Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Demandante: SALUD TOTAL EPS-S S.A. Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN C Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a resolver la solicitud formulada por la parte actora, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 constitucional y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 de Acuerdo 080 del 2019 de la Sala Plena de la corporación, modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La sociedad Salud Total EPS-S S.A., por medio de apoderado, presentó acción de tutela1 en contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, «a la seguridad jurídica y a la prevalencia del interés general».
Según la parte actora, las referidas autoridades judiciales vulneraron tales garantías constitucionales con ocasión de los autos del 24 de abril2, 12 de junio3 y 1 Samai, índices 1, 5 y 11. La tutela fue presentada el 17 de abril de 2026. Mediante auto del 23 de abril de esta vigencia fue inadmitida y el 8 de mayo se admitió. 2 Auto por medio del cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá rechazó la demanda. 3 El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó la reposición. Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 8 de octubre de 20254, con los cuales dichas autoridades rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-34-004-2022- 00542-00/01, promovida por esta sociedad contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)5. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, el demandante solicitó lo siguiente: PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales indicados y que fueron conculcados por EL JUZGADO 04 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DE BOGOTÁ y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO - SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN C – BOGOTÁ dentro del proceso 11001333400420220054200/01 como consecuencia de haber proferido las siguientes decisiones auto del 20 de junio de 2025 por medio del cual se rechazan la demanda, auto del 24 de abril de 2025, auto del 12 de junio 2025 y auto del 08 de octubre de 2025 que vulneraron los derechos al debido proceso, Derecho a la salud, acceso a la administración de justicia de Salud Total EPS S - S.A. SEGUNDA: que como consecuencia del amparo solicitado se deje sin efectos las providencias judiciales cuestionadas proferidas por EL JUZGADO 04 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DE BOGOTÁ y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO - SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN C- ORAL – BOGOTÁ notificada el mes de octubre del mismo año, bajo radicado 11001333400420220054200/01 y se ordene la emisión de una nueva decisión que respete las garantías fundamentales invocadas en la presente acción de tutela.
TERCERA: Que se adopten medidas necesarias para evitar que en el futuro para evitar que en el futuro se repitan las vulneraciones a los derechos mencionados en la presente acción de tutela.6 1.3. Hechos La petición de tutela tuvo como fundamento, los siguientes: La parte actora afirmó que, el 27 de septiembre de 2022 demandó la nulidad parcial de las comunicaciones UTF2014-OPE-14520 de 6 de octubre de 2016 UTF2014-OPE- 28207 de 24 de enero de 2018 y UTF2014-OPE-28089 de 19 de enero de 2018, expedidas por el FOSYGA, con el fin de obtener el recobro de las sumas de dinero que asumió por concepto de tecnologías en salud no cubiertas en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante, NO PBS).
Indicó que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo de Bogotá, el cual, mediante providencia del 28 de octubre de 2022 declaró la falta de competencia por no ser una controversia relacionada con un aporte parafiscal, tributos, contribuciones o tasas, tampoco de cobro coactivo; y lo remitió a los Juzgados Administrativos de Bogotá, adscritos a la Sección Primera. 4 Auto 464 que resuelve el recurso de apelación propuesto por la parte demandante contra del auto de 24 de abril de 2025 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito judicial de Bogotá, que rechazó la demanda. 5 Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
Es asimilada a una Empresa Industrial y Comercial del Estado, creada con el fin de garantizar el adecuado flujo de los recursos y los respectivos controles. 6 Transcripción literal del texto original, por lo que puede contener errores. Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Precisó que el proceso se asignó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, a través del auto de 24 de abril de 2025, consideró que la EPS Salud Total radicó la demanda el 27 de septiembre de 2022, fecha en la cual había operado la prescripción en relación con todos los actos demandados, motivo por el que la demanda debía ser rechazada por encontrarse dentro de la causal prevista en el numeral 1º del artículo 169 del C.P.A.C.A7., conforme a la regla de transición fijada por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 20238, respecto del término de prescripción aplicable a estos casos, el cual correspondía al establecido en el artículo 4889 del Código Sustantivo del Trabajo.
Adujo que el juzgado negó el recurso de reposición, mediante providencia del 12 de junio de 2025 y que el 8 de octubre de esa anualidad el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C resolvió la apelación, confirmando la decisión de primera instancia, pues sostuvo que el litigio planteado se encontraba inmerso en la subregla de transición c) del auto 1942 del 23 de agosto de 2023, porque la controversia se radicó ante la jurisdicción contencioso- administrativa con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021, de la Corte Constitucional por lo que el análisis se debía realizar bajo esta premisa y la del Código Sustantivo del Trabajo sin las modificaciones introducidas por la Ley 2466 de 2025, pues la formulación de la demanda fue anterior a su expedición. 1.4.
Sustento de la vulneración Reprochó un defecto sustantivo, pues las decisiones proferidas carecen de un sustento jurídico adecuado y de una falta de análisis desde el punto de vista legal, pues los argumentos que fueron presentados en sede de recurso, no fueron estudiados apropiadamente por las autoridades cuestionadas. Expresó que existió una imprecisión en cuanto a la decisión del fallador de segunda instancia, comoquiera que apoyó su razonamiento sobre lo dispuesto en 7 Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 8 Reglas de transición: 1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral: i) al momento de la expedición del Auto 389 de 22 de julio de 2021 y/o ii) al momento de expedirse el Auto 1942 de 23 de agosto de 2023, y que, a partir del cambio de precedente: a) Fueron enviadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y esta adoptó una decisión de rechazo o inadmisión; b) fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta máximo 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 23 de agosto de 20237, y aquella debe adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. 2.
Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 22 de julio de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: c) Fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante; d) estaban en trámite para el momento de expedición del Auto 1942 de 23 de agosto de 2023 y están en etapa de estudio de admisibilidad. 3.
Demandas por presentar: e) radicadas hasta máximo 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 23 de agosto de 2023 por parte del Consejo Superior de la Judicatura. 9 ARTÍCULO 488. REGLA GENERAL. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto.
Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 el literal b) del artículo 7310 de la Ley 1753 de 2015, el cual establece que el término para la caducidad de la acción legal se contará a partir de la fecha de la última comunicación de glosa impuesta en los procesos ordinarios de radicación, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS).
Argumentó que como lo precisó la Corte Constitucional para el universo de casos estudiados, los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa debían prescindir del estudio de algunos presupuestos procesales en aras de lograr una correcta administración de justicia y, en su lugar, aplicar preceptos procesales de la jurisdicción ordinaria laboral, puntualmente para el cómputo de la oportunidad de acceder a la justicia a reclamar el derecho.
Manifestó que la citada corporación, en el Auto 1942 de 2023 estableció el límite de tiempo para iniciar la acción judicial, por lo que debía atenderse el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo que determina un plazo de 3 años desde la ocurrencia del evento que provoca el desacuerdo. No obstante, advirtió que en las providencias enjuiciadas no se realizó una interpretación armónica del ordenamiento en materia procedimental y no se tuvo en cuenta que las normas laborales consagran ciertos presupuestos para contar el término de la prescripción ordinaria.
Sostuvo que la prescripción debe ser aplicada en estricto sentido del artículo 282 del CGP, regla jurídica que fue apreciada de forma incorrecta tanto por el fallador de primera instancia, como el de segunda, aduciendo que esta figura jurídica solo tiene aplicación en materia civil. Puso de presente que las autoridades enjuiciadas 10 Artículo 73.
Procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: Tratándose de recobros y reclamaciones: a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que administre la Adres será de dieciocho (18) meses a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente.
Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para la ADRES o la entidad que haga las veces con cargo a los recursos del sistema.//b) El término para la caducidad de la acción legal que corresponda, se contará a partir de la fecha de la última comunicación de glosa impuesta en los procesos ordinarios de radicación, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) o quien este designe.//c) En el caso de los recobros y reclamaciones que hayan sido glosados por el Fosyga y sobre los cuales no haya operado el término de caducidad de la acción legal que corresponda, solo se exigirá para su reconocimiento y pago los requisitos esenciales que demuestren la existencia de la respectiva obligación, los cuales serán determinados por el MSPS.
Para tales efectos, las entidades recobrantes deberán autorizar el giro directo del valor total que se llegue a aprobar a favor de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) habilitadas. El pago de las solicitudes aprobadas estará sujeto a la disponibilidad presupuestal de recursos para cada vigencia, sin que haya lugar al reconocimiento de intereses moratorios por las solicitudes que se presenten bajo este mecanismo.//Los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna.
Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 debieron admitir la demanda a partir de los postulados de las normas de carácter laboral, para preservar el derecho al recobro judicial.
Sostuvo que, por fuera del cambio abrupto de la competencia judicial para estos asuntos, el derecho de recobrar de las EPS se encontraba permeado por las garantías procesales instituidas por el Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social para la misma materia, donde las EPS a través de un proceso ordinario laboral podían acceder al pago de las sumas que fueron desconocidas por la ADRES en sede de auditoría a las cuentas con los intereses moratorios e indexación por su pago tardío. Adicionó que las autoridades judiciales reprochadas no consideraron los artículos 611, 15112 y 48913, del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad Social y el Código Sustantivo del Trabajo, respectivamente, para computar los plazos y la interrupción que opera en esa legislación. Añadió que tampoco se tuvieron en cuenta los acuerdos dictados por el Consejo Superior de la Judicatura respecto de la suspensión de términos judiciales producto de la emergencia sanitaria COVID-19 y el Decreto 564 del 15 de abril de 2020, por lo que la prescripción debía estudiarse en sentido amplio para corroborar que la EPS no se encontraba por fuera del plazo para iniciar la acción respectiva.
Citó la providencia del 26 de septiembre de 2025, identificada con el radicado 15001-23-33-000-2020-02306-01(72.791) de la Subsección A, de la Sección Tercera de esta corporación, que se pronunció sobre la suspensión de términos decretados por la pandemia y señaló que todos los jueces en su control de legalidad y específicamente para contabilizar términos de caducidad o prescripción están llamados a atender el ordenamiento constitucional y legal, y ejecutar actuaciones en el mismo sentido que lo indicó esta decisión. 1.5.
Trámite en primera instancia Mediante auto del 23 de abril de 2026, el magistrado ponente inadmitió esta acción de tutela con el fin de que la parte actora remitiera el poder especial para acreditar la legitimación en la causa por activa y precisara en el escrito de tutela los juzgados respecto de los cuales afirmaba interponer la solicitud de amparo, requerimiento que fue atendido oportunamente, por lo que mediante providencia del 8 de mayo de la misma vigencia se admitió esta acción y se notificó a los magistrados que 11 ARTICULO 6º- Modificado por el art. 4, Ley 712 de 2001.
Acciones contra entidades de derecho público, administrativas o sociales. Las acciones contra una entidad de derecho público, una persona administrativa autónoma, o una institución o entidad de derecho social podrán iniciarse sólo cuando se haya agotado el procedimiento gubernativo o reglamentario correspondiente. 12 ARTICULO 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual. 13ARTÍCULO 489. INTERRUPCION DE LA PRESCRIPCION. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el empleador, acerca de un derecho debidamente determinado, interrumpe la prescripción por una sola vez, la cual principia a contarse de nuevo a partir del reclamo y por un lapso igual al señalado para la prescripción correspondiente.
Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 integran la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al juez Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 1.6 Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1 Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Precisó que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante auto de 28 de octubre de 2022 declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados adscritos a la Sección Primera de dicho circuito judicial, correspondiendo por reparto a ese despacho, bajo el número 11001-33-34-004-2022-00542-00.
Sostuvo que inadmitió la demanda, mediante auto del 1° de agosto de 2024, al detectar deficiencias en las pretensiones y las pruebas, lo cual fue subsanado. No obstante, mediante auto de 24 de abril de 2025 se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, atendiendo a las reglas de transición establecidas para este tipo de procesos por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023.
Narró que contra dicha decisión Salud Total EPS-S S.A. presentó recursos de reposición y apelación y por medio del auto de 12 de junio de 2025 resolvió el recurso de reposición y concedió el de apelación para ser tramitado ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Subrayó que aplicó las reglas de transición dispuestas por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023, relacionadas con los asuntos de recobros, específicamente la relativa a definir la oportunidad para presentar la demanda, según el término que debió tener en cuenta el juez laboral, definido en el artículo 488 del C.S.T., esto es, 3 años a partir de que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
Indicó que las normas del procedimiento especial de recobros disponen que el hito temporal inicial es la comunicación de glosas. Advirtió que la sala estableció que el término para demandar en aplicación a las reglas de transición venció el 7 de octubre de 2019 y el 21 y 25 de enero de 2021, sin efecto de la suspensión de términos por la pandemia.
Además, informó que esta EPS ha presentado varias tutelas en contra de las decisiones de rechazo de demanda, por caducidad o prescripción, como si se tratara de una tercera instancia para discutir su inconformidad, por lo que citó las siguientes: 11001-03- 15-000-2026-02642-00, 11001-03-15-000-2026-03090-00 y 11001-03-15-000- 2026-02282-00, por lo que solicitó declarar improcedente la tutela, pues el accionante busca debatir en esta instancia aspectos procesales y jurídicos definidos por el juez natural.
Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción de tutela, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.
Cuestión previa De la revisión del escrito de tutela, se advierte que la solicitud va dirigida contra el Juzgado Cuarto Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, con ocasión de los autos que, en primera y segunda instancia, respectivamente, rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el accionante.
Al respecto, se precisa que el análisis se centrará únicamente respecto de la providencia emitida por el referido tribunal, por tratarse de la decisión que puso fin a la controversia. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la sala analizar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C vulneró los derechos fundamentales a la salud, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, «a la seguridad jurídica y a la prevalencia del interés general», con la providencia del 8 de octubre de 202514, con la que dicha autoridad confirmó el auto con el que se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-34-004-2022-00542-00/01, promovida por esta sociedad contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de encontrarse superados los requisitos adjetivos de procedibilidad, se abordará, ii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Reiteración15 14 Confirma el proveído de primera instancia, esto es, el del 24 de abril de 2025, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Decisiones del 13 de marzo de 2025, expedientes n.º 11001-03-15-000-2025-00881-00 y 11001-03-15-000-2025-00808-00.
Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 201216, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó, lo siguiente: [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.
Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar los parámetros bajo los cuales se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «[…] fijados hasta el momento jurisprudencialmente […]».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).
En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedencia. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente n.º 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ).
Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva En lo referente al requisito de relevancia constitucional, cabe señalar que la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «[ ]el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».
Enfatizó que el análisis de procedencia, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Igualmente, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia. Los presupuestos se refieren a lo siguiente: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En esa medida, la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.
En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. En el presente caso, la parte actora le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la providencia del 8 de octubre de 2025, con la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C confirmó el rechazo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-34-004-2022-00542-00/01, promovida por esta empresa promotora de salud, contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
Del análisis de lo pretendido con la acción de tutela, resulta claro que el reparo consiste, en síntesis, en el desacuerdo por parte de Salud Total EPS-S S.A., frente al rechazo de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por no aplicarse las reglas de transición establecidas por la Corte Constitucional en el auto 1942 de 23 de agosto de 2023, por lo que el juez no debió aplicar el término de cuatro meses correspondientes a esta acción contemplada en el CPACA, sino el de la prescripción extintiva consagrada en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
Según la parte actora, el derecho de recobro de la EPS tiene la garantía procesal instituida en el Código Sustantivo del Trabajo y el término de 3 años del artículo 488 debe interpretarse en concordancia con el artículo 489 que consagra la interrupción de la prescripción con la reclamación administrativa, por lo que, con la presentación de dicha exigencia, el 27 de septiembre de 2019, se interrumpió el termino y la demanda fue oportuna.
Así, para Salud Total EPS-S S.A., se confundió el trámite especial de recobro previsto en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 que establece los términos y reglas para los recobros. Frente a estas censuras se advierte que Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, mediante el auto del 8 de octubre de 2025, confirmó la providencia del 24 de abril de 2025, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que rechazó la demanda, en los siguientes términos: […] En ese marco se advierte que el análisis de la prescripción lo realizó a partir de las previsiones del Auto 1942 de 2023 y del Código Sustantivo del Trabajo sin las modificaciones introducidas por la Ley 2466 de 2025, pues la formulación de la demanda, en este caso, fue anterior a su expedición. […] • Las comunicaciones UTF-2014-OPE-14520 de 6 de octubre de 2016, UTF-2014- OPE-28207 de 24 de enero de 2018 y UTF-2014-OPE-28089 de 20 de enero de 2018, actos administrativos demandados, se notificaron el 6 de octubre de 2016, el 20 de enero de 2018 y el 24 de enero de 2018, por lo tanto, el término de tres (3) años contemplado en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo vencieron el 7 de octubre de 2019 y el 21 y 25 de enero de 2021.
Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • Si bien la parte actora presentó una reclamación el 27 de septiembre de 2019 ella no tiene la virtualidad de interrumpir la prescripción. • La demanda fue radicada ante el juez administrativo el 27 de septiembre de 2022. • La suspensión de términos judiciales por la pandemia, desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 1º de julio de 2020, no tiene incidencia en este proceso porque el término para demandar venció desde el 7 de octubre de 2019; y el 21 y 25 de enero de 2021.
Por lo anterior, la sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, debido a que la discusión se circunscribe a cuestionar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho según el CPACA, aspecto que fue abordado y zanjado por el juez natural. Además, porque esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, para interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Del análisis realizado se observa que la parte actora simplemente manifiesta su inconformidad con las conclusiones y lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y lo que pretende es reabrir un debate que se encuentra superado pues no existe una argumentación tendiente a demostrar la grave violación de sus derechos fundamentales y solo plantea un desacuerdo con la interpretación del término de caducidad para los procesos por recobros judiciales.
Lo expuesto, con el fin de que el juez de tutela reevalúe la postura finalmente adoptada por la autoridad judicial accionada, circunstancia que es improcedente. Lo anterior es de especial importancia, por cuanto en esta instancia no puede realizar nuevamente el análisis que respaldó la decisión proferida por otra autoridad judicial, máxime si se tiene en cuenta que los jueces están amparados por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada.
Como se observa, la intención del accionante es imponer una postura que resulte favorable a sus intereses, lo cual escapa del objeto de este trámite e impide al juez constitucional realizar un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En esa medida, proceder en contrario implicaría interferir en cuestiones que desbordan su competencia y, de paso, desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo.
Por lo tanto, al no estar acreditados los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ya que la solicitud de amparo solo pretende reabrir el debate de instancia, por lo que se declarará improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad Demandante: Salud Total EPS-S S.A Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02966-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar la improcedencia la acción de tutela presentada por la sociedad Salud Total EPS-S S.A., por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional.
SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»