Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) Demandante: Nury Leyva Quino Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio en plazas del orden territorial.
No es procedente el criterio del trato salarial desigual como requisito para acceder a esta prerrogativa. El origen de los recursos con los que se paga la plaza no es el fundamento esencial para determinar el tipo de nombramiento. Aplicación de sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
No es viable la condena de intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diez (10) de julio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora NURY LEYVA QUINO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 1 Folios 36 a 37.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 008016 del 1 de marzo de 2017, (ii) RDP 020826 del 19 de mayo de 2017, y (iii) RDP 027087 del 30 de junio de 2017; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y confirmó tal decisión respectivamente al resolver los recursos de reposición y apelación respectivamente.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas desde el 28 de junio de 2012, reajustadas anualmente, y junto con los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 1.º de julio de 1959. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio del departamento de Caquetá como docente del 7 de febrero de 1979 al 28 de febrero de 1982.
Que luego tuvo una vinculación legal y reglamentaria en propiedad como maestra del distrito capital de Bogotá desde el 21 de julio de 1995 hasta el 28 de junio de 2012. Que, el 3 de agosto de 2016, la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP. Que la mencionada autoridad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 008016 del 1 de marzo de 2017, aduciendo que la solicitante detentó una vinculación nacional antes del 31 de diciembre de 1980, la cual, por ser incompatible, le impedía acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada.
Que la demandante presentó recursos de reposición y en subsidio apelación contra dicha decisión, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones RDP 020826 del 19 de mayo de 2017 y RDP 027087 del 30 de junio de 2017 respectivamente, ello en el sentido de confirmar en todas y cada una de las partes la decisión inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se 2 Folios 37 a 38. 3 Folios 38 a 46.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) transgredieron los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989.
Que la confusión en que incurrió la UGPP constituyó una falsa motivación que habilita la anulación de los actos demandados, por cuanto la actora sí reunió la totalidad de los requisitos de las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, toda vez que su primera vinculación quedó comprendida dentro del proceso de nacionalización, pues inició labores al servicio del Magisterio del departamento de Caquetá dentro del período comprendido entre el 7 de febrero de 1979 y el 28 de febrero de 1982, bajo una relación legal y reglamentaria de carácter nacionalizada, y posteriormente, fue nombrada por el distrito capital de Bogotá a partir del 21 de julio de 1995 a través de un vínculo territorial (distrital).
Que, al haber acreditado los demás requisitos de edad y honradez en el ejercicio del cargo, resulta evidente que no existe un fundamento válido para negar el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 24 de enero de 2018 fue admitida la demanda,4 razón por la cual se notificó a la UGPP5, quien allegó memorial de contestación6 en el que manifestó que, revisado el expediente administrativo de la demandante, esta no acreditó los requisitos previstos en los artículos 4.° de la Ley 114 de 1913 y 15° de la Ley 91 de 1989, pues los docentes vinculados a partir del 10 de enero de 1990 se rigen por las normas aplicables a los empleados públicos del orden nacional, razón por la cual tales tiempos no son computables a efectos de consolidar la pensión de gracia, dado que la reclamante debía ostentar la condición de educadora territorial o nacionalizada, lo cual no fue advertido en el presente caso.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, (ii) buena fe, (iii) prescripción, y (iv) genérica. El 21 de febrero de 2020 se celebró audiencia inicial,7 en la cual el tribunal advirtió que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, postergó el estudio de estas al momento de proferir sentencia. Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio, se declaró la falta de ánimo conciliatorio, frente a las medidas cautelares se indicó que no se propusieron, en relación con las pruebas se incorporaron las aportadas, y, finalmente, se prescindió de la audiencia donde se practicarían las mismas. 4 Folio 52. 5 Folios 54 y 56. 6 Folios 60 a 66. 7 Folios 134 a 138.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) Por último, de conformidad a lo previsto en el inciso final del artículo 181 del CPACA ordenó a las partes presentar por escrito los alegatos de conclusión dentro de los 10 días siguientes a la fecha de la audiencia. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, dictó sentencia el 10 de julio de 2020 con la que negó las pretensiones de la parte activa.
Para el efecto señaló que, desde 1980 (o incluso antes), cuando la educación pública primaria y secundaria quedó a cargo de la Nación, para sufragar sus costos dicha autoridad giraba recursos a los FER sobre los que ejercía control: a través de sus delegados con un presupuesto independiente del de los entes territoriales, decidiendo sobre la creación o modificación de plantas de personal y cargos y autorizando la ejecución presupuestal, razón por la cual los docentes a quienes se les pagó con tal fuente económica eran nacionales, contrario a los educadores territoriales quienes dependían exclusivamente de los municipios, departamentos o distritos.
Que precisamente en el expediente no hay prueba de que la demandante hubiera estado en las plantas de personal y cargos docentes creados por los entes regionales donde laboró, o que hubiera recibido los pagos de salarios y prestaciones con recursos propios del presupuesto ordinario de aquellas entidades. Que también debe tenerse en cuenta el hecho de que desde la entrada en vigencia y aplicación del Estatuto Docente (Decreto 2277 de 1979) se estableció la igualdad en materia de salarios y prestaciones de todos los docentes de primaria y secundaria.
Que en el caso concreto hay prueba de que la actora estaba incluida en el escalafón docente, por lo que es evidente que esta devengaba idéntica remuneración a la de los demás maestros del mismo grado. Que, por tal motivo, no son de recibo las interpretaciones relativas a que se tiene derecho a la pensión gracia así no haya desigualdad, o que los recursos del situado fiscal no son de la Nación, toda vez que ello genera una tergiversación que permite el reconocimiento de una pensión gracia indeterminada en el tiempo (infinita), pese a que desde hace décadas no hay vestigios de esa desigualdad que originó la prerrogativa, más aún en razón a que la Nación asumió el pago a todos los docentes de primaria y secundaria del sector público sin ningún tipo de discriminación. 8 Folios 154 a 171.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante interpuso recurso de apelación con el que solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar, se acceda a sus pretensiones.
Argumentó que, para resolver este litigio no se hacía necesario entrar a mirar la fuente de los recursos con los que se pagaron las acreencias de la actora, pues en los documentos aportados como material probatorio y solicitados por el despacho, se aprecia sin lugar a duda que durante todo el tiempo de servicio aquella mantuvo una vinculación de carácter departamental al inicio y posteriormente distrital, pues la fuente de financiación de sus salarios provenían en su momento del departamento de Caquetá y luego del distrito capital de Bogotá, pero nunca de la Nación. Que los requisitos exigidos para adquirir el derecho reclamado se observan cumplidos a cabalidad, ya que la accionante se vinculó al servicio del magisterio el 7 de febrero de 1979, cumplió 50 años de edad el 1.º de julio de 2009, laboró durante 20 años como maestra territorial del sector público, y además desempeñó su trabajo con honradez y buena conducta a lo largo de su tiempo de labor.
Que, además, la desigualdad corresponde a un motivo o causal por la cual se consagró la pensión gracia, pues con esta se reconoce el esfuerzo, la capacidad, dedicación y conocimiento de los educadores, así como, pretendió compensar los bajos niveles salariales percibidos por los profesores. Sin embargo, tal concepto de discriminación no constituye un requisito indispensable a acreditar con el fin de acceder a dicha prerrogativa, por lo que no es un criterio válido para negar este derecho.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 8 de septiembre de 2023.10 En dicha oportunidad se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, luego de notificar esta decisión, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo. 9 Ver índices 31 y 32 de SAMAI – Tribunales. 10 Ver índice 8 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) La parte demandada11 intervino para solicitar que se confirme el fallo apelado, para lo cual únicamente señaló que el análisis realizado en la primera instancia fue adecuado y se ajustaba al objeto de la controversia.
Posición de Ministerio Público El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Igualmente, tendrá que determinarse si el origen de los recursos para pagar las plazas ocupadas por la educadora, o incluso el criterio de la desigualdad salarial entre docentes, son válidos para establecer la procedencia de esta prerrogativa. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un 11 Ver índice 15 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Estima la Sala necesario pronunciarse inicialmente sobre uno de los argumentos del tribunal de primera instancia respecto del cual la parte recurrente formuló reparos específicos.
A saber, que para poder determinar la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia, debe verificarse en esencia si la solicitante se encontraba en una situación de desigualdad salarial respecto de los maestros nacionales, tanto antes como después del 31 de diciembre de 1989 cuando entró en vigencia la Ley 91 del mismo año. Para la Sala, tal planteamiento no es compartido ya que, el hecho de asumir que la acreditación de un trato discriminatorio actual es un criterio obligatorio para acceder al derecho en litigio, lo que hace finalmente es crear una carga adicional o un requisito por vía judicial que no había sido previsto legalmente para el efecto.
Si bien la búsqueda de igualar las condiciones remunerativas entre los educadores oficiales territoriales y los del orden nacional constituyó el fundamento principal de la exposición de motivos de la Ley 114 de 1913 para otorgar este beneficio (en principio para los primeros y luego para los nacionalizados), ello nunca fue consagrado en la misma normativa como una exigencia formal que tuviera que demostrarse o cumplirse.
Es decir, el criterio de la igualdad para los docentes solo fue la causa que motivó la creación de la dádiva, pero nunca se instituyó como uno de los fundamentos de hecho indispensables para que esta fuera concedida. Al respecto, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 recordó y precisó cuáles eran los presupuestos que normativamente, tanto la Ley 114 de 1913 como la Ley 91 de 1989 fijaron para que un educador estatal pudiera reclamar la pensión gracia. Por ello, según lo indicado anteriormente en el acápite del marco normativo aplicable, y, basándose en la aludida providencia, se concluye que ninguno de los mencionados postulados exigibles contempló como un elemento necesario para adquirir la prerrogativa, el demostrar que el peticionario se encuentra en la actualidad en una situación de desigualdad salarial y prestacional frente a los maestros nacionales.
Por tal razón, exigir lo propio como lo afirmó el tribunal de primera instancia se opondría directamente a las normas que regulan este derecho, así como a las reglas jurisprudenciales vigentes para resolver esta clase de asuntos. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) De otra parte, una de las afirmaciones adicionales del juez de origen para negar las pretensiones de la demanda, fue que en la actuación no se demostró que la accionante gozaba de un régimen territorial en materia de salarios, pues con ninguna prueba se corroboró que los recursos con los que fue pagada la plaza ocupada por esta antes del 31 de diciembre de 1980 eran los propios del departamento de Caquetá. Sin embargo, tal argumento tampoco resulta procedente por desconocer la mencionada sentencia de unificación, toda vez que, a la luz de los lineamientos fijados en dicho proveído, la cancelación de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…] a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los dineros que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la posición ocupada por el educador oficial.
En ese sentido, lo manifestado en el fallo apelado, relacionado con que el presupuesto que solventa la provisión de los cargos docentes después de 1980 proviene del Sistema General de Participaciones con recursos girados por la Nación, y que, por tanto, esto determina el carácter nacional del cargo desempeñado por la accionante, no encuentra respaldo en esta instancia, pues como se dijo, la fuente de financiación de la educadora no tiene la virtualidad de afectar o modificar la naturaleza de la plaza, ya que esta última es lo verdaderamente fundamental para tener en cuenta los tiempos laborados por la reclamante, tal como se indicó en la sentencia de unificación cuando se aseguró lo siguiente: «[…] Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» Aclarado lo anterior, el objeto de debate en esta oportunidad se circunscribe a determinar si la actora cumplió con todos los requisitos para acceder a la prerrogativa pretendida, especialmente, verificando si demostró una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y 20 años de servicio bajo tales calidades.
Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) edad, se observa que la accionante nació el 1.º de julio de 1959,16 de modo que cumplió los 50 años el 1.º de julio de 2009.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • (i) Del 7 de febrero de 1979 al 28 de febrero de 1982 y (ii) del 21 de julio de 1995, al menos hasta el 13 de mayo de 201617 Conforme a los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitidos el 11 de mayo de 2016 por la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá,18 y el 13 de mayo de 2016 por la misma dependencia, pero del distrito de Bogotá,19 efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente oficial durante los dos períodos bajo estudio mediante unas vinculaciones que, según dichos documentos, se asegura que fueron nacionalizada la primera y territorial la segunda.
Ahora, para el primer lapso en comento se destaca que en el expediente reposa el Decreto 032 del 25 de enero de 1979,20 por medio del cual el intendente del Caquetá nombró a la accionante en el cargo de maestra de educación primaria de la planta de personal de la respectiva secretaría de educación, del que tomó posesión desde el 7 de febrero del mismo año. De dicho acto se observa que la designación se dio por parte de un “intendente nacional”.
Sobre el punto, la reiterada jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que el carácter de la vinculación generada por tal decisión sería, en principio, territorial, según las razones que, en un caso de similares connotaciones estudió la Subsección B, así: «Asimismo, la afirmación referente a que comoquiera que en las vinculaciones estaba concernida la intendencia nacional del C., estas tienen la naturaleza de nacionales, se aclara que para la fecha en que aquellas incorporaciones se efectuaron (1979 y 1980), el hoy conocido como departamento del Caquetá fue catalogado, por medio del Decreto 963 del 14 de marzo de 1950, como intendencia, y, posteriormente, elevado a la categoría de departamento con la Ley 78 de 15 de diciembre de 1981, en cumplimiento del Acto legislativo 1 de 14 de enero de ese año, motivo por el cual no puede confundirse que el hecho de que en las resoluciones de nombramiento de la actora de 1979 y 1980 se consigne «[d]ada[s] en Florencia, Intendencia Nacional del Caquetá […]», signifique que su naturaleza sea nacional, ya que, como quedó planteado, al Caquetá antes de denominarse 16 Según copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes a folios 2 a 3. 17 Fecha de la certificación de información laboral que indica que, para ese momento, la demandante aún seguía activa. 18 Folios 4 a 5. 19 Folio 10. 20 Folios 7 a 9.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) departamento, en particular, para las anualidades en que se emitieron los referidos actos administrativos, se le atribuía el nombre de intendencia, sin que ello implique que sea nacional, puesto que pese a las transformaciones de que fue objeto el Caquetá siempre ha sido clasificado como una entidad territorial21».
Igualmente, en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las intendencias, la Sección Segunda ha precisado: «[…], a través de la Ley 22 del 18 de enero de 198517 se establece que la administración de esas intendencias en cada entidad territorial correspondería a los Consejos Intendenciales y Comisariales y a los Intendentes y Comisarios, confirmando de esta manera lo dispuesto en la Constitución y el art. 1º de la Ley 2ª de 1943, según los cuales si bien la administración de las intendencias y comisarias correspondía al Gobierno Nacional ellas se asimilaban a los departamentos, pudiendo establecer los mismos impuestos y contribuciones y tendrían las mismas rentas que aquellos22».
Según estos planteamientos, la primera conclusión sobre el interregno es que se habría desarrollado bajo un vínculo del orden territorial por haber sido nombrado por la Intendencia del Caquetá. Seguidamente, para el segundo período bajo análisis se resalta que obra la Resolución 469 del 27 de junio de 199523 con la que el alcalde mayor del distrito de Bogotá nombró a la reclamante en calidad de docente de tiempo completo en una plaza de su propia planta de personal, convocada por concurso, de la cual tomó posesión desde el 21 de julio de 1995.24 De acuerdo con este material probatorio, lo que se verifica con claridad para ambos lapsos examinados es que, en los referidos actos se aprecia que las decisiones de designación fueron adoptadas autónomamente por dos entes territoriales sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, las mencionadas autoridades departamental y distrital en representación de la Nación efectuaran las vinculaciones en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER.
Por tanto, se extrae con claridad que los nombramientos de la accionante durante estos tiempos en mención fueron en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva de los actos aludidos no se señaló que estas plazas se hubiesen creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 22 de octubre de 2018, radicación número: 18001 -23-33-000-2014-00229-01(3494-16). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación 05001- 23-33-000-2014-00638-01 (2753-16) 23 Folios 11 a 13. 24 Folio 14.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto y la resolución referidos previamente y que descartan el argumento del tribunal de primera instancia sobre el pago de las acreencias laborales con recursos del SGP.
De hecho, en ningún momento se extrae que los cargos ejercidos por la reclamante hayan sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que ambas relaciones legales y reglamentarias hayan sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso y como bien lo indica el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Además, es de destacar que la negativa de la entidad demandada en el acto reprochado se fundamentó en asegurar que el período anterior al 31 de diciembre de 1980 se había certificado como nacional, ello sin dejar en discusión el tiempo desde 1995 en adelante, por lo que, al demostrarse que ambos lapsos de labor oficial educativa fueron derivados de dos relaciones legales y reglamentarias (una departamental y otra distrital), claramente se concluye que la motivación de dicha decisión fue errada.
Por consiguiente, los tiempos de labor oficial de la demandante como maestra estatal territorial (i) del 7 de febrero de 1979 al 28 de febrero de 1982 (3 años y 21 días) y (ii) del 21 de julio de 1995 al 13 de mayo de 2016 (20 años, 9 meses y 22 días), efectivamente pueden computarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada, la cual se encuentra debidamente acreditada si se tiene en cuenta que, en conjunto, el total de servicio acumulado de la actora fue de 23 años, 10 meses y 13 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que la accionante laboró como tal al servicio del departamento de Caquetá en virtud de un nombramiento para ocupar una plaza territorial del 7 de febrero de 1979 al 28 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) febrero de 1982, es decir, en un período previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no acertó en el fallo apelado al denegar el reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.
Análisis de la prescripción El Consejo de Estado25 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 30 de junio de 2012 cuando la reclamante acreditó los 20 años de servicio26, esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (1.º de julio de 2009), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, tal como se verifica en la parte considerativa de la Resolución RDP 008016 del 1 de marzo de 201727, la accionante presentó la petición de reconocimiento pensional ante la UGPP el 3 de agosto de 2016 y la demanda la 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 26 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 7/02/1979 28/02/1982 3 0 21 21/07/1995 30/06/2012 16 11 9 TOTAL 19 + 1 = 20 AÑOS 11 + 1 = 12 MESES (1 AÑO) 30 (1 MES) 27 Visible de folios 17 a 23.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) radicó el 18 de agosto de 2017,28 es decir, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha del estatus, pero dentro del lapso de interrupción de la única petición (del 3 de agosto de 2016 al 3 de agosto de 2019), razón por la cual se declarará probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, respecto de las mesadas causadas a favor de la apelante, anteriores al 3 de agosto de 2013.
Sobre los intereses moratorios solicitados por la parte activa Al respecto, el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 consagró el reconocimiento de intereses en caso de mora en el pago de las pensiones de la siguiente forma. Artículo 141. Intereses de mora. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.
Por su parte, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000 declaró la exequibilidad de esta norma, y a la vez señaló que tal indemnización se debe cancelar incluso cuando se trata de las pensiones que se encuentren en las excepciones previstas en el artículo 279 de la ley mencionada. Por consiguiente, el mandato constitucional del artículo 48 superior atinente a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», no distingue entre los diferentes tipos de pensiones legales.
El artículo 53 de la Constitución Política obliga al Estado y a las entidades de previsión social a garantizar «el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales», premisa que no distingue la fuente legal o el tipo de prestación. De hecho, la Sección Segunda del Consejo de Estado29 ha considerado en otros asuntos que, «el reconocimiento de los intereses de mora tiene aplicación en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».30 Bajo aquel contexto, es claro que los intereses moratorios no proceden en relación con las mesadas causadas con anterioridad al reconocimiento de la prestación, es decir, sobre el retroactivo pensional generado entre la fecha en que se adquirió el estatus jurídico respectivo y la de ejecutoria del acto que reconoció el derecho, así 28 Ver sello de radicación a folio 35. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de agosto de 2018.
Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Exp: 50001-23-33-000-2014-00523-01(1543-16) y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 2 de mayo de 2018. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05069-01(0505-17); entre otras. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de agosto de 2018, expediente: 05001- 23-33-000-2014-00523-01 (1543-16).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) como tampoco cuando la prerrogativa se encuentra en discusión.31 Por lo tanto, dado que precisamente lo que será objeto de condena es el reconocimiento de la pensión que estaba en litigio y su retroactivo, en la medida en que no se había determinado de manera definitiva el derecho a favor de la demandante, tampoco resulta procedente ordenar el pago de los intereses moratorios reclamados por esta, de suerte que se denegará lo propio.
Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos reprochados a fin de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (30 de junio de 2011 al 29 de junio de 2012), con efectividad desde el 30 de junio de 2012, pero con efectos fiscales a partir del 3 de agosto de 2013, por prescripción trienal de mesadas que se declarará como excepción probada conforme a lo expuesto previamente.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».32 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de diciembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-04672-01(3170-2019) y del 6 de mayo de 2021, radicado: 17001-23-33-000-2015- 00014-01 (1599-2018). 32 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023) Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, en esta instancia, pese a que se está revocando la decisión del juez de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP33 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 008016 del 1 de marzo de 2017, RDP 020826 del 19 de mayo de 2017, y RDP 027087 del 30 de junio de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante. 33 «[…] Artículo 365. Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04029-01 (4930-2023)
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada, ello respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 3 de agosto de 2013.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Nury Leyva Quino, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por esta durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (30 de junio de 2011 al 29 de junio de 2012), con efectividad desde el 30 de junio de 2012, pero con efectos fiscales a partir del 3 de agosto de 2013, por prescripción trienal de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la parte activa.
SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
SÉPTIMO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía y como apoderada sustituta a la abogada Ana María Londoño, portadores de las tarjetas profesionales 201.792 y 354.136 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 19 de SAMAI.
OCTAVO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente