivo “4E_002AUTODECIDEVINCULA”. 7 Índice Samai 2, Expediente digital. Archivo “11ED_009CONTESTACIONVINCU”. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 4 de 15 Riesgo, dan cuenta de los monitoreos realizados, y que, en ese momento, menos ahora, generaron cualquier tipo de alarma para las vidas o para la vía y quienes transitan por ella.” Alegó que, en virtud de lo anterior, no había riesgo alguno de afectación de los de los derechos colectivos invocados.
Propuso como excepciones la “inexistencia de vulneración a derechos colectivos reclamados”; el “cumplimiento formal de la ley por parte de las autoridades que otorgaron la licencia de movimiento de tierras” y la “genérica”. 1.3. Sentencia recurrida 10. El 13 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia8, en la que (se trascribe): “Falla PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por el Municipio de Neira.
DECLARAR que el señor Alcalde del Municipio de Neira y el señor Gustavo Jaramillo Ríos incurrieron en violación al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR: Al sr Gustavo Jaramillo Ríos: 1)Suspender las obras de inmediato si se continúan realizando; 2)Proteger la ladera conforme a las recomendaciones que le haga Corpocaldas (plásticos y otros) para proteger de derrumbes la carretera, acciones que deberá ejecutar dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de este fallo; 3) A su costa deberá realizar los estudios técnicos (geológicos, geotécnicos e hidráulicos) que determinen las obras que se deben construir en el predio en el cual se le autorizó un movimiento de tierras a través de la Resolución No. 2018-06-27-101 del 27 de junio de 2018, para mitigar el riesgo existente en la zona causado por la mencionada intervención. Para realizar los estudios se le concederá un plazo de tres (3) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia, y un plazo adicional de seis (6) meses al vencimiento del primer plazo, para la construcción de las obras que recomiende el mencionado estudio.
Al Municipio de Neira a través de la Secretaría de Planeación se le ordena realizar el estricto control a la ejecución de las obras que debe realizar el sr Gustavo Jaramillo para garantizar que las mismas se ejecuten de la manera técnica, segura y de la manera como lo indiquen los estudios ordenados. Todo lo anterior deberá quedar debidamente documentado.
La inobservancia del particular a cumplir con los requisitos legales para la realización de la obra dará lugar a contravención e imposición de las sanciones a que haya lugar por el municipio; la Secretaría de Planeación deberá presentar informe mensualmente sobre el cumplimiento de este fallo, al Tribunal.
TERCERO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN denominada “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales” alegada por Corpocaldas.
CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Magistrada Ponente quien lo presidirá, el señor Procurador Judicial 28 Judicial II adscrito a Despacho, el representante legal de Corpocaldas o un delegado y el accionante; de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes se reunirán por convocatoria de quien lo preside a petición de cualquiera de sus integrantes, harán seguimiento a lo ordenado y determinarán el cabal cumplimiento de esta sentencia. 8 Índice Samai 2, Expediente digital.
Folios 474 a 499 del Archivo “48ED_046SENTENCIA”. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 5 de 15 QUINTO: SE ORDENA la publicación de la parte resolutiva de la presente sentencia en un diario de amplia circulación nacional a cargo del municipio de Neira.
Hecho lo anterior deberá enviar constancia de la publicación con destino al expediente.
SEXTO: Sin costas.
SÉPTIMO: Para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por la Secretaría del Tribunal, se enviará copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
OCTAVO: EJECUTORIADA esta providencia ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones respectivas en el sistema SIGLO XXI.” 11. El Tribunal indicó que el problema jurídico era determinar si (se trascribe) “¿La construcción de la vía de acceso al predio del sr Gustavo Jaramillo Ríos generó amenaza o vulneración a los derechos colectivos al ambiente sano y a la prevención de desastres previsibles técnicamente?”. 12.
Consideró que, con base en las pruebas obrantes en el expediente, (se trascribe) “(…) con ocasión al movimiento de tierras realizado en el predio “Los Naranjos”, para la apertura de una vía de acceso, se generó un riesgo para la seguridad de transeúntes en la vía que de Manizales conduce al municipio de Neira. Esto, porque se depositó el material removido de manera antitécnica a media ladera, sin adecuada obra de contención, sumado ello a la falta de obras de manejo correcto de aguas de escorrentía, circunstancias que ante fuertes eventos lluviosos podían desencadenar el deslizamiento del mencionado material sobre la vía.” 13.
En línea con lo anterior, precisó que (se trascribe) “(…) por acción netamente antrópica de intervención de la ladera, sin las medidas técnicas adecuadas y determinadas por un estudio apropiado, se generó riesgo de deslizamiento sobre la vía Manizales-Neira; y si bien ello ocurrió a mediados del año 2018, el riesgo aún subsiste porque ante la presencia de fuertes eventos lluviosos ocasionarían la desestabilización y por ende, el deslizamiento del material hacia la vía; máxime que en la actualidad la situación del predio es la misma y no se acataron la totalidad de las recomendaciones de Corpocaldas, según advirtió el testigo quien actuó en el proceso.” 14.
Consideró que, con base en las normas aplicables y las pruebas obrantes, (se trascribe) “(…) para el mes de mayo de 2018 Corpocaldas constató la realización del movimiento de tierras, pese a que la autorización para la misma al sr Gustavo Jaramillo -vinculado- sólo se expidió el día 27 de junio de 2018 a través de la Resolución No. 2018-06-27-101, es decir, el sr Jaramillo inició la intervención sin la autorización legal correspondiente.
Y ya desde esa primera visita de Corpocaldas -cuando aún no había licencia- se verificó la acumulación de material excavado sobre la ladera que podría llegar a generar el taponamiento de la vía por escurrimiento debido a la saturación de aguas lluvias y la ausencia de manejo de estas aguas, configurándose desde ese momento un escenario de riesgo.” En relación con el Municipio, consideró que (se trascribe) “(…) el control urbanístico al desarrollo de la licencia sólo se llevó a Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 6 de 15 cabo por la administración municipal en el mes de octubre de 2018, y ello lo fue por motivo de la orden de monitoreo de la ladera decretada como medida provisional al inicio del trámite del presente medio de control.” 15.
Encontró que estas falencias técnicas y normativas se mantenían constantes, en distintos momentos, durante la ejecución de las obras. Por eso, concluyó que “(…) si bien en acta de visita del 10 de octubre de 2018, realizada por personal profesional de la alcaldía de Neira, consta[ba] que la obra se estaba desarrollando de la manera como fue aprobada por la Secretaría de Planeación, que no se apreciaba ningún problema de inestabilidad de la ladera, y recomendaron optimizar el sistema de manejo y control de aguas lluvias y de escorrentía, entre otras; el testimonio rendido en el proceso manifestó que según pudo observar en fecha reciente a su declaración -noviembre de 2021- el predio se observaba en iguales condiciones pues permanecía el material depositado a mitad de ladera y no se había hecho una obra técnica de contención de éste -apenas de retención, que no es lo mismo, según dijo-.” 16.
Concluyó que (se trascribe) “(…) la responsabilidad en la violación al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente radica[ba] en el sr Gustavo Jaramillo por omisión: i) en la obtención de la autorización de movimiento de tierras con anterioridad al inicio del mismo, y ii) por la no ejecución del movimiento de tierras de manera técnica y segura, pues por causa del material indebidamente depositado en la ladera, permanece el riesgo de deslizamiento ante una fuerte temporada invernal, como la presente (…) También es responsable de la violación al mencionado derecho colectivo, la administración municipal a través de la Secretaría de Planeación porque omitió el ejercicio de su competencia en materia de control urbano a tal punto que la intervención del predio se inició sin licencia, ni ejerció el control de la ejecución de la misma una vez otorgada, pues solo lo realizó por orden de este Tribunal”.
En relación con Corpocaldas, consideró que no era responsable porque (se trascribe) “(…) prestó la asesoría técnica a través de las visitas al predio y emitió los conceptos sobre la situación allí presentada con las recomendaciones para minimizar la materialización del riesgo (…)”. 1.4. Recursos de apelación 17. Gustavo Jaramillo presentó recurso de apelación9 en el que se opuso a la decisión de primera instancia. Alegó que (se trascribe) “(…) e[ra] claro que el estado que presenta actualmente el predio de propiedad del señor Ríos Jaramillo, no presenta riesgo colectivo para la seguridad de los transeúntes por el tramo vial Neira – Manizales (…), esto lo demuestra el hecho de que desde el año 2017 cuando se diere inicio al movimiento de tierras y pese a las fuertes olas invernales que desde dicho momento se han presentado en la región, no se han generado eventos de deslizamientos como si se ha dado en otros sectores de 9 Índice Samai 2, Expediente digital.
Archivo “50ED_048APELACIONVINCULAD”. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 7 de 15 ésta misma vía (…)”. Igualmente, alegó que las órdenes dadas carecían de sentido porque, por el transcurso del tiempo, las circunstancias han variado; por ejemplo, para el momento de la apelación no se estaba ejecutando obra alguna y, por tanto, no tenía sentido ordenar que se protegiera la zona con plásticos.
Además, el Tribunal no tuvo en cuenta que, por un lado, toda la zona es geológicamente inestable, según el testigo técnico que concurrió al proceso y, segundo, al margen de que en el expediente no obrara el estudio técnico con base en el cual el Municipio otorgó la licencia, lo cierto es que dicha autorización existía, estaba vigente al momento de los hechos y con base en ella se adelantó la intervención. 18.
El Municipio presentó recurso de apelación10 en el que se remitió a la contestación de la demanda y a la visita técnica que se realizó en cumplimiento de la medida cautelar ordenada por el Tribunal, el 8 de octubre de 2018, para afirmar que el predio no presentaba ninguna situación de riesgo. Igualmente, alegó que las conclusiones del ingeniero Jhon Jairo Chisco eran temerarias porque (se trascribe) “(…) han sido reiteradas las temporadas de lluvia e invierno que desde el 2018 se han presentado en este sector y sus inmediaciones, causando además numerosos derrumbes en la vía que de Manizales conduce a Neira.
No obstante, en el predio del que se deprecan estudios a profundidad y vigilancia constante, no ha padecido este tipo de incidente.” Alegó que el Municipio cumplió con sus funciones, precisamente en el trámite de la autorización para la intervención, donde analizaron los riesgos y que, en todo caso, no se presentó ninguna afectación a la comunidad del sector, esto es, deslizamientos, acumulación de agua o residuos de sedimentación, a pesar de las fuertes lluvias que se han presentado. 1.5 Trámite relevante en segunda instancia 19.
La Procuraduría General de la Nación conceptuó11 y solicitó que se confirmara la Sentencia porque, según las pruebas obrantes, quedó demostrada la vulneración del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Precisó que los argumentos de los apelantes, en el sentido de que no se ha materializado ningún riesgo, desconocen que la acción popular también es el medio judicial idóneo para prevenir el daño contingente, hacer cesar el peligro o la amenaza, como sucede en el presente caso.
Resaltó que quedó (se trascribe) “(…) establecida la existencia del daño contingente, peligro o amenaza, resulta evidente que el mismo es imputable al Municipio de Neira y al particular Gustavo Jaramillo Ríos, más si se tiene en cuenta que no lograron rebatir los conceptos técnicos que fueron sustentados por el testimonio del ingeniero civil de CORPOCALDAS.” 10 Índice Samai 2, Expediente digital.
Archivo “51ED_049APELACIONMUNNEIRA”. 11 Índice Samai 10. Archivo “59_MemorialWeb_Concepto”. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 8 de 15 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1.
Síntesis de la controversia - 2.2. Análisis sustantivo - 2.3. Sobre la condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 20. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, porque quedó demostrada la vulneración, por parte de Gustavo Jaramillo Ríos y el Municipio de Neira, del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 2.2.
Análisis sustantivo 21. El Tribunal concluyó que, con base en las pruebas obrantes, además de que el Municipio otorgó la licencia de construcción cuando ya se habían iniciado la intervención de la ladera, en distintos momentos, (se trascribe) “(…) con ocasión al movimiento de tierras realizado en el predio “Los Naranjos”, para la apertura de una vía de acceso, se generó un riesgo para la seguridad de transeúntes en la vía que de Manizales conduce al municipio de Neira.
Esto, porque se depositó el material removido de manera antitécnica a media ladera, sin adecuada obra de contención, sumado ello a la falta de obras de manejo correcto de aguas de escorrentía, circunstancias que ante fuertes eventos lluviosos podían desencadenar el deslizamiento del mencionado material sobre la vía”. 22. El señor Gustavo Jaramillo, en su apelación, alegó que “[m]e permito discrepar muy respetuosamente de las apreciaciones del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas (…)”.
Con el fin de desarrollar su discrepancia se indicó: i) que el estado actual del inmueble, para el momento de la apelación, no presentaba riesgo para la seguridad de transeúntes, a pesar de las lluvias que se han presentado desde 2017; ii) que, por el tiempo transcurrido entre la ejecución de las obras y la sentencia, las ordenes ya no aplicaban porque, para el momento de la apelación, no se estaba realizando obra alguna; iii) que los estudios técnicos fueron realizados y entregados al Municipio y, con base en ello, se autorizó el movimiento de tierras mediante Resolución 2018-06-27-101; iv) que el testimonio técnico rendido en el proceso se concluyó que la zona es propensa a deslizamientos y, por tanto, con o sin intervención del demandado la posibilidad de concreción de esos riesgos estaba siempre presente; v) que si el predio del demando presentaba riesgo, entonces, por la inestabilidad del sector todos los predios que colindan con tramos viales en la zona deberían tener estudios técnicos para cualquier mínima intervención y vi) que el Municipio no había efectuado ninguna acción para valorar alguna “afectación con carácter de riesgo actual, lo cual es una clara muestra de que tales intervenciones no son ni fueron generadoras de riesgo con carácter colectivo”.
Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 9 de 15 23. Por su parte, la apelación del Municipio se relacionan 4 “discernimientos” para fundamentar la “oposición”: i) “inexistencia de la vulneración de los derechos colectivos” en el que sintetizó el trámite procesal (demanda, contestación y sentencia) para concluir que “en el predio del que se deprecan estudios a profundidad y vigilancia constante, no ha padecido este tipo de incidente” y que según los estudios existentes “el Municipio de Neira no observa ningún riesgo o peligro y, en consecuencia, no se encuentra vulnerado el derecho prevención de desastres técnicamente previsibles”; ii) “cumplimiento de las disposiciones legales atribuibles a la administración municipal” en la que relacionó normas del Decreto 1077 de 2015, relativas a la obtención de la autorización para movimiento de tierras y concluir, a renglón seguido, que “no cabe duda que el Secretario de Planeación Municipal adscrito al Municipio de Neira, evaluó todos los requisitos impajaritables para el otorgamiento de la licencia para el movimiento de tierras”; iii) “carencia de afectación a la comunidad relacionada en la demanda”, en el que indicó que “no se han presentado eventos que hayan puesto en peligro a la comunidad; ya sea por deslizamientos, acumulación de agua o residuos sedimentarios en la vía (…)” y “[e]n segundo lugar, es notorio que la comunidad no ha tenido que soportar daño alguno, y mucho menos, atribuible al Municipio de Neira (…)”; y iv) “observancia de la efectividad de las labores realizadas en el predio de la acción popular”, en la que alegó que, para el momento de la apelación, “las labores adelantadas en el predio no constitu[ían] una amenaza para la vía principal, ni representa[ban] un futuro riesgo para el bienestar social de la comunidad aledaña al proyecto.” 24.
Revisados los recursos de apelación, interpuestos por Gustavo Jaramillo Ríos y el Municipio de Neira, la Sala encuentra que se limitaron a alegar la situación actual (para el momento de las apelaciones) del predio, a reiterar los argumentos formulados en las contestaciones y en los alegatos de la primera instancia, relacionados con la ausencia de vulneración del derecho e interés colectivo y la no materialización de algún riesgo.
Sin embargo, esos argumentos no cuestionan las razones en que el Tribunal fundó su decisión. Lo anterior podría considerarse contrario a la exigencia de plantear reparos concretos en contra de las consideraciones que fundaron la decisión de primera instancia, según el artículo 320 del CGP12, según lo ha reiterado está Corporación13 y no permitiría delimitar la competencia de esta Sala, en los términos del artículo 328 del CGP14, tal como lo ha considerado esta Corporación, incluso en acciones populares15. 12 “Artículo 320.
El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 17 de junio de 2024, exp. 60.384; Sentencia de 14 de julio de 2023, exp. 69.130. 14 “Artículo 328.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”. 15 “(…) es necesario tener en cuenta que el recurso de apelación, de conformidad con el artículo 320 del CGP, “[…] tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]”.
Por lo tanto, los argumentos que no cuestionan directamente el análisis jurídico o fáctico, consignado en la sentencia de primera instancia, exceden el objeto de este.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de octubre de 2024, Exp. 41001-23-33-000-2020-00775-01, En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 10 de 15 25.
No obstante, la Sala considera que, en aplicación de lo previsto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, las exigencias procesales del CPACA y CGP son aplicables en el proceso de las acciones populares “mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”. Por tanto, para garantizar la naturaleza constitucional de la acción popular y los fines que con ella se persiguen, según el artículo 88 de la Constitución Política16 y 2 de la Ley 472 de 199817, la Sala procederá a verificar, con base en las pruebas que obran en el expediente, la presunta vulneración del derecho e interés colectivo invocado en la demanda y, con base en ello, analizar la decisión de primera instancia. 26.
Para lo anterior, la Sala pasa a analizar los razonamientos del Tribunal, junto con las reiteraciones y “discrepancias” planteadas por los apelantes a efectos de verificar si se vulneró el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En primer lugar, en el expediente obran las siguientes pruebas: i) informe de Corpocaldas, de 30 de mayo de 2018, donde se concluyó que se estaba efectuado un movimiento de tierras en el predio “Los Naranjos”, sin autorización del Municipio, lo cual “(…) generó un talud de alta pendiente (…) acumulación de material excavado (…) que podría llegar a generar taponamiento de la vía por escurrimiento del mismo, por procesos de saturación por aguas lluvias.
(…) se observaron afloramientos de agua a media ladera (…) en este sector se ha configurado un escenario de alto riesgo por deslizamiento sobre la vía (…)”18; ii) la autorización otorgada por el Municipio, el 27 de junio de 2018, para que Gustavo Jaramillo Ríos realizara un movimiento de tierras en el predio “Los Naranjos”19; iii) en dicho inmueble se efectuó un movimiento de tierras, para construir una vía de acceso, según respuesta de 21 de agosto de 2018, dada por la Secretaría de Planeación del municipio al demandante20; iv) informe de Corpocaldas, de 22 de agosto de 2018, donde se recordaron las observaciones de la visita de 30 de mayo de 2018 y se concluyó -reiteró- que se estaba realizando movimiento de tierras sin las condiciones técnicas idóneas, lo cual “(…) puede poner en riesgo la estabilidad del talud y, consecuentemente, de la infraestructura de la vía intermunicipal (…)”21; v) un informe de avance de la obra, sin fecha, de la Secretaria de Primera, Sentencia de 18 de julio de 2024, Exp. 19001-23-33-000-2016-00198-01;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 19 de abril de 2018, Exp. 11001-03-15-000-2018-00069-01AC; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 7 de diciembre de 2012, Exp. 17001-23-31-000- 2012-00315-02AP; entre otras. 16 “(…) la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza (…)”. 17 “(…) Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” 18 Oficio 2018-IE-00012217, de 30 de mayo de 2018.
Índice Samai 2, Expediente digital. Folios 15 a 18 del archivo “3ED_001CDNO01”. 19 Resolución No. 2018-06-27-101 de 27 de junio de 2018. Índice Samai 2, Expediente digital. Folios 53 y 54 del archivo “3ED_001CDNO01”. 20 “(…) Efectivamente el predio relacionado en el petitorio es objeto de un proyecto que involucra movimiento de tierras con la finalidad de constituir vías de acceso en el futuro, para lo cual se expidió autorización para el movimiento de tierras.
(…)”. Oficio SP 289-2018. Índice Samai 2, Expediente digital. Folios 8 y 9 del archivo “3ED_001CDNO01”. 21 “(…) en nueva visita realizada se observó lo siguiente: - mayor acumulación de material de excavación sobre el talud (fotografías 6 u 7). - Los trinchos localizados en la base del talud presentan estado de desconfinamiento, teniendo en Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 11 de 15 Planeación municipal, en la que concluyó que “(…) las labores en el predio no constituyen una amenaza para la vía principal, ni representan un futuro riesgo para el bienestar social de la comunidad aledaña al proyecto.”22; vi) el acta de visita, de 10 de octubre de 2018, elaborada con ocasión de la acción popular por funcionarios del Municipio, en la que concluyeron que “(…) las obras que allí se están realizando se están (sic) haciendo de acuerdo a los diseños presentados y aportados por la oficina de Planeación Municipal, que no se aprecia ningún problema de inestabilidad de la ladera y que puedan representar una amenaza o pongan en riesgo o en peligro elementos expuestos o transeúntes.”23; vii) el testimonio de Jhon Jairo Chisco Leguizamón, ingeniero civil, especialista en geotecnia, adscrito a Corpocaldas, que coincidió con lo contenido en los informes emitidos, en el sentido de que las labores se iniciaron sin autorización municipal, que el movimiento de tierra se realizaba sin estudios técnicos, lo cual generaba riesgo de desprendimiento, que aumentaba en época de lluvias24; viii) en la contestación de la demanda, Gustavo Jaramillo Ríos afirmó que, en ejecución de la vía de acceso, “(…) se presentó, debido a las fuertes precipitaciones de la época, un deslizamiento que fue retirado inmediatamente (…)”25. 27.
Con base en las anteriores pruebas, la Sala concluye que, según informes técnicos de Corpocaldas (de mayo y agosto de 2018) y el testimonio del ingeniero especialista en geotecnia, el señor Gustavo Jaramillo Ríos inició el movimiento de tierras sin autorización municipal y sin el cumplimiento de condiciones técnicas pertinentes y necesarias, lo cual evidencia omisiones por parte del Municipio, pues, a pesar de lo anterior, otorgó licencia de forma posterior, en junio de 2018, e informó, sin fundamento alguno, que las labores adelantadas por el particular no constituían amenaza alguna para la vía o riesgo para la comunidad. 28.
Lo anterior, sería suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia. Sin embargo, la Sala pasa a analizar los alegatos contenidos en las apelaciones, tal como se anunció. En el caso del señor Jaramillo: i) el estado del inmueble, al momento de presentar la apelación, no condiciona o contradice los razonamientos y conclusiones del Tribunal, las cuales se derivaron del análisis de las pruebas practicadas y obrantes en el proceso, es decir, dicho estado no cuenta que constructivamente no cumplen como elementos de contención del material que está siendo depositado en el terreno (Fotografías 2 y 3); en otras palabras, no existen elementos que retengan adecuadamente, el material resultante del movimiento de tierra, evitando con ello, la generación de posibles escenarios de riesgo asociados al flujo de este material directamente sobre la vía. - Continúa existiendo la ausencia de manejo de aguas de escorrentía superficial que favorece la infiltración de agua en el terreno, aumentando la generación de procesos de erosión superficial (tipo surcos y cárcavas) y la potencial ocurrencia de procesos de remoción en masa. - Adicional a lo mencionado en el informe anterior, se observa que sobre el material que está siendo depositado en talud, producto de las excavaciones, se está realizando un empradizado como solución a los procesos de infiltración que saturan el terreno. (Fotografías 4 y 5)”.
Oficio 2018-IE-00012217 de 30 de mayo de 2018. Índice Samai 2, Expediente digital. Folios 19 y 20 del archivo “3ED_001CDNO01”. 22 Informe de avance, sin fecha. Índice Samai 2, Expediente digital. Folios 31 a 33 del archivo “3ED_001CDNO01”. 23 Acta de visita, de 10 de octubre de 2018. Índice Samai 2, Expediente digital. Folios 34 a 35 del archivo “3ED_001CDNO01”. 24 Acta de la audiencia pública virtual.
Índice Samai 2, Expediente digital. Archivo “35ED_033ACTAAUDIENCIA” y CD de la audiencia. 25 Índice Samai 2, Expediente digital. Archivo “11ED_009CONTESTACIONVINCU”. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 12 de 15 permite desvirtuar la vulneración del derecho e interés colectivo; ii) en línea con lo anterior, la sola afirmación, contenida en la apelación, de que para ese momento no se estaba realizando obra alguna tampoco contradice los razonamientos de la sentencia de primera instancia, ni la pertinencia de las órdenes dadas.
Tanto así que, la primera orden fue condicional, en el sentido de “suspender las obras de inmediato si se continúan realizando” y se acompañó de órdenes de ejecución de estudios técnicos y obras, según las recomendaciones de Corpocaldas, que la Sala considera pertinentes en virtud de las pruebas obrantes en el expediente; iii) no es cierto que el movimiento de tierra se hubiera realizado con base en estudios previos y aprobados; iv) si bien el testimonio técnico concluyó que la zona es propensa a deslizamientos y que, por tanto, de ello se puede derivar que los riesgos de deslizamientos estaban siempre presentes, no es cierto que la intervención humana no tenga incidencia alguna, pues la ausencia de previsiones técnicas aumentan la magnitud de los referidos riesgos y, de este modo, se justifican las órdenes dadas en el marco de la acción popular; v) el hecho de que los demás predios colindantes a las vías en el sector requieran estudios técnicos, nada tiene que ver con las vulneraciones demostradas por el movimiento de tierras, carente de estudios, efectuada por Gustavo Jaramillo; vi) que el Municipio no haya efectuado ninguna acción para valorar alguna afectación en el sector tampoco constituye un argumento que contraríe las consideraciones del Tribunal y, en todo caso, se estaría desconociendo que, según las pruebas obrantes, ante las omisiones del Municipio el escenario de protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados fue, precisamente, el judicial, a través de la presente acción popular. 29.
En relación con la apelación del Municipio, la Sala considera que: i) según las pruebas obrantes y analizadas, sí se vulneró el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; ii) el Municipio omitió el cumplimento de sus obligaciones urbanísticas, al permitir el movimiento de tierras sin la obtención de la licencia pertinente, por tanto, no es cierto que haya cumplido con la normativa aplicable (Decreto 1077 de 2015); iii) la vulneración del derecho e interés colectivo en discusión no se deriva de la afectación a la comunidad, precisamente, las órdenes dadas buscan evitar que ello se materializara, según los fines de la acción popular26; iv) en línea con lo considerado para los argumentos i) y ii) de la apelación del señor Jaramillo, el estado del predio al momento de la apelación, no contradice los razonamientos y las órdenes dadas por el Tribunal, porque para el momento de los hechos buscaron, precisamente que las intervenciones se suspendieran de inmediato, y solo se reanudaran hasta que tuvieran soporte técnico, según las recomendaciones de Corpocaldas. 26 Artículo 2 de la Ley 472 de 1998.
“Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 13 de 15 30.
En conclusión, la Sala coincide con el Tribunal, en el sentido de que, al margen de que no se haya concretado el riesgo o la amenaza sobre la población y la vía -tal como se alegó en las apelaciones-, las actuaciones y omisiones conjuntas de Gustavo Jaramillo y del Municipio vulneraron el derecho e interés colectivo a la seguridad y de prevención de desastres previsibles técnicamente, previsto en el literal L) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, pues, precisamente, quedó demostrado que no adoptaron las medidas técnicas necesarias e idóneas para prevenir la concreción de un desastre previsible, como lo era el deslizamiento o desprendimiento de material producto del movimiento de tierras que se realizaba -como el que confesó27 Gustavo Jaramillo en la contestación de la demanda-.
Con lo anterior, pusieron en riesgo la seguridad de los transeúntes en la vía y, por tanto, para la Sala queda demostrada la idoneidad de las órdenes impartidas por el Tribunal, pues buscaron “(…) proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y (…) prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante”, en los términos del artículo 34 de la misma Ley. 31.
Con todo, la Sala no desconoce que el paso del tiempo (entre la sentencia de primera instancia, las apelaciones y esta decisión) puede implicar que las órdenes hayan dejado de ser pertinentes o adecuadas o que carezcan de objeto actual. Por tanto, en procura de materializar una real y efectiva protección del derecho e interés colectivo vulnerado, se ordenará al Tribunal que, en el marco de las labores del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia de primera instancia28, revise y ajuste, de ser necesario, todas las órdenes impartidas.
En particular, la de “suspender las obras de inmediato si se continúan realizando”, con el fin de verificar su actual necesidad y pertinencia. 2.3. Sobre la condena en costas 32. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 6 de agosto de 201929 unificó jurisprudencia en lo relacionado con el reconocimiento, la condena y la liquidación de costas en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Al respecto, se definió que “(…) el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte 27 Medio de prueba que es procedente respecto de los particulares y que, en el presente caso, cumplió con los requisitos previsto en los artículos 191 y 193 del CGP. 28 “(…) la naturaleza de los derechos colectivos, cuya protección es especial en virtud de la Constitución, el legislador quiso asegurar la ejecución efectiva y pronta de las órdenes y condenas y al efecto contempló la posibilidad de que el juez realice todas las actividades tendientes a tal fin, directamente o acompañado de las luces de un comité, a su discreción. La función del comité de verificación es asesorar y colaborar al juez al formular propuestas para desarrollar las acciones conducentes a la garantía y protección del derecho colectivo, teniendo como finalidad la ejecución de la sentencia. En resumen, el comité de verificación (i) es una herramienta para la comprobación del cumplimiento de la sentencia, por parte de las autoridades o personas responsables de poner en peligro o vulnerar los derechos constitucionales colectivos, y (ii) permite garantizar el cese de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos dentro del plazo prudencial fijado por el juez.” Corte Constitucional, sentencia T-443 de 2013. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia de 6 de agosto de 2019, Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU.
Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 14 de 15 demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del Proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho”. 33.
Se señaló que la condena en costas “(…) incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente (…)”. Pero se precisó que las expensas y/o gastos procesales se reconocen cuando estas estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Igualmente, para la tasación de las agencias en derecho, se le ordenó al juez tener en cuenta “(…) la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, [entre] otras circunstancias especiales (…)”. 34.
La Sala encuentra que las pretensiones de amparo prosperaron, que el actor presentó la demanda y aportó algunas pruebas, lo cual evidencia que las agencias se encuentran causadas a favor del actor popular. Por tanto, de conformidad con el artículo 188 del CPACA30 y el numeral 3 del artículo 365 del CGP31, se condenará en costas y agencias en derecho, de esta instancia, a Gustavo Jaramillo Ríos y al Municipio de Neira – Caldas, a favor del actor popular.
Estas deberán ser tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 13 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, según las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: ORDENAR que, en el marco de las labores del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia de primera instancia, conformado según el numeral 4 de su parte resolutiva, el Tribunal revise y ajuste, de ser necesario, todas las órdenes impartidas para la protección del derecho e interés 30 “Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 31 “3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00450-01(68.635) Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Neira - Caldas y otros Referencia: acción popular Decisión: Confirma la Sentencia 15 de 15 colectivo vulnerado.
En particular, la de “suspender las obras de inmediato si se continúan realizando”, con el fin de verificar su actual necesidad y pertinencia.
TERCERO: CONDENAR en costas y agencias en derecho, de esta instancia, a Gustavo Jaramillo Ríos y al Municipio de Neira – Caldas, a favor del actor popular, las cuales se fijarán y liquidarán por el Tribunal de primera instancia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (aclaración de voto) Presidente de la Subsección