CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: L.E.M.C. Parte accionada: Presidencia de la República y otros Radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Asunto: Se confirma el fallo de primera instancia. Inexistencia de la vulneración de derechos fundamentales Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por el actor contra el fallo de tutela de 21 de agosto de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones de amparo.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. El actor es uno de los miembros firmantes del Acuerdo Final de Paz del 27 de febrero de 2017 entre las extintas FARC EP y el Estado Colombiano, el cual ratificó su compromiso el 27 de abril de 2018 mediante acta 506265. 1.2.

Debido a lo anterior, el accionante ha solicitado ante las accionadas las garantías para el cumplimiento de los compromisos del Acuerdo de Paz. 2. Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, a la dignidad Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co humana y a la educación al no garantizarle el acceso a proyectos productivos, formación en postgrados y “[…] oportunidades laborales o contratos […]”.

Adujo que es contador y abogado de profesión y que su proceso de reincorporación lo ha realizado de manera autónoma ya que no ha recibido apoyo por parte del Estado en materia de acceso a tierras para el desarrollo productivo, financiamiento de proyectos, programas de estudio a nivel de postgrado y oportunidades laborales. Sostuvo que las autoridades accionadas han hecho caso omiso a las peticiones que ha elevado ante ellas, pues estas han sido rechazadas o ignoradas, por lo que están incumpliendo con el Acuerdo de Paz.

Indicó que actualmente su único medio de subsistencia es el beneficio de bancarización, a través del cual recibe de manera transitoria una ayuda económica equivalente al 95% del SMLMV, lo cual no garantiza su mínimo vital. Refirió que “[…] la inacción estatal frente a sus solicitudes vulnera sus derechos fundamentales y desconoce los compromisos adquiridos por el Estado, comprometiendo también el principio de confianza legítima y buena fe […]”. 3.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Que se tutele de manera inmediata efectiva mis derechos fundamentales. 2. Que se ordene a las entidades accionadas que, en el término de 10 días diseñen e implementen una ruta de atención integral para garantizar mi acceso a: - Proyectos productivos con acceso a tierra (SAE, ANT, ADR) - Programas de formación y posgrados (ARN, Alta Consejería) - Oportunidades laborales o contratos conforme a mi perfil profesional Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Que se oficie a la Misión de Verificación de la ONU para que acompañe esta decisión. […]”. II. INTERVENCIONES 1. Las secretarías de Bienestar Social y de Educación del Distrito de Santiago de Cali solicitaron su desvinculación de la presente acción de tutela al considerar que carecen de competencia para atender peticiones relacionadas con la población firmante del Acuerdo de Paz. 2.

El departamento del Valle del Cauca manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva dado que no tiene ningún vínculo fáctico ni jurídico con los hechos que originan la presente acción de tutela. Respecto de la vulneración del derecho de petición alegado por el actor, indicó que su solicitud fue respondida por la Secretaría de Paz y Reconciliación mediante oficio No. 1.420.23 – 2025 200922 del 19 de mayo de 2025, en la que se le aclaró que no tiene facultades para otorgar beneficios económicos, por lo que la remitió por competencia a la ARN. 3.

La Agencia de Desarrollo Rural (ADR) manifestó que no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales del accionante, toda vez que emitió respuesta clara, precisa, congruente y de fondo respecto de la petición presentada por el actor. Igualmente, advirtió que no existe nexo causal entre sus actuaciones y los derechos invocados, por lo que solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.

La Agencia Nacional de Tierras (ANT) aseguró que no ha vulnerado los derechos fundamentales del actor, ya que el 4 de agosto de 2025 respondió de fondo la petición que presentó ante esa entidad. Por lo anterior, solicitó ser desvinculada del trámite constitucional, al configurarse en su caso la carencia actual de objeto por hecho superado.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), actuando también en representación de la Oficina del consejero Comisionado de Paz (OCCP) señaló que esa oficina no tiene competencia para otorgar ayudas económicas a excombatientes, dado que es una función que corresponde exclusivamente a la ARN y su labor se limita a verificar y acreditar la inclusión en los listados oficiales.

En razón a lo anterior, solicitó su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva y no haber incurrido en acción u omisión relacionada con los hechos alegados por el accionante. 6. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) manifestó que el accionante “[…] fue acreditado por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz como ex integrante de las FARC-EP y actualmente, se encuentra en estado activo en el proceso de reincorporación que implementa esta Agencia […]”.

Afirmó que “[…] el accionante ha accedido a todos los beneficios socioeconómicos del Programa Integral de Reincorporación a los que ha habido lugar hasta el momento, los cuales dependen del cumplimiento de los compromisos pactados previamente […]”. Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela dado la inexistencia de los derechos fundamentales del accionante en la medida que ha garantizado su reincorporación mediante su participación en el PRI y a través de acciones técnicas, económicas y psicosociales conforme a la ley, por lo que no ha incumplido con el establecido en el Acuerdo de Paz. 7.

La Oficina de Consejería Distrital de Paz, Víctimas y Reconciliación (OCDPVR) de la Alcaldía Mayor de Bogotá manifestó que las pretensiones del accionante recaen sobre entidades del orden nacional, como la SAE, ANT, ADR y ARN, por lo que solicitó su desvinculación, al no tener capacidad jurídica ni material para responder por acciones u omisiones de entidades del orden nacional.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de agosto de 2025, resolvió negar las pretensiones de la acción de tutela y las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta “[…] por la Secretaría de Bienestar Social de la Alcaldía de Santiago de Cali, la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, la Agencia de Desarrollo Rural, la Oficina Consejería Distrital de Paz, Víctimas y Reconciliación (OCDPVR) de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, DAPRE actuando también en representación de la Oficina del consejero Comisionado de Paz (OCCP) y la Agencia Nacional de Tierras (ANT)”.

En primer lugar, el a quo adujo que las accionadas no vulneraron los derechos fundamentales por cuanto, aunque no han realizado ofertas ajustadas al perfil del accionante han activado los canales institucionales correspondientes de manera eficiente. Al respecto precisó que en el año 2019 el accionante “[…] presentó ante la ARN el proyecto productivo PRE-PP-29153, enfocado en asesorías contables y jurídicas, lo que marcó su ingreso formal al proceso de reincorporación. Aunado a lo anterior, en noviembre de 2020 recibió el desembolso inicial de $8.000.000, y en enero de 2021 se le entregaron bienes para la ejecución del proyecto, conforme a los lineamientos establecidos […]”.

Igualmente, consideró que “[…] el accionante gestionó ante la SAE el acceso a tierras, recibiendo en diciembre de 2024 un listado de predios disponibles. Pese a que se presentó una ocupación irregular del predio La Victoria, por parte de la Corporación Coragropaz, a la que el actor se vinculó, se conformó una mesa técnica interinstitucional para atender la situación sin vulnerarle sus derechos […]”.

Asimismo, indicó que el accionante “[…] formalizó su ingreso al Programa de Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reincorporación Integral (PRI) y suscribió su Plan Personalizado de Reincorporación (PPI) en el mes de diciembre de esa anualidad y en 2025 fue beneficiario del convenio PNUD–ARN 1650 de 2021, accediendo a formación especializada y un incentivo económico de $3.000.000 para fortalecer su proyecto productivo […]”.

En materia de oportunidades laborales, el juez de primera instancia advirtió que desde el mes de abril de 2025 el actor recibe acompañamiento mediante facilitadora en estrategia de empleabilidad articulada con el SENA y se le guío en el acceso a la convocatoria del Fondo ARN–ICETEX. Además, recibió orientación sobre sostenibilidad económica en una jornada realizada con Colpensiones.

Respecto de las múltiples peticiones presentadas por el actor ante las accionadas, el a quo advirtió que “[…] estas demostraron, mediante actuaciones documentadas, que no incurrieron en ninguna trasgresión a los derechos fundamentales del actor […]”. IV.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó el fallo de primera instancia por las siguientes razones: Adujo que el cumplimiento acreditado por las accionadas es meramente formal que no garantiza sus derechos fundamentales por cuanto no tiene acceso a tierras, proyecto de financiamiento ni empleabilidad efectiva. Afirmó que no se aplicó un enfoque diferencial y territorial para garantizar la reincorporación integral como expresión de la especial protección que tiene el Estado con los firmantes del Acuerdo Final de Paz.

Manifestó que “[…] las vías ordinarias (cumplimiento o contencioso) no son idóneas ni eficaces frente a la urgencia del caso: la asignación es temporal e insuficiente y existe riesgo de desprotección inmediata. Procede el amparo — al menos como mecanismo transitorio— con órdenes concretas y Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calendarizadas […]”.

Sostuvo que se “[…] omitió ordenar una ruta integral con cronograma, metas y responsables, y la coordinación efectiva entre ARN, ANT, ADR y SAE para traducir medidas en resultados verificables (predio asignado o uso temporal, cofinanciación por hitos, acceso a posgrado y colocación Laboral publica) […]”. Aclaró que desde que se encuentra en el programa de reincorporación “[…] no se han materializado oportunidades laborales, contratos de prestación de servicios, entrega de tierras ni financiación para proyectos productivos.

Solo he recibido rutas u orientaciones sin un punto de llegada ni soluciones de fondo […]”. Finalmente, solicitó el decreto de medidas provisionales mientras se resuelve la impugnación del fallo de primera instancia. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Cuestión previa - Medida provisional La Sala advierte que el actor en el trámite de segunda instancia solicitó que se ordenaran las siguientes medidas provisionales: “[…] (i) concertación y firma inmediata de la ruta integral; (ii) priorización del estudio para asignación de predio o uso temporal de bien de SAE; y (iii) evaluación técnica y financiera del Proyecto, con informe perentorio […]”. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 7° del Decreto Ley 2591 de 1991 prevé que las medidas provisionales constituyen una herramienta excepcional del juez constitucional para la protección de derechos fundamentales presuntamente afectados, siempre que se advierta la necesidad y urgencia de su adopción; o la posibilidad de evitar un daño más gravoso, de tal manera que la decisión adoptada en el fallo de tutela resulte eficaz.

La solicitud de medida provisional resulta procedente en cualquier instancia, inclusive en sede de revisión ante la Corte Constitucional; sin embargo, no hay lugar a emitir un pronunciamiento al respecto cuando se va a proferir la sentencia respectiva2. En ese orden de ideas, la Sala estima que no hay lugar a emitir un pronunciamiento frente a la solicitud de medida provisional presentada en segunda instancia por el actor dado que, a través de la presente decisión se va a resolver de manera definitiva la controversia planteada en la impugnación. 3.

Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado3, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 2 En sentencia T-103 de 2018 la Corte Constitucional precisó que: “[…] Ante la necesidad de una decisión que resuelva la causa objeto de revisión con efectos de cosa juzgada, la Sala considera pertinente emitir una determinación definitiva en el asunto de la referencia y no resolverlo provisionalmente.

Se trata de imprimir celeridad en este caso y fallarlo de manera expedida. En la causa analizada se encuentran en disputa de manera inmediata el derecho a la consulta previa de una comunidad étnica; y de forma mediata el derecho a la salud de 210.000 personas, por lo que se requiere una pronta respuesta por parte de la administración de justicia […]”. [Negrillas por fuera del texto original] 3 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Caso concreto Del análisis del escrito de impugnación, la Sala advierte que el actor no controvierte el fallo de primera instancia en lo relacionado con la inexistencia de la vulneración del derecho de petición, razón por la que en esta instancia no se estudiará tal aspecto. 4.1.

Análisis de la vulneración en el caso concreto En este caso, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia que negó el amparo deprecado, al insistir en la vulneración de sus derechos fundamentales por la presunta omisión de las accionadas en garantizarle el acceso a tierras, proyectos productivos, formación en postgrados y empleabilidad efectiva.

Respecto de lo anterior, de entrada, la Sala advierte que el actor fundamentó la presunta vulneración de sus derechos fundamentales en apreciaciones subjetivas carentes de respaldo probatorio, omitiendo el deber de acreditar de manera concreta cómo las entidades accionadas incurrieron en omisiones que configuren una transgresión constitucional directa.

Cabe recordar que: “[…] en materia de tutela, por regla general, corresponde a la parte actora la carga probatoria de los hechos que sirven de fundamento a su solicitud […]”4. Ahora bien, contrario a lo manifestado por el actor, dentro del presente asunto se encuentra acreditado que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) en el marco de su competencia y funciones ha adelantado acciones tendientes a garantizar su reincorporación a la sociedad, tal como se extrae del informe que rindió dicha entidad dentro del presente asunto.

Veamos: 4 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia del 22 de noviembre de 2012, expediente No. 68001-23-31-000-2012-00512-01. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 2.

El 27 de mayo de 2019, el firmante radicó el proyecto productivo PRE-PP-29153, con propósito de prestar asesorías contables, tributarias y jurídicas. 3. El 3 de noviembre de 2020 se realizó el desembolso por $8.000.000 y el 23 de enero de 2021 se entregaron los bienes e insumos. 4. El último seguimiento al proyecto se efectuó el 31 de octubre de 2023, encontrándose en funcionamiento. 5.

El señor […] hace parte de la Corporación Coragropaz, conformada por 23 asociados. 6. El abril de 2023, remitió solicitud de predio a la SAE para proyecto agropecuario (modalidades: destinación definitiva y comodato). 7. El 12 de febrero de 2024, se realizó reunión presencial con SAE para revisar la solicitud. 8. El 17 de diciembre de 2024, se remitió listado de predios disponibles para su evaluación. 9.

En noviembre de 2024, la corporación ocupó de forma irregular el predio La Victoria, en Palmira, Valle. Se gestionó el desalojo y se conformó mesa técnica con SAE y ARN. 10. El 17 de septiembre de 2024, firmó su acceso al Programa de Reincorporación Integral (PRI) en la ciudad de Cali, y el 11 de diciembre de 2024 suscribió su plan individual de reincorporación. 11.

En 2025, fue seleccionado para recibir fortalecimiento técnico en el marco del convenio PNUD–ARN No. 1650 de 2021, a través del programa En Marcha, con: a. Formación técnica, b. Asistencia técnica individual, y c. Apoyo económico de $3.000.000 para insumos. Este proceso concluirá en septiembre de 2025. 12. Desde abril de 2025, se le acompaña mediante facilitadora en el marco de la estrategia de empleabilidad e inclusión laboral, se han realizado filtros laborales según su perfil, sin identificar ofertas ajustadas. 13.

El 30 de abril de 2025, el firmante entregó al GT ARN documentación actualizada del proyecto agropecuario y acta de asamblea. 14. Se incluyó al firmante en la Estrategia de Empleabilidad, articulada con el SENA mediante el convenio 1356 de 2024, que contempla orientación vocacional y sensibilización empresarial. 15. Se han socializado ofertas de la Agencia Pública de Empleo y convocado a ferias laborales. 16.

En atención realizada el 14 de mayo de 2025, la facilitadora le socializó la convocatoria del Fondo ARN–ICETEX, pero el firmante manifestó su interés exclusivo en estudios de posgrado, dado que ya cuenta con formación de pregrado. 17. El 20 de mayo de 2025 se remite por competencia a la ARN por parte de la Secretaria de Paz Territorial y Reconciliación de solicitud instaurada por el accionante y sobre la cual se dio respuesta mediante OFI25-011179 18.

En la atención del 12 de junio de 2025, se identificaron intereses en el componente de acompañamiento psicosocial, priorizado dentro de su ciclo PRI. 19. Se priorizó también la acción de fortalecimiento de capacidades sobre el Sistema General de Pensiones. 20. El 8 de julio de 2025 participó en una jornada de orientación dictada por Colpensiones, donde además se le brindó asesoría sobre su sostenimiento económico. 21.

El 29 de julio de 2025, se socializó la nueva ruta SAE–ARN para acceso a tierras. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Se programó reunión en la oficina GT ARN Valle–Eje Cafetero con participación del representante legal de Coragropaz el 5 de agosto de 2025. […]”. [Negrillas originales del texto].

De lo expuesto, se evidencia que al accionante se le ha brindado acompañamiento institucional en su proceso de reincorporación accediendo a los beneficios del Programa de Reincorporación Integral (PRI), conforme a lo previsto en el Acuerdo Final de Paz, la Ley 1820 de 2016 y el Decreto 899 de 2017. De ahí que tal como lo consideró el juez de primera instancia “[…] aunque no se han encontrado ofertas ajustadas a su perfil y el desarrollo de los proyectos tiene sus vicisitudes normales, se han activado los canales institucionales correspondientes de manera eficiente, lo que no puede considerarse como una trasgresión ius fundamental pese a las inconformidades que pueda tener el accionante al respecto […]”.

Bajo las anteriores consideraciones, la Sala confirmará el fallo impugnado que negó el amparo deprecado por el actor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de 21 de agosto de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó el amparo deprecado por el accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: ABSTENERSE de resolver de fondo la medida provisional solicitada por el actor, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04560-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.