CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00045-00 (66676) Actor: PRODUCTORES DE CARBÓN LTDA. Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: APROBACIÓN DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Temas: CONCILIACIÓN SOBRE LA LEGALIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Naturaleza jurídica y requisitos.
El silencio de la parte convocante no puede ser interpretado como la expresión tácita de la voluntad de conciliar. Se resuelve el recurso de reposición presentado por el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, contra la providencia proferida por esta Subsección el 10 de septiembre de 2021. I. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto del 10 de septiembre de 2021, esta Subsección decidió “declarar improcedente el trámite conciliatorio adelantado entre la sociedad Productores de Carbón Ltda. y la Agencia Nacional de Minería”, por considerar que el acuerdo conciliatorio con el que finalizó dicha actuación versó únicamente sobre la legalidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución No. 000006 de fecha 13 de enero de 20171, ii) Resolución 000108 de fecha 25 de febrero de 20202 y iii) Auto GCM No. 001878 de 29 de julio de 20163, esto es, sobre asuntos no transigibles, 1 “Por medio de la cual se entiende desistida la intención de continuar con el trámite de la propuesta de contrato de concesión No. ELJ-131”. 2 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición presentado dentro de la propuesta de contrato de concesión No. ELJ-131”. 3 “Por medio del cual se efectúan unos requerimientos dentro del expediente No. ELJ-131”. 2 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00045-00 (66676) Actor: Productores De Carbón Ltda. Demandado: Agencia Nacional De Minería Referencia: Aprobación De Conciliación Extrajudicial sin que se efectuara manifestación expresa respecto de los efectos económicos de los mismos -asunto sobre el que se guardó silencio-, en contravía de lo previsto en las normas de la conciliación extrajudicial de asuntos administrativos y el desarrollo jurisprudencial de la materia.
II.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO Mediante escrito radicado el 4 de febrero de 2022, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa interpuso recurso de reposición con el fin de que se revoque la decisión contenida en la providencia del 10 de septiembre de 2021 y, en su lugar, se apruebe el acuerdo conciliatorio celebrado por las partes.
Señaló el impugnante que como la solicitud de conciliación contenía una pretensión de carácter económico, debe entenderse que la entidad convocada tuvo en cuenta este aspecto al proponer una fórmula de arreglo, en el sentido de no reconocer los valores pretendidos. Indicó que esta circunstancia siempre fue clara, en la medida en que desde el inicio del acuerdo conciliatorio se citaron textualmente las pretensiones de la solicitud de conciliación. También adujo que la conciliación no versó sobre la legalidad de los actos administrativos cuestionados, sino que consistió en una oferta de revocatoria de los mismos, junto con la previsión de dar continuidad al trámite de la propuesta de contrato de concesión minera ELJ-131.
En tal sentido, la aceptación integral del convocante de esta fórmula de conciliación y su silencio en relación con la pretensión económica inicial implican, en palabras del Procurador, que “claramente (la parte convocante) renunció a tal pretensión”. Bajo este razonamiento, se sostuvo que la fórmula de arreglo aceptada integralmente por las partes supuso una conciliación total de las pretensiones, quedando los aspectos económicos comprendidos en el acuerdo conciliatorio suscrito por ellas.
Para el recurrente el silencio sobre la pretensión económica debe ser entendido como una conciliación sobre la misma, específicamente, debe ser interpretado como una aquiescencia de la parte convocante de desistir del contenido económico de su solicitud de conciliación. 3 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00045-00 (66676) Actor: Productores De Carbón Ltda. Demandado: Agencia Nacional De Minería Referencia: Aprobación De Conciliación Extrajudicial III.
CONSIDERACIONES 1. Procedencia y oportunidad del recurso De acuerdo con lo previsto en los artículos 30 numeral 1 del Decreto 262 de 2000, 242, 303 numeral 44 y 246 literal a) del CPACA y 318 del CGP, el señor Procurador Delegado se encuentra legitimado para formular el recurso de reposición que ahora se resuelve. Además, como la providencia impugnada es suplicable en los términos de los artículos 243 numeral 3 y 246 numeral 2 y literales a) y c) del CPACA5, el recurso de reposición interpuesto resulta procedente, de conformidad con lo señalado en el citado artículo 246, que permite que este recurso sea interpuesto contra un auto suplicable.
En cuanto a la oportunidad en la presentación del recurso, se precisa que, como el auto impugnado fue notificado mediante estado del 1° de febrero de 2022, el término para formular el recurso corrió hasta el 4 de febrero siguiente6. De este modo, el medio de impugnación radicado este último día fue oportuno. 4 “Artículo 303. Atribuciones del Ministerio Público.
El Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia. Además tendrá las siguientes atribuciones especiales (…): 4.
Interponer los recursos contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos logrados en conciliación judicial”. 5 “ARTÍCULO 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios.
(…) La súplica se surtirá en los mismos efectos previstos para la apelación de autos. Su interposición y decisión se sujetará a las siguientes reglas: (…) a) El recurso de súplica podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá interponer recurso de súplica contra el nuevo auto, si fuere susceptible de este último recurso;
(…) c) Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral este término será de dos (2) días”. 6 De acuerdo con lo previsto en el artículo 205 num. 2 del CPACA, que establece que “la notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”. 4 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00045-00 (66676) Actor: Productores De Carbón Ltda. Demandado: Agencia Nacional De Minería Referencia: Aprobación De Conciliación Extrajudicial 2.
Caso concreto La conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo es un mecanismo anticipado de resolución de conflictos entre el Estado y los particulares, a través del cual, en consonancia con el espíritu de descongestión judicial y administración efectiva de justicia, se busca gestionar una solución directa de controversias ante un tercero, neutral y calificado, que en este contexto se denomina conciliador.
Siempre que la controversia sea susceptible de conciliación, la misma se constituye en requisito de procedibilidad para el ejercicio de los medios de control previstos en el CPACA. En ese contexto, son conciliables extrajudicialmente, todos aquellos conflictos de carácter particular y contenido económico que sean disponibles por las partes7.
En relación con los acuerdos conciliatorios que versen exclusivamente sobre la legalidad de los actos administrativos, esta Corporación8 ha señalado que no son jurídicamente plausibles, en la medida en que dichos acuerdos únicamente pueden versar sobre derechos económicos disponibles por las partes, de conformidad con lo previsto en los artículos 59 de la Ley 23 de 1991, 2° del Decreto 1818 de 1998 y 2° del Decreto 1716 de 2009.
Sin embargo, debe precisarse que, en aplicación de lo previsto en el artículo 62 de la Ley 23 de 19919 -modificado por el artículo 71 de la Ley 446 de 1998-, la conciliación extrajudicial en asuntos en los que se cuestionen actos administrativos únicamente procede cuando, habiéndose conciliado sobre sus efectos económicos, es aplicable alguna de las causales de revocatoria directa consagradas en el artículo 69 del CCA -hoy art. 93 del CPACA-.
En dichos eventos, la consecuencia jurídica de la revocatoria del acto administrativo se sigue de la debida aprobación de la conciliación de los aspectos económicos, mas no porque la legalidad del acto administrativo sea susceptible de ser conciliada. 7 Sentencia C-160 de 1999. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 19 de julio de 2018, exp. 25000-23-41-000-2016-00858-01. M.P. María Elizabeth García González. 9 “Artículo 62. Cuando medie Acto Administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado”. 5 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00045-00 (66676) Actor: Productores De Carbón Ltda. Demandado: Agencia Nacional De Minería Referencia: Aprobación De Conciliación Extrajudicial Debe recordarse que en el recurso de reposición se sostuvo que, debido a que las pretensiones de la solicitud fueron citadas textualmente al inicio del acuerdo conciliatorio, se infiere que la fórmula de arreglo propuesta por la Agencia Nacional de Minería incluía tácitamente el no reconocimiento de las pretensiones de contenido económico y, en tal sentido, la aceptación incondicional efectuada por la parte convocante completó ese acuerdo tácito de no reconocimiento y pago de tales pretensiones.
Contrario a los sostenido por el recurrente, debe comprenderse que el acuerdo conciliatorio que verse sobre un acto administrativo particular y de contenido económico debe contener un acuerdo expreso sobre el aspecto patrimonial o el mecanismo de restablecimiento del derecho que va a satisfacer los perjuicios o afectaciones a derechos subjetivos sufridos por la parte convocante.
Al margen de que en el acta que contiene el acuerdo conciliatorio se haya efectuado un recuento de actuaciones previas o se hayan transcrito las pretensiones de la sociedad convocante, es la fórmula de arreglo la que no contiene expresiones explícitas sobre aquellos pedimentos de contenido económico. Debe recordarse que los acuerdos de conciliación siempre deben contener obligaciones claras, expresas y exigibles que le permitan cumplir el cometido para el cual fueron instituidos en el ordenamiento jurídico.
De este modo, una lectura de dichos acuerdos que tienda a suplir lo que las partes expresamente pactaron no solamente desconoce el principio de autonomía de la voluntad que gobierna esta clase de actos jurídicos, sino que comporta un desbordamiento de la función propia del Juez Contencioso Administrativo, pues son las partes en conflicto las que deben señalar de manera inequívoca y expresa, si concuerda en la renuncia a la reclamación del restablecimiento de un derecho subjetivo que se considera conculcado o si consienten en el desistimiento de la reclamación de un perjuicio que el convocante estima que le ha sido irrogado.
De acuerdo con la línea argumental del recurrente, sería posible derivar derechos, obligaciones o renuncias a partir del silencio de las partes en conflicto. Sin embargo, tal postura no puede ser admitida, por cuanto es una situación que ni siquiera se encuentra prevista en el ordenamiento jurídico, salvo en lo que corresponde al silencio administrativo, cuya regulación y efectos no son aplicables en el trámite de la conciliación extrajudicial. 6 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00045-00 (66676) Actor: Productores De Carbón Ltda. Demandado: Agencia Nacional De Minería Referencia: Aprobación De Conciliación Extrajudicial Dicho de otro modo, la Sala precisa que la consecuencia jurídica de la cosa juzgada inherente a un acuerdo conciliatorio no puede derivarse de la interpretación del silencio de las partes, quienes no efectuaron estipulación expresa sobre el reconocimiento de las pretensiones de contenido económico.
En ese contexto, los argumentos expresados en la reposición no se abren paso y, en consecuencia, la decisión adoptada mediante providencia del 10 de septiembre de 2021 se mantiene incólume, en atención a que las decisiones contenidas en el acuerdo conciliatorio son del único resorte de las partes y no pueden ser sometidas a interpretación o debate por parte del Procurador Delegado y mucho menos por parte de la Jurisdicción. 3.
Costas No hay lugar a condenar en costas al Ministerio Público, debido a que en el presente asunto no hay controversia o intereses en litigio que permitan inferir su causación10, y porque esta decisión no se encuadra en ninguno de los supuestos de hecho descritos en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP sobre la procedencia de la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO REPONER la providencia del 10 de septiembre de 2021, por los motivos señalados en la parte motiva del presente auto.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Declarar terminada la actuación y devolver las presentes diligencias a la Procuraduría General de la Nación. 10 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 7 Radicación: 11001-03-26-000-2021-00045-00 (66676) Actor: Productores De Carbón Ltda. Demandado: Agencia Nacional De Minería Referencia: Aprobación De Conciliación Extrajudicial Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF