Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Demandado: UGPP Temas: Aportes al Sistema General de Seguridad Social.
Trabajador Independiente. Año 2014. Deducción de costos y gastos reportados en la declaración de renta. Reiteración. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 6 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial No. RDO-2017-01616 del 28 de junio de 2017 y de la Resolución No. RDC 580 del 8 de octubre de 2018, lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este fallo SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – U.G.P.P., reliquidar los aportes al Sistema de Seguridad Social por los periodos de enero a diciembre de 2014 a cargo de la demandante.
Para ello, deberá tomar de la declaración de renta del mencionado año, el ingreso total reportado por $2.753.681.000 m/cte., en la forma mensualizada en el acto que desató el recurso de reconsideración, menos los costos y deducciones por valor total de $2.609.864.060 m/cte., prorrateado en los 12 meses del periodo fiscalizado, cuyo resultado determinará el IBC mensual sobre el cual se debe calcular los aportes a salud y pensión, según se indicó en la liquidación efectuada por esta Sala en la parte considerativa de esta Sentencia. La UGPP también deberá calcular la sanción por omisión de acuerdo con el IBC indicado anteriormente y teniendo en cuenta, de ser el caso, los pagos hechos por la contribuyente.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. (…) 1 Ingresó al despacho el 05 de noviembre de 2025. SAMAI CE índice 17. 2 SAMAI Tribunal, índice 42 “54Sentencia_2021000061LUZALIERVE(.pdf) NroActua 42” Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES Actuación administrativa El 22 de diciembre de 2016 la UGPP profirió requerimiento para declarar y/o corregir No. RCD-2016-03494, mediante el cual propuso a la demandante efectuar aportes al Sistema Integral de Seguridad Social, subsistemas de salud y pensión, por los periodos de enero de diciembre de 2014, así como la imposición de una sanción por omisión3.
El requerimiento mencionado no fue atendido por la demandante. El 28 de junio de 2017, la entidad demandada profirió la Liquidación Oficial No. RDO- 2017-01616 del 28 de junio de 2017,4 notificada el 26 de septiembre siguiente, a través del cual determinó aportes al Sistema de Seguridad Social, subsistemas de salud y pensión, a cargo de la demandante por los periodos de enero a diciembre de 2014, por un valor de $56.364.000 e impuso una sanción por omisión de $112.728.000.
Previo recurso de reconsideración interpuesto por la actora5, el 8 de octubre de 2018 la UGPP profirió la Resolución No. RCD 580 del 8 de octubre de 2018, mediante la cual resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial mencionada, en la cual decidió disminuir el valor de los aportes a cargo de la demandante a la suma de $56.162.200 y reducir la sanción a $112.324.4006.
DEMANDA Y CONTESTACIÓN En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones7: “PRIMERA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. RDC 580 del 8 de octubre de 2018, expedida por el Director de Parafiscales de la UGPP, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Liquidación Oficial No. RDO- 2017-01616 del 28 de junio de 2017.
SEGUNDA. Que se declare la nulidad de la Liquidación Oficial No. RDO-2017- 01616 del 28 de junio de 2017, expedida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP, por medio de la cual se profiere a Luz Alier Velásquez Valbuena, liquidación oficial por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en el Subsistema de Salud y Pensión y se sanciona por no declarar por conducta de omisión de los periodos comprendidos entre el 01/01/2014 al 31/12/2014.
(…)
TERCERO: Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, se condene a la DEMANDADA a título de restablecimiento del derecho, a reliquidar los aportes determinados en contra de mi poderdante, a través de la Liquidación Oficial No. RDO- 2017-016016 del 28 de junio de 2017 y la Resolución No. 580 del 08 de octubre de 2018 (…). 3 Samai Tribunal, índice 18.
Recibe memoriales “4_RECIBEMEMORIALESONLINE_LINKANTECEDENTESAD(.zip)” “REQ PARA DECLARAR O CORREGIR”. 4 Samai Tribunal, índice 18. Recibe memoriales “4_RECIBEMEMORIALESONLINE_LINKANTECEDENTESAD(.zip)” “LIQUIDACION OFICIAL”. 5 Samai Tribunal, índice 18. Recibe memoriales “4_RECIBEMEMORIALESONLINE_LINKANTECEDENTESAD(.zip)” “RECURSO DE RECONSIDERACION”. 6 Samai Tribunal, índice 18.
Recibe memoriales “4_RECIBEMEMORIALESONLINE_LINKANTECEDENTESAD(.zip)” “RDC 580 DE 2018”. 7 Samai Tribunal índice 2. Expediente digital “2ED_DEMANDA_20190125P023DEMANDA(.PDF) NroActua 2”. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 CUARTO: Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, se modifique y reliquide el valor propuesto en la sanción por omisión con base en el nuevo saldo adeudado, el cual es equivalente a la suma de TREINTA Y CINCO MILLONES CUARENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE ($35.043.497).
QUINTA: En caso de no concederse las peticiones anteriores, se reliquide el valor de los aportes a cargo y por concepto de sanción por omisión determinados en contra de mi poderdante a través de la Liquidación Oficial No. RDO-2017- 01616 del 28 de junio de 2017 que fueron confirmados a través de la Resolución No. RDC 580 del 8 de octubre de 2018, con base en lo que resultare probado y/o las apreciaciones que realice el Honorable Juez a través del Desarrollo del presente proceso.
SEXTA: Que se condene a LA DEMANDADA en costas del proceso y agencias en derecho.” Invocó como normas vulneradas los artículos 33 de la Ley 1438 de 2011; 135 de la Ley 1735 de 2015; artículo 18 de la Ley 1122 de 2007; 1° del Decreto 510 de 2003, artículos 107, 714 y 777 del Estatuto Tributario (ET). Bajo el siguiente concepto de violación en la demanda se sustentaron los cargos y en la contestación se ejerció el derecho de contradicción así: Primer cargo: Ingresos considerados para determinar el IBC. 1.
La parte demandante no controvirtió su obligación de afiliarse al Sistema General de Seguridad Social ni la omisión en el pago de los aportes del año 2014. Sin embargo, cuestionó que la UGPP hubiera determinado el ingreso base de cotización (IBC) con fundamento en los ingresos registrados en la declaración de renta, pues sostuvo que para ese periodo no se había reglamentado un sistema de presunción de ingresos aplicable a los trabajadores independientes por cuenta propia o con ingresos distintos de los derivados de contratos de prestación de servicios.
Afirmó que, conforme con el artículo 1.º del Decreto 510 de 2003, las cotizaciones debían liquidarse sobre los ingresos efectivamente percibidos para beneficio personal del afiliado, previa deducción de las sumas erogadas para desarrollar su actividad lu- crativa en los términos del artículo 107 del ET. Por ello, reprochó que la entidad hubiera tomado los ingresos brutos declarados y los hubiera distribuido entre los doce meses del año, sin establecer cuáles fueron los in- gresos efectivamente percibidos en cada periodo. 2.
Por su parte, la UGPP sostuvo que, para el periodo fiscalizado, sí existía un marco normativo que regulaba la obligación de los trabajadores independientes por cuenta propia y de los rentistas de capital de afiliarse y cotizar a los subsistemas de salud y pensión. Para sustentar esa afirmación, invocó los artículos 157 y 204 de la Ley 100 de 1993, el literal d) del artículo 26 del Decreto 806 de 1998 y el artículo 6.º de la Ley 797 de 2003.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Explicó que, conforme con los artículos 1. y 3. del Decreto 510 de 2003, la base de cotización de esos aportantes correspondía a los ingresos efectivamente percibidos, previa deducción de las erogaciones necesarias para desarrollar su actividad econó- mica que cumplieran las condiciones del artículo 107 del ET.
Añadió que el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 presumía la capacidad de pago de las personas naturales declarantes del impuesto sobre la renta, por lo que la información consignada en ese documento podía utilizarse como indicador de sus ingresos. Señaló que la demandante no aportó información que permitiera establecer cómo per- cibió sus ingresos durante cada mes de 2014.
Por esta razón, la entidad distribuyó entre los doce meses del periodo fiscalizado los ingresos registrados en la declaración de renta y, como el resultado mensual superó el límite legal, fijó el IBC en veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes. En consecuencia, concluyó que, dado la actora no estaba vinculada mediante contrato de trabajo o de prestación de servicios y había percibido ingresos derivados de una actividad económica, debía cotizar sobre sus ingresos efectivamente percibidos.
Segundo cargo: Reconocimiento de costos y deducciones consignados en la declaración de renta. 1. La parte actora sostuvo que los actos administrativos demandados vulneraron los artículos 107, 714 y 777 del ET, porque la UGPP tomó los ingresos registrados en la declaración de renta del año gravable 2014 para determinar el IBC, pero no reconoció los costos y deducciones informados en el mismo documento.
Alegó que, si la Administración utilizó el denuncio rentístico como medio de prueba de los ingresos percibidos, también debía valorar los rubros que disminuían esa base. En consecuencia, sostuvo que de los ingresos brutos operacionales declarados por $2.753.681.000 debían detraerse los costos por $2.591.316.000 y las deducciones por $18.548.000, para un total de $2.609.864.000.
Según la actora, el ingreso depurado anual ascendía, por tanto, a $143.817.000. Manifestó que las erogaciones declaradas cumplían los requisitos de causalidad, ne- cesidad y proporcionalidad previstos en el artículo 107 del ET, pues correspondían, entre otros conceptos, al transporte, pago a proveedores, adquisición de insumos y demás gastos requeridos para desarrollar su actividad productora de renta.
Agregó que no resultaba razonable reconocer la existencia de los ingresos derivados de esa actividad y, al mismo tiempo, concluir que no se incurrió en ningún costo o gasto para obtenerlos. Asimismo, invocó el artículo 777 del ET y sostuvo que la certificación expedida por el contador público constituía prueba de los ingresos, costos y deducciones registrados.
Afirmó que esa certificación se encontraba amparada por la presunción de buena fe y que la UGPP no desvirtuó su contenido ni la información incluida en la declaración de renta. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.
La UGPP defendió la legalidad de los actos demandados y sostuvo que la declara- ción de renta cumplía una función distinta frente a la DIAN y frente a esa entidad. Mientras para la autoridad tributaria servía para determinar el impuesto sobre la renta, para la UGPP constituía una fuente de información sobre los ingresos percibidos por el aportante.
Precisó que, durante la actuación administrativa, requirió a la demandante para que informara los ingresos obtenidos en cada mes de 2014 y aportara los soportes de las erogaciones asociadas a su actividad económica. Sin embargo, la actora no atendió los requerimientos, por lo que la entidad distribuyó entre los doce meses los ingresos registrados en la declaración de renta y aplicó los límites mínimo y máximo del IBC.
Respecto de los costos y deducciones, señaló que solo podían detraerse de los ingre- sos aquellas erogaciones que cumplieran los requisitos de causalidad, necesidad y proporcionalidad previstos en el artículo 107 del ET. Por ello, consideró que su sola inclusión en la declaración de renta no demostraba su procedencia para determinar el IBC.
Agregó que correspondía a la demandante acreditar la realidad, cuantía y relación de esas erogaciones con su actividad económica mediante facturas, cuentas de cobro, recibos, documentos equivalentes y demás soportes idóneos. Finalmente, cuestionó la eficacia probatoria de la certificación del contador y de los cuadros aportados, porque no identificaron los libros, cuentas, asientos ni comproban- tes que respaldaban las cifras.
En consecuencia, concluyó que la actora no cumplió la carga de demostrar la procedencia de los costos y deducciones reclamados. Tercer cargo: El IBC debía ser determinado sobre el 40% de los ingresos percibidos. 1. La parte actora sostuvo que la UGPP vulneró el debido proceso y los principios de legalidad y favorabilidad al no determinar el IBC sobre el 40 % de los ingresos efecti- vamente percibidos, con fundamento en que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 no estaba vigente para el año 2014.
Aunque reconoció que esa norma era posterior al periodo fiscalizado, afirmó que debía aplicarse por ser más favorable. Señaló que la disposición estableció para los trabaja- dores independientes por cuenta propia y para quienes estuvieran vinculados me- diante contratos distintos al de prestación de servicios un IBC mínimo equivalente al 40 % del ingreso mensualizado, previa deducción de las expensas que cumplieran los requisitos del artículo 107 del ET.
Agregó que, conforme al artículo 197 de la Ley 1607 de 2012, el principio de favorabi- lidad también era aplicable a las conductas de omisión e inexactitud. Por ello, consi- deró que la regla del 40 % debía incidir tanto en la determinación de los aportes como en la liquidación de la sanción. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.
La parte demandada sostuvo que no procedía determinar el IBC sobre el 40 % de los ingresos percibidos por la demandante. Explicó, en primer lugar, que la regla pre- vista en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 estaba dirigida a los trabajadores inde- pendientes vinculados mediante contratos de prestación de servicios. Como durante el procedimiento de fiscalización la actora no acreditó la existencia de un contrato de esa naturaleza, debía ser tratada como trabajadora independiente por cuenta propia y no podía aplicársele el porcentaje previsto para los contratistas.
Agregó que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que estableció para los trabajado- res independientes por cuenta propia un IBC mínimo equivalente al 40 % del valor mensualizado de sus ingresos, entró en vigor el 9 de junio de 2015. En consecuencia, esa disposición no resultaba aplicable a los aportes causados durante el año 2014, pues ello desconocería el principio de irretroactividad de la ley.
Por lo anterior, concluyó que el principio de favorabilidad invocado por la demandante no permitía aplicar retroactivamente una regla sustancial sobre la determinación del IBC. Así, para el periodo fiscalizado, la aportante debía cotizar sobre la totalidad de los ingresos efectivamente percibidos, después de descontar las expensas debidamente acreditadas y con observancia de los límites mínimo y máximo previstos en la ley.
SENTENCIA APELADA Y RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA. El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones y declaró la nulidad parcial de los actos administrativos8. A su turno, la UGPP interpuso recurso de apelación9. Los motivos del fallo impugnado y los argumentos de la alzada son los siguientes: Primer cargo: Ingresos considerados para determinar el IBC. 1.
El Tribunal consideró que la UGPP podía acudir a los ingresos registrados por la demandante en la declaración de renta del año gravable 2014, pues ese documento constituía un indicador de su capacidad económica y de los recursos obtenidos durante el periodo fiscalizado. Explicó que los artículos 15, 154 y 157 de la Ley 100 de 1993 establecieron la obliga- ción de afiliarse al régimen contributivo para los trabajadores independientes con ca- pacidad de pago.
Precisó que esta categoría comprendía a las personas naturales que ejercieran directamente una profesión, oficio o actividad económica, con o sin trabaja- dores a su servicio y sin estar sujetas a un contrato de trabajo, por lo que incluía, en general, a las personas económicamente activas. Añadió que el literal d) del artículo 26 del Decreto 806 de 1998 estableció expresamente la obligación de los trabajadores independientes, rentistas de capital, propietarios de empresa y demás personas natu- rales sin vínculo laboral o reglamentario y con capacidad de pago, de afiliarse al régi- men contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud en calidad de co- tizantes. 8 SAMAI Tribunal, índice 42 “54Sentencia_2021000061LUZALIERVE(.pdf) NroActua 42” 9SAMAI Tribunal, índice 45 “Recibe memoriales online” Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Asimismo, señaló que el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 estableció una presunción de capacidad de pago respecto de las personas naturales declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios.
En consecuencia, estimó que, al tener la deman- dante la calidad de declarante, los ingresos informados ante la DIAN constituían un indicador directo de su capacidad económica, por lo que no era necesario acudir a un sistema distinto de presunción de ingresos. Con fundamento en ello, desestimó el cuestionamiento relativo a la falta de reglamentación de dicho sistema 2.
La decisión relativa a este cargo no fue controvertida en el recurso de apelación. Segundo cargo: Reconocimiento de costos y deducciones consignados en la declaración de renta. 1. El a quo consideró que la UGPP debía reconocer los costos y deducciones regis- trados en la declaración de renta del año gravable 2014. A su juicio, si la entidad utilizó ese documento como medio de prueba de los ingresos percibidos por la demandante, no podía valorar únicamente los rubros que incrementaban la base de los aportes y desconocer aquellos que la disminuían.
Para sustentar esa conclusión, se apoyó en la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según la cual la declaración de renta utilizada por la UGPP no puede valorarse de manera fragmentaria, pues la presunción de veracidad y la indivi- sibilidad de la prueba documental cobijan tanto los ingresos como los costos y gastos allí registrados.
Señaló que, conforme con los artículos 742, 743 y 746 del ET, los hechos consignados en las declaraciones tributarias se presumían ciertos, sin perjuicio de que la Adminis- tración solicitara comprobaciones especiales. Añadió que la UGPP no podía emplear el denuncio rentístico para acreditar los ingresos y, al mismo tiempo, rechazar los cos- tos y deducciones incluidos en él. También indicó que la declaración de renta no podía ser modificada o controvertida por una autoridad distinta de la DIAN.
Advirtió que la Administración rechazó las erogaciones porque la demandante no aportó comprobantes externos ni registros contables que respaldaran la certificación del contador. No obstante, estimó que los costos y deducciones estaban demostrados mediante el mismo documento que la entidad utilizó para establecer los ingresos y destacó que, durante el proceso judicial, la demandada no controvirtió los valores de- clarados por esos conceptos.
En consecuencia, ordenó restar de los ingresos declarados por $2.753.681.000 los costos por $2.591.316.000 y las deducciones por $18.548.000. Como la determinación se sustentó exclusivamente en la declaración anual de renta, dispuso distribuir esas erogaciones entre los doce meses del periodo fiscalizado y reliquidar los aportes con fundamento en el ingreso depurado resultante.
Finalmente, ordenó recalcular la sanción por omisión de acuerdo con el IBC resultante del reconocimiento de los costos y deducciones y teniendo en cuenta, de ser el caso, los pagos efectuados por la aportante Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.
La UGPP solicitó revocar la sentencia, porque consideró que el Tribunal reconoció la totalidad de los costos y deducciones registrados en la declaración de renta sin exigir que la demandante acreditara su procedencia para determinar los aportes al Sistema de Seguridad Social. Previo recuento de las normas que regulan sus funciones de fiscalización, explicó que la declaración de renta y la determinación de las contribuciones parafiscales respon- dían a finalidades distintas.
Mientras la DIAN verificaba los ingresos, costos y deduc- ciones para establecer el impuesto sobre la renta, la UGPP debía determinar los in- gresos efectivamente percibidos y las erogaciones procedentes para liquidar los apor- tes. Por ello, sostuvo que no pretendía modificar la declaración tributaria, sino verificar autónomamente las obligaciones de la aportante.
Señaló que la declaración de renta podía utilizarse como indicador de los ingresos, sin que ello implicara aceptar automáticamente todos los costos allí registrados. Aunque los hechos declarados estaban amparados por una presunción de certeza, esta admi- tía prueba en contrario y no eximía a la actora de respaldar las erogaciones que pre- tendía detraer.
En ese sentido, se apartó del criterio del Consejo de Estado, acogido por el Tribunal, según el cual la declaración de renta era indivisible. A su juicio, los costos declarados para efectos del impuesto sobre la renta no necesariamente cumplían los requisitos de causalidad, necesidad y proporcionalidad del artículo 107 del ET, exigidos para depu- rar el IBC en los términos del artículo 1.º del Decreto 510 de 2003.
Agregó que la demandante tuvo varias oportunidades para aportar los soportes de los costos y deducciones, pero no atendió los requerimientos formulados durante la ac- tuación administrativa. Finalmente, advirtió que reconocer automáticamente esas ero- gaciones vaciaría de contenido sus facultades para verificar la correcta liquidación de los aportes y controlar la evasión, la omisión y la inexactitud en el Sistema de Seguri- dad Social.
Tercer cargo: El IBC debía ser determinado sobre el 40% de los ingresos percibidos. 1. El Tribunal concluyó que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 no era aplicable a los aportes correspondientes al año 2014 dado que esa disposición entró en vigencia el 9 de junio de 2015, cuando las obligaciones fiscalizadas ya se habían causado.
En consecuencia, estimó que su aplicación al caso concreto desconocería los principios de irretroactividad y legalidad previstos en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política. Explicó que, antes de la entrada en vigor de esa norma, existía un marco jurídico para determinar los aportes de los trabajadores independientes por cuenta propia.
En par- ticular, el Decreto 510 de 2003 disponía que debían cotizar sobre los ingresos efecti- vamente percibidos para su beneficio personal, previa deducción de las sumas eroga- das para desarrollar su actividad lucrativa en las condiciones del artículo 107 del ET. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Así, concluyó que, para el periodo fiscalizado, la demandante debía cotizar sobre el 100 % de los ingresos efectivamente percibidos, una vez descontadas las expensas procedentes, y no sobre el 40 % previsto posteriormente en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.
Por ello, desestimó el cargo fundado en el principio de favorabilidad. 2.En lo que a este aspecto se refiere, la decisión del Tribunal no fue controvertida. Pronunciamientos finales La parte demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron sobre el recurso de apelación interpuesto por la UGPP. CONSIDERACIONES DE LA SALA. Cuestión previa Previamente a resolver el litigio planteado en esta instancia judicial, el consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente proceso, de acuerdo con la causal de impedimento contenida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP).10 Mediante el auto del 16 de octubre de 2025 se declaró fundado el impedimento y se le separó del conocimiento del presente proceso11.
Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación, conforme al artículo 328 del CGP, le corresponde a la Sala resolver si la UGPP debía reconocer los costos y deducciones registrados por la demandante en la declaración de renta del año gravable 2014, por haber utilizado ese mismo documento para establecer los ingresos percibidos, o correspondía a la aportante demostrar que tales erogaciones cumplían los requisitos previstos en el artículo 107 del ET.
Reconocimiento de costos y deducciones consignados en la declaración de renta.12 La parte demandada, en su recurso de apelación, cuestiona que el Tribunal haya reconocido los costos consignados por la demandante en la declaración de renta. En su opinión, en materia de determinación de aportes al Sistema de Seguridad Social, el contenido de la declaración de renta sí puede ser apreciado por separado ya que este documento cumple una función distinta en ese ámbito a la que cumple en materia fiscal. 10 Samai CE.
Índice 04. 11 SAMAI CE. Índice 11. 12 Se advierte que el objeto de la controversia que se plantea en segunda instancia ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Sección en distintas sentencias, entre ellas: las sentencias del 3 de julio de 2025 (exp. 29683) y del 15 de febrero de 2024 (exp. 26606) C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, 18 de mayo de 2023, exp.26808, C.P. Milton Chaves García, reiterada en la sentencia del 15 de junio de 2023, exp.26698, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüell.
Así las cosas, en esta oportunidad la Sección seguirá el criterio expuesto en esas providencias. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Así mismo, sostuvo que, para determinar el IBC, solo podían reconocerse los costos y gastos que cumplieran los requisitos previstos en el artículo 107 del ET.
Por ello, correspondía a la UGPP verificar, con fundamento en las pruebas idóneas aportadas por el contribuyente, si las expensas guardaban relación de causalidad con la actividad productora de renta y cumplían las condiciones de necesidad y proporcionalidad exigidas por esa disposición. En lo que respecta a la incidencia de los ingresos, costos y gastos determinados en la declaración del impuesto sobre la renta para efectos del cálculo de los aportes al Sistema de Seguridad Social, esta Sección, en sentencia del 18 de mayo de 2023, precisó lo siguiente13: «En orden de ideas, si la UGPP tiene como sustento probatorio la declaración del impuesto sobre la renta presentada por el demandante por el año gravable 2014, en los renglones 35 a 40, referidos a los ingresos, también debe tener en cuenta aquellos rubros que debe erogar para desarrollar su actividad, en las condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario; esto es, los renglones correspondientes a costos y gastos denunciados, que deben cumplir con los requisitos de dicha norma.
Esta conclusión resulta reforzada con lo dispuesto en el artículo 250 del Código General del Proceso, según el cual “La prueba que resulte de los documentos públicos y privados es indivisible”. Ahora bien: la UGPP bien podría solicitar comprobaciones especiales de las erogaciones que pueden deducirse del ingreso base de liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social, pero en el caso concreto estas se encuentran demostradas a través del mismo medio probatorio que utilizó la demandada para acreditar los ingresos efectivamente percibidos por el demandante.
No es admisible que la declaración del impuesto de renta del aportante permita acreditar aquellas situaciones que le perjudican, pero que se divida para desatender lo que le beneficia. La Sala insiste en la presunción de veracidad de la declaración de renta del demandante por el año 2014, la cual no puede ser modificada o controvertida por otra autoridad diferente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, mediante liquidación de revisión, conforme con el artículo 702 del Estatuto Tributario y el Decreto 4048 de 2008.
En consecuencia, el cargo de apelación está llamado a prosperar, por lo que de los ingresos que sirven para determinar el IBC deben deducirse los costos y gastos reportados en la declaración del impuesto sobre la renta del demandante». De acuerdo con ese criterio, cuando la UGPP utiliza la declaración de renta para acre- ditar los ingresos percibidos por el aportante y determinar el IBC, debe valorar integral- mente ese medio de prueba.
En consecuencia, no puede tomar los rubros que resultan desfavorables al aportante y prescindir de aquellos que disminuyen el ingreso sujeto a cotización, pues esa valoración fragmentaria desconoce la presunción de veracidad prevista en el artículo 746 del ET y el carácter indivisible de la prueba documental consagrado en el artículo 250 del CGP.
Lo anterior no impide que la UGPP, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, solicite comprobaciones especiales sobre las erogaciones declaradas y desvirtúe su realidad o procedencia. Sin embargo, mientras la entidad utilice el denuncio rentístico como fundamento para acreditar los ingresos, no puede desconocer los costos y de- ducciones consignados en el mismo documento por la sola ausencia de soportes adi- cionales, sin aportar elementos que desvirtúen la información declarada. 13 Exp. 26808.
C.P. Milton Chaves García. Posición reiterada en sentencias del 15 de febrero de 2024. (Exp. 26606). C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 11 de junio de 2026. (Exp 29800), C.P. Claudia Rodríguez Velásquez, entre otras. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En el caso concreto, la UGPP tomó como fundamento probatorio la declaración de renta del año gravable 2014 para establecer los ingresos percibidos por la demandante y liquidar los aportes al Sistema de Seguridad Social.
No obstante, rechazó los costos y deducciones registrados en ese mismo documento porque la aportante no suministró los soportes solicitados durante la actuación administrativa. La Sala no comparte esa valoración. Si bien la demandante no atendió los requeri- mientos de información, esa circunstancia no privaba por sí sola de eficacia probatoria a la declaración de renta ni autorizaba a la Administración para valorar selectivamente su contenido.
Además, la UGPP no aportó elementos que desvirtuaran los valores de- clarados por concepto de costos y deducciones, sino que fundó su rechazo en la falta de documentación adicional. Por tanto, al haber utilizado la declaración para establecer los ingresos, la entidad tam- bién debía reconocer los costos por $2.591.316.000 y las deducciones por $18.548.000 registrados en ella.
En consecuencia, se encuentra ajustada a derecho la decisión del Tribunal de ordenar que el IBC se determinara a partir del ingreso depu- rado y que, con fundamento en este, se reliquidaran los aportes y la sanción por omi- sión. Como no se acreditó que los ingresos y las erogaciones hubieran sido percibidos o causados de forma diferenciada durante los meses del año 2014, también resultaba procedente distribuir proporcionalmente el ingreso neto anual entre los doce meses del periodo fiscalizado, como lo dispuso el Tribunal.
Esta conclusión no premia el incumplimiento de la carga probatoria de la demandante ni vacía de contenido las facultades de fiscalización de la UGPP. La entidad conser- vaba la potestad de solicitar comprobaciones especiales y de desvirtuar los hechos declarados mediante los medios de prueba pertinentes. Lo que no podía hacer era otorgar eficacia a la declaración de renta para establecer los ingresos y negársela res- pecto de los costos y deducciones registrados en ella.
El reconocimiento de esas ero- gaciones obedece, entonces, al mérito probatorio que la ley atribuye al documento utilizado por la propia Administración y no a un premio a favor del demandante por el incumplimiento de sus cargas probatorias, tal como lo quiere hacer ver la demandada. En consecuencia, el cargo de apelación no prospera. Costas No se condenará en costas a la parte demandada toda vez que, si bien el recurso de apelación por ella formulado no está llamado a prosperar, la decisión adoptada mantiene la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos demandados.
Por ello, de conformidad con el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas y agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 25000-23-37-000-2021-00061-01 (30458) Demandante: Luz Alier Velásquez Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador