CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-26-000-2025-00113-00 (73.369) Demandante: Inversora Promotora Gerona S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Referencia: Reparación directa Asunto: Cambio de radicación 1.
La Sala1 decide la solicitud de cambio de radicación presentada por la parte demandante en el asunto de la referencia.
ANTECEDENTES Demanda de reparación directa y trámite 2. El 6 de febrero de 20232, la Inversora Promotora Gerona S.A.3 -en adelante, Gerona S.A.- interpuso demanda de reparación directa contra el Instituto de Desarrollo Urbano -en lo sucesivo, IDU-, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados por la supuesta omisión en la que incurrió la referida entidad respecto del pago de la Resolución 1246 del 27 de marzo de 20194. 3.
Agotadas las etapas procesales pertinentes, el 12 de mayo de 2025, el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. dictó sentencia denegatoria de primera instancia5. El a quo sostuvo que, de conformidad con el material probatorio, la demandante no acreditó que los documentos con base en los cuales se ordenó el pago del mencionado acto administrativo hubieran sido adulterados, por lo que no es posible determinar que el IDU hubiese incurrido en irregularidad alguna. 1 De conformidad con el numeral 4 del artículo 14 del Acuerdo 080 de 2019 -reglamento interno de esta Corporación-, en concordancia con el inciso segundo del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, a la Sección Tercera le compete decidir la presente petición en única instancia. 2 Demanda tramitada bajo radicación 11001-33-43-063-2023-00148-00. 3 Nombre tomado de forma literal del certificado de existencia y representación que obra en los anexos de la referida demanda de reparación directa.
Índice 31 del Samai del Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. 4 Acto administrativo por medio del cual se ordenó la expropiación por vía administrativa del predio ubicado en la dirección 89C 34-20 Sur de Bogotá D.C., identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 50S-40279765. En criterio de la demandante, dicha acreencia le fue pagada a otra persona que no fue autorizada por la sociedad accionante. 5 Providencia que obra en el índice 105 del Samai del Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. Radicación: 11001-03-26-000-2025-00113-00 (73.369) Demandante: Inversora Promotora Gerona S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Referencia: Reparación directa Asunto: Cambio de radicación 2 4.
El 21 de mayo siguiente6, la parte actora apeló la anterior determinación. A través de proveído del 4 de junio del año en curso7, entre otras decisiones8, el juez de primer grado concedió el recurso en el efecto suspensivo. Solicitud de cambio de radicación 5. El 19 de agosto de 20259, Gerona S.A. formuló petición de cambio de radicación, con el fin de que el litigio declarativo se remita “a otro juzgado administrativo”10, porque, en su criterio, la citada autoridad vulneró los derechos al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la igualdad, a la prueba, la seguridad jurídica, así como el acceso a los recursos efectivos, lo que afecta la independencia judicial y las garantías procesales. 6.
Lo anterior, porque: (i) el juez de primer grado “desapareció”11 el proceso penal con radicado 11001-60-000-50-2021-73275 tramitado por el delito de prevaricato, el cual, pese a incorporarse al litigio ordinario, no consta en el expediente de reparación directa “configurándose una posible manipulación tendenciosa (…) para favorecer los intereses de la entidad demandada”12;
(ii) el a quo negó de manera “sistemática pruebas sobrevinientes”13, dado que, a pesar de que los correspondientes elementos daban cuenta de la responsabilidad endilgada a la entidad accionada, fueron omitidos al dictar el fallo de primera instancia14, y (iii) la sentencia denegatoria fue proferida “ignorando deliberadamente la investigación penal activa, la sanción disciplinaria ejecutoriada contra la funcionaria del IDU y las declaraciones de parte que admitían irregularidades, evidenciando una actuación procesal tendenciosa dirigida a proteger los intereses del IDU (…)”15. 7.
Aunado a ello, la accionante señaló que, con motivo de las mencionadas circunstancias, solicitó al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá D.C. vigilancia administrativa, petición archivada por medio de auto del 6 de junio del año en curso, decisión confirmada en sede de reposición el 22 de julio siguiente; en consecuencia, contra esas determinaciones formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 8.
Además, a título de medidas cautelares, la actora pidió que esta Corporación: (i) ordene reconstruir el mencionado expediente penal, y (ii) garantice la custodia 6 Memorial visible en el índice 116 del Samai del Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. 7 Índice 124 del Samai del Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. 8 En la referida providencia también se resolvió: (i) negar el incidente de nulidad propuesta previamente por la demandante contra el fallo de primera instancia, y (ii) exhortar a las partes que todos los memoriales deben remitirse a los canales de notificación autorizados por esa autoridad judicial. 9 Escrito presentado en tal fecha a las 10:28 a.m., por medio del aplicativo de la ventanilla virtual de Samai.
Índice 2 de Samai. 10 Folio 12 de la mencionada solicitud. 11 Folio 3 de la referida petición. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 14 En concreto, la demanda hizo referencia a: (i) la supuesta aceptación de la parte demandada frente a la existencia de recursos en la Póliza 1001527; (ii) la sanción disciplinaria impuesta a la señora Marcela Zuluaga Franco, funcionaria del IDU, aparentemente por los mismos hechos objeto de controversia en el sub lite, y (iii) los documentos que ratificaban la referida sanción. 15 Folio 4 de la citada solicitud.
Radicación: 11001-03-26-000-2025-00113-00 (73.369) Demandante: Inversora Promotora Gerona S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Referencia: Reparación directa Asunto: Cambio de radicación 3 de los documentos que obran en el Samai del Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C.16. CONSIDERACIONES Definición de los problemas jurídicos y metodología para adoptar la presente decisión 9.
La Sala resolverá la solicitud de cambio de radicación presentada por la parte actora en el asunto de la referencia, para lo que se abordarán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿cuáles son los requisitos que el ordenamiento prevé para que procedan este tipo de peticiones?; (ii) ¿en el marco del presente mecanismo procesal es posible tramitar medidas cautelares?, y (iii) ¿es dable el decreto de esa clase de rogativas cuando se edifica en supuestas actuaciones cometidas por el operador judicial que ya no tiene a su cargo el respectivo litigio? Generalidades sobre el cambio de radicación 10.
De conformidad con el inciso segundo del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, esta Corporación conoce de las peticiones de cambio de radicación de proceso, cuyo decreto procede, excepcionalmente, cuando en el lugar donde se adelante el respectivo litigio existan circunstancias que puedan afectar: (i) el orden público;
(ii) la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia; (iii) las garantías procesales, o (iv) la seguridad o integridad de los intervinientes. Así mismo, en caso de que se adviertan deficiencias de gestión y celeridad de las controversias judiciales, previo concepto de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 11.
Bajo esa línea argumentativa, esta Sección17 ha destacado que el cambio de radicación corresponde a una alteración del juez cualificado conforme a las reglas generales de competencia que prevé el legislador, es decir, es una afectación al principio de perpetuatio jurisdictionis. En consecuencia, su decreto es excepcional, por lo que solo procede cuando la petición está fundada en alguna de las causales dispuestas taxativamente en la ley y cuenta con suficiente respaldo fáctico y probatorio. 12.
La independencia del aparato judicial se sustenta en el artículo 5 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, según el cual, la Rama Judicial es autónoma en el ejercicio de su función de administrar justicia. Esta Sección ha explicado que la independencia resulta afectada cuando los funcionarios judiciales se enfrentan a situaciones de presión o coacción generadas por los demás poderes públicos, autoridades o particulares, verbigracia, intimidaciones, amenazas, exigencias, imposiciones o en general 16 Previo reparto, el expediente de la referencia ingresó al despacho a cargo del magistrado ponente el 11 de septiembre de 2025.
Índice 3 de Samai. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 6 de diciembre de 2012, C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, exp: 45.679. Criterio reiterado por la Sala a través de providencia del 5 de junio de 2025, C.P.: María Adriana Marín, exp: 71.638. Radicación: 11001-03-26-000-2025-00113-00 (73.369) Demandante: Inversora Promotora Gerona S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Referencia: Reparación directa Asunto: Cambio de radicación 4 escenarios que puedan afectar la decisión que deba proferir el juez en el marco del correspondiente proceso18. 13.
Por su parte, la violación de las garantías procesales se configura en aquellas situaciones que, por su intensidad y magnitud, hacen imposible que a las partes se les brinden las herramientas a las que constitucionalmente tienen derecho. En ese orden de ideas, esta Sala ha explicado que son circunstancias externas y ajenas a la voluntad del juez y los sujetos procesales, por lo que no procede frente a eventos internos del litigio, en cuanto esa hipótesis debe enfrentarse con los recursos que establece la ley19. 14.
En suma, la procedencia del cambio de radicación está sujeto a la demostración de la causal invocada por la parte interesada, la cual debe revestir una gravedad de tal impacto que, por sí misma, altere gravemente la función de administrar justicia, circunstancia que amerita la intervención de esta Corporación para retirar el asunto del conocimiento del correspondiente juez y remitirlo a otro que adelante el litigio bajo los postulados del debido proceso.
Respecto de las medidas cautelares formuladas en el sub lite 15. Como se explicó en los antecedentes de la presente providencia, a título de medidas cautelares, Gerona S.A. pidió que esta Corporación: (i) ordene la reconstrucción del expediente penal con radicado 11001-60-000-50-2021-73275, y (ii) garantice la cadena de custodia de los documentos cargados en el asunto de la referencia a la plataforma Samai del Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. 16.
Esta Corporación ha sido enfática en señalar que la solicitud de cambio de radicación: (i) debe acompañarse de las pruebas que se pretendan hacer valer, por lo que no existe etapa probatoria alguna; (ii) se decide de plano por auto que no admite recursos, y (iii) dicha petición no suspende el correspondiente litigio primigenio. 17.
En ese orden de ideas, no es posible acceder a las medidas cautelares formuladas, toda vez que el sub examine no se trata de un proceso judicial para el que está previsto ese tipo de decisiones, tal como lo establece el inciso primero del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo20. El presente caso corresponde a un trámite excepcional que, por su gravedad e impacto, amerita la intervención pronta de esta Corporación, a la cual solo le compete determinar si se cumplen o no con los parámetros que se ha fijado para la procedencia de las solicitudes de cambio de radicación. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 18 de julio de 2024, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 69.933. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 7 de diciembre de 2017, C.P.: Danilo Rojas Betancourth, exp: 58.443. 20 A cuyo tenor: “Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo (…)” (se destaca).
Radicación: 11001-03-26-000-2025-00113-00 (73.369) Demandante: Inversora Promotora Gerona S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Referencia: Reparación directa Asunto: Cambio de radicación 5 18. En efecto, de acuerdo con el artículo 126 del Código General del Proceso21, la reconstrucción del expediente corresponde a una diligencia que, de oficio o a solicitud de parte, realiza el juez natural de la controversia, por lo que es a esa autoridad a la que la demandante deberá solicitar dicho trámite. 19.
Así las cosas, toda vez que lo pretendido por la accionante escapa de la órbita de competencia del funcionario judicial en el marco de este tipo de solicitudes, la Sala se abstendrá de estudiar las mencionadas medidas cautelares. Sobre la extinción del objeto jurídico que sustenta la petición elevada en el presente caso 20. En el sub lite la parte demandante pidió el cambio de radicación del proceso de reparación directa tramitado bajo radicado 11001-33-43-063-2023-00148-00, con el fin de que el referido litigio fuera conocido en primera instancia por una autoridad judicial diferente al Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., en cuanto, a su juicio, el a quo incurrió en diversas actuaciones que vulneraron la independencia judicial y las garantías procesales. 21.
Sin embargo, la Sección advierte que, dado el estado en el que se encuentra el referido proceso, la mencionada solicitud carece de objeto22, por lo que, para fines metodológicos, se llevará a cabo el siguiente cuadro cronológico, con el fin de determinar actualmente en qué fase está el litigio ordinario y a cargo de cuál autoridad, así: No. Actuación judicial23 Autoridad a cargo Decisión 1 Audiencia de pruebas del 25 de septiembre de 2024 Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. Por medio de la cual el a quo denegó el decreto de las siguientes pruebas sobrevinientes: (i) comunicación del IDU del 31 de mayo de 2024, y (ii) providencia dictada el 14 de agosto de ese mismo año, 21 “Artículo 126.
Trámite para la reconstrucción. En caso de pérdida total o parcial de un expediente se procederá así: 1. El apoderado de la parte interesada formulará su solicitud de reconstrucción y expresará el estado en que se encontraba el proceso y la actuación surtida en él. La reconstrucción también procederá de oficio. 2. El juez fijará fecha para audiencia con el objeto de comprobar la actuación surtida y el estado en que se hallaba el proceso, para lo cual ordenará a las partes que aporten las grabaciones y documentos que posean.
En la misma audiencia resolverá sobre la reconstrucción. 3. Si solo concurriere a la audiencia una de las partes o su apoderado, se declarará reconstruido el expediente con base en la exposición jurada y las demás pruebas que se aduzcan en ella. 4. Cuando se trate de pérdida total del expediente y las partes no concurran a la audiencia o la reconstrucción no fuere posible, o de pérdida parcial que impida la continuación del proceso, el juez declarará terminado el proceso, quedando a salvo el derecho que tenga el demandante a promoverlo de nuevo. 5.
Reconstruido totalmente el expediente, o de manera parcial que no impida la continuación del proceso, este se adelantará, incluso, con prescindencia de lo perdido o destruido”. 22 Sobre la aplicación de la carencia actual de objeto en el marco de las solicitudes de cambio de radicación, se puede consultar el auto dictado el 14 de marzo de 2024, por la Sección Segunda, C.P.: Juan Enrique Bedoya Escobar, exp: 2021-00524-00 (2544-2021). 23 De conformidad con la información reportada en Samai.
Consulta realizada el 10 de noviembre de 2025, a las 5:00 p.m. Radicación: 11001-03-26-000-2025-00113-00 (73.369) Demandante: Inversora Promotora Gerona S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Referencia: Reparación directa Asunto: Cambio de radicación 6 por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La actora apeló la anterior determinación, recurso concedido en el efecto devolutivo ante el ad quem. 2 Sentencia de primer grado del 12 de mayo de 2025 Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. A través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de reparación directa, por aparentemente no demostrarse la alegada falla en el servicio.
El referido proveído fue apelado por la sociedad demandante. 3 Auto del 4 de junio de 2025 Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. Providencia mediante la que se resolvió: (i) negar el incidente de nulidad formulado por la accionante contra el fallo de primer grado, y (ii) conceder en el efecto suspensivo la apelación interpuesta contra dicha sentencia. 4 Providencia del 10 de julio de 2025 Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Por medio de la cual se dispuso: (i) revocar parcialmente la decisión adoptada en la audiencia de pruebas del 25 de septiembre de 2024 y, en consecuencia, incluir al material probatorio la sentencia proferida por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y (ii) precisar que, toda vez que ya se dictó fallo de primer grado y esa determinación fue apelada, no era procedente remitir el expediente al a quo. 5 Proveído del 9 de septiembre de 2025 Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca A través del cual fue negado el incidente de nulidad formulado por la parte actora. 6 Auto del 9 de octubre de 2025 Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Mediante el cual se admitió la apelación interpuesta por Gerona S.A. 22.
Así las cosas, de acuerdo con la tabla procedente, actualmente el litigio declarativo se encuentra a cargo de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial a la que le compete resolver la apelación formulada por Gerona S.A. contra el fallo de primera instancia del 12 de mayo de 2025. 23.
Bajo ese contexto, la Sala observa que, actualmente la solicitud de cambio de radicación carece de objeto, dado que la circunstancia que la motivó concluyó para cuando el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. profirió la citada sentencia y concedió en el efecto suspensivo la correspondiente apelación, Radicación: 11001-03-26-000-2025-00113-00 (73.369) Demandante: Inversora Promotora Gerona S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Referencia: Reparación directa Asunto: Cambio de radicación 7 por lo que el primer grado del litigio de reparación directa fue agotado y, por ende, en cualquier caso, resultaría inane modificar el juez de conocimiento en esa instancia. 24.
Así las cosas, la Sección negará el cambio de radicación del asunto de la referencia por carencia de objeto y por no cumplirse los presupuestos establecidos en el inciso segundo del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E PRIMERO: ABSTENERSE de dar trámite a las medidas cautelares formuladas por la parte demandante en el presente caso, según la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR el cambio de radicación del proceso de reparación directa bajo radicado No. 11001-33-43-063-2023-00148-00, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: COMUNICAR esta providencia a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a las partes.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., así como a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
QUINTO: Cumplido lo indicado en el ordinal anterior, ARCHIVAR el presente asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Presidente FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ALBERTO MONTAÑA PLATA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Ausente con excusa Radicación: 11001-03-26-000-2025-00113-00 (73.369) Demandante: Inversora Promotora Gerona S.A. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Referencia: Reparación directa Asunto: Cambio de radicación 8 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF