Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Tutela contra providencia judicial / Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos / Defecto material o sustantivo, error inducido, falta de motivación y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Eventplus Cali S.A.S. en contra de la sentencia proferida el 9 de febrero de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud Eventplus Cali S.A.S. promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las sentencias proferidas el 16 de diciembre de 2020 y el 17 de junio de 2022 por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 76001333302020180028400/01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. i) Henio Márquez Sánchez y otros, habitantes del Barrio el Lido en la ciudad de Cali, promovieron medio de control de protección de derecho e intereses colectivos, en contra del Distrito de Santiago de Cali, Evenetplus Cali S.A.S. y la Sociedad de Activos Especiales1, con el fin de obtener la protección de los derechos al goce de un medio ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas y la moralidad administrativa. ii) El Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali, mediante sentencia proferida el 16 de diciembre de 2020, concedió el amparo al considerar que el municipio de Santiago de Cali y Eventplus Cali S.A.S. vulneraron el derecho colectivo al goce de un medio ambiente sano de los habitantes del barrio El Lido, toda vez que la Carpa 50, no cumplía con los requisitos para habilitar un establecimiento de comercio destinado a las actividades que impliquen aglomeración, música, emisiones de ruido y afluencia de público. iii) En contra de la anterior decisión la sociedad demandada interpuso recurso de apelación, al cual se adhirió el municipio de Cali, al considerar que la misma se basó en la Resolución 4133010211367 del 28 de diciembre 2018, mediante la cual el DAGMA le impuso una medida preventiva y dio inicio al proceso sancionatorio administrativo de carácter ambiental, desconociéndose que esta fue revocada a través de la Resolución 4133.010.0.21.1219 del 22 de octubre del 2019. iv) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de sentencia del 17 de junio de 2022, confirmó lo resuelto por el a quo con similares consideraciones, sin embargo, aclaró que no había lugar a cumplir la orden dirigida a que Eventplus Cali S.A.S. acatara «la medida preventiva impuesta por el DAGMA2 mediante la Resolución No. 4133010211367 del 28 de diciembre 2018», con ocasión de su revocatoria. v) En relación con esta decisión, la entidad demandante considera que las corporaciones judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al 1 En adelante SAE 2Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, al incurrir en defecto material o sustantivo, error inducido, falta de motivación y desconocimiento del precedente por i) desconocer que carece de legitimación por pasiva respecto de la condena impuesta, ii) presentar incongruencia entre lo pedido por el actor popular y lo resuelto y iii) la ausencia de prueba frente a la declaratoria de existencia de “ruido nocivo” y la indebida valoración de aquellas aportadas. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: Se sirva tutelar el derecho fundamental al debido proceso, derecho de defensa y los que su señoría considere en el presente asunto, en favor de mi representada EVENTPLUS CALI SAS.
SEGUNDO: Se sirva restablecer los derechos vulnerados a mi representada, pues en tanto el perjuicio y el daño al buen nombre ha sido considerable, a sabiendas que no se tiene soporte legitimo para haber tomado dicha decisión en perjuicio de EVENTPLUS CALI SAS.
TERCERO: Se sirva ORDENAR LA EXCLUSION de EVENTPLUS CALI SAS de las obligaciones dadas por los juzgados, por carecer de legitimidad para darle cumplimiento a las mismas. […]» 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali3 señaló que sus actuaciones no se vulneraron ni amenazaron los derechos fundamentales de la sociedad demandante y, por lo tanto, la solicitud de tutela no está llamada a prosperar. 1.2.2.
El municipio de Cali4 solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de tutela al considerar que no existen elementos fácticos ni jurídicos que evidencien que en las sentencias proferidas en el proceso popular cuestionado se incurrió en 3 Ver índice 9 de SAMAI en la primera instancia. Archivo denominado “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CORREO_CAROLINAGUZ(.pdf )” 4 Ver índice 12 de SAMAI en la primera instancia. Archivo denominado “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CONTESTACIONTUTELA(.pdf )” 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. alguna acción u omisión que vulneraran los derechos fundamentales de la sociedad tutelante. 1.2.3.
La Sociedad de Activos Especiales5 solicitó la que se le desvincule del trámite de tutela, toda vez que no existe vulneración a los derechos fundamentales de la sociedad demandante que le pueda ser endilgada. 1.3 Sentencia de primera instancia6 El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 9 de febrero de 2023 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que el asunto no tiene relevancia constitucional en tanto «la solicitud de amparo fue interpuesta simplemente para ofrecer nuevos argumentos, y así obtener una decisión diversa a la que emitió la jurisdicción de lo contencioso administrativo, finalidad para la que no es procedente este medio de protección excepcional».
Para el efecto, precisó que la entidad demandante conoció las órdenes impartidas en el proceso de acción popular desde que se dictó la sentencia de primera instancia, por lo cual si consideraba que éstas contenían errores y se dictaron por fuera de lo solicitado por los actores populares, debió exponerlo en el recurso de apelación, lo cual no sucedió. 1.4.
Escrito de impugnación7 Eventplus Cali S.A.S. impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual insistió en que continúa la vulneración de sus derechos fundamentales, además de considerar que no era su deber informar al juez ordinario de la existencia de falencias o yerros en su apreciación probatoria y normativa, pues «se supone que dentro del marco de formación y por el cargo que ostentan deben hacer bien su labor». 5 Ver índice 11 de SAMAI en la primera instancia. Archivo denominado “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_EVENTPLUSCALISAS(.pdf)” 6 Ver índice 16 de SAMAI en la primera instancia 7 Ver índice 21 de SAMAI en la primera instancia, archivo denominado “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_IMPUGNACIONFALLODE(.pdf )” 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. De ese modo, insistió en que el tribunal demandado no advirtió la falta de pruebas que le permitiera concluir la existencia de una grave afectación por ruido en la comunidad y la causación de perjuicios o daños indemnizables en su contra; máxime cuando los actos administrativos sancionatorios en que se fundamentó la decisión de primera instancia para declarar la afectación del derecho colectivo fueron revocados por el DAGMA. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20008 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20199, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado10 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.11 Al respecto señaló lo siguiente: 8 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 9 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,12 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional13 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. 12 CONSEJO DE ESTADO.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto.
A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,14 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados. En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.15 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la presente solicitud de tutela presentada por Eventplus Cali S.A.S. cumple con el requisito de procedencia general de la subsidiariedad? De ser favorable la respuesta al anterior interrogante, se deberá establecer si:¿El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica de Eventplus Cali S.A.S. con ocasión de la sentencia del 17 de junio de 2022, que confirmó el amparo del derecho colectivo a un ambiente sano, por incurrir, al parecer, en defecto material o sustantivo, error inducido, falta de motivación y desconocimiento del precedente? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva – De la subsidiariedad 14 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia16, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.2.
Caso concreto Eventplus Cali S.A.S. acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica y, en consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias proferidas el 16 de diciembre de 16 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. 2020 y el 17 de junio de 2022 por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, mediante las cuales fue condenada por la vulneración del «derecho colectivo al goce de un medio ambiente sano, [de] los habitantes del barrio El Lido de la ciudad de Cali», al considerar que están incursas en defecto material o sustantivo, error inducido, falta de motivación y desconocimiento del precedente por i) omitir que carece de legitimación por pasiva respecto de la condena impuesta, ii) presentar incongruencia entre lo pedido por el actor popular y lo resuelto, y iii) la ausencia de prueba frente a la declaratoria de existencia de “ruido nocivo” y la indebida valoración de las aportadas.
En este punto, la Sala precisa que los argumentos referidos no fueron alegados por la sociedad demandante en la contestación de la demanda (carencia de legitimación por pasiva y pedimento de pruebas echadas de menos) ni en el escrito de apelación impetrado contra la sentencia proferida por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Cali; supuesto que resulta relevante toda vez que se trata de inconformidades que tuvieron que ser invocadas de forma temprana en el proceso popular, y no ante la decisión confirmatoria del amparo colectivo, que resultó desfavorable a los intereses de Eventplus Cali S.A.S. Ello, en el entendido que mal puede pretender la demandante que el juez de tutela decida acerca de una legitimación por pasiva no cuestionada, la ausencia de pruebas no pedidas y la resolución de cargos no esbozados durante el trámite normal y tranquilo del medio de control de protección de interés y derechos colectivos que se cuestiona, pretendiéndose convertir a la solicitud de amparo en una instancia adicional en un asunto ya decidido por el juez natural, con fundamento en una argumentación ajena a la allí debatida.
Ahora, en cuanto al cargo puntual de que el Tribunal demandado desconoció que la Resolución 4133010211367 del 28 de diciembre 2018, mediante la cual el DAGMA impuso una medida preventiva a la demandada y dio inicio a un proceso sancionatorio administrativo de carácter ambiental, fue revocada a través de la Resolución 4133.010.0.21.1219 del 22 de octubre del 2019, el cual si fue alegado en el recurso de apelación, la Sala se abstendrá de decidir al respecto toda vez que 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. no fue motivado y, contrario a ello, se observa que en la sentencia de segunda instancia acusada acerca de este punto se dijo: «[…] Así las cosas, se impone confirmar la sentencia primigenia, salvo lo correspondiente a cumplir la medida preventiva impuesta por el DAGMA mediante la Resolución No. 4133010211367 del 28 de diciembre 2018 y demás medidas preventivas que le impusieron en la mentada actuación administrativa las autoridades municipales y policivas, debido a que dicho acto administrativo fue objeto de revocatoria, porque como bien lo señalara el aquo: “…En las anteriores condiciones queda claro que aunque el establecimiento “carpa 50” cuenta con un uso de suelos conferido en el año 1997 para “salón de baile, discoteca, grill”.
El permiso está condicionado a no generar ninguna clase de impacto social, urbano, ambiental ni molestia a los vecinos. Adicionalmente el permiso está diseñado como parte de un paquete de requisitos para realizar una construcción “tradicional” tipo inmueble, condición que no es la de la “carpa 50”. De manera que, dicho uso por sí solo no habilita para llevar a cabo las actividades ahí enunciadas, sino que además deben cumplirse otras condiciones para que el establecimiento quede habilitado para realizarlas.
Como se vio anteriormente, por el impacto que pueden generar ese tipo de actividades, su realización requiere de otros dos requisitos fundamentales: i) el Esquema de Implantación y Regularización, con el respectivo diseño del Plan de mitigación del impacto ambiental; ii) la licencia de construcción…”. […]» A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por Eventplus Cali S.A.S. no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que los argumentos traídos no fueron alegados ante los jueces que conocieron y decidieron el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 76001333302020180028400/01, frente a lo cual, se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el juez de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.
En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión del a quo a través de la cual declaró improcedente, pero por no superar requisito de la subsidiariedad, la solicitud de tutela presentada por Eventplus Cali S.A.S. en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06687-01 Demandante: Eventplus Cali S.A.S. F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 9 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por Eventplus Cali S.A.S. en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali, pero por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador