Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2015-01129-01 (3311-2015) Ejecutante: Florentino Flórez Jiménez Ejecutado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Temas: Apelación de auto contra providencia que se abstuvo de librar mandamiento de pago.

AUTO SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto proferido el 25 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se abstuvo de librar mandamiento de pago.

ANTECEDENTES El señor Florentino Flórez Jiménez interpuso demanda ejecutiva en contra de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares1, con el fin de que, en cumplimiento de la sentencia del 23 de agosto de 2007, confirmada por esta Corporación en providencia del 26 de marzo de 2009, se libre mandamiento de pago por la indexación y los intereses moratorios del segundo pago de retroactivo entre el 1.º de enero de 2005 y el 30 de septiembre de 2009 por un valor de $114.071.841, de la siguiente manera: 1.

Por concepto de aplicación de la indexación en el reajuste del IPC, de la siguiente forma: 1 En adelante Cremil. Radicado: 25000 23 42 000 2015 01129 01 (3311-2015) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Período Valor 1.º de enero al 31 de diciembre de 2005 $5.601.456,oo 1.º de enero al 31 de diciembre de 2006 $4.587.796,oo 1.º de enero al 31 de diciembre de 2007 $3.121.722,oo 1.º de enero al 31 de diciembre de 2008 $1.290.243,oo 1.º de enero al 82 de septiembre de 2009 $15.650,oo 2.

Por concepto de intereses causados a partir de septiembre de 2009 y hasta el mes de abril de 2014, la suma de $34.389.801. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia del 25 de mayo de 2015, negó librar el mandamiento de pago solicitado, expresando que Cremil dio cumplimiento a la sentencia del 23 de agosto de 2007, proferida por dicha corporación y confirmada por el Consejo de Estado, el 26 de marzo de 2009, a través de la Resolución 2420 del 24 de agosto de 2009.

Que en sus artículos 1.º y 4.º se reconoció la indexación e intereses a que tenía derecho el señor Florentino Flórez Jiménez y los rubros de los cuales se pagarían dichos emolumentos. Que con el fin de obtener más elementos de juicio para valorar los documentos presentados como soporte de la obligación que pretendía ejecutarse, mediante auto del 20 de marzo de 2015, se inadmitió la demanda para que el demandante aportara íntegramente el título ejecutivo.

Que el ejecutante omitió aportar la copia de la liquidación del incremento de la asignación de retiro a partir del 1.º de enero de 2005 hasta la fecha de cumplimiento de la sentencia, con fundamento en el reajuste general del IPC, efectuado hasta el 31 de diciembre de 2004; documento que fue elaborado por el Grupo de Nómina, Embargos y Acreedores de Cremil y que hace parte integral de la Resolución 2420 de 2009, de acuerdo con lo regulado en el numeral 6.º (sic) de la citada resolución. Que como se anexó copia parcial del anterior cuadro titulado «DETALLE DEL ADICIONAL DE LA NÓMINA DE OCTUBRE DE 2009», no era posible determinar si el valor reconocido por concepto de las diferencias causadas desde el 1.º de enero de 2005 hasta el 30 de septiembre de 2009, que asciende a $114.071.841 (retroactivo sin descuentos), fue o no indexado.

Concluyó que de los documentos aportados por el demandante no se determinó que existiera obligación pendiente de cumplimiento derivada de la sentencia 2 Así lo consignó la parte demandante en el escrito de demanda. Radicado: 25000 23 42 000 2015 01129 01 (3311-2015) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 proferida en contra de Cremil, por lo que a la fecha no existía una obligación clara, expresa y exigible que sirviera como título ejecutivo.

RECURSO DE APELACIÓN La parte ejecutante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, argumentando que, si bien el Tribunal le ordenó corregir la demanda con el fin de aportar copia integral de la Resolución 2420 del 24 de agosto de 2009, dicho requerimiento fue atendido, toda vez que en los folios 71 a 73 aportó copia auténtica de la resolución y, en los folios 74 y 75, anexó los cuadros de liquidación exigidos, por lo que no era cierto que la copia de la resolución estuviera incompleta.

Frente a la supuesta omisión de aportar la copia de la liquidación del incremento de la asignación de retiro a partir del 1.º de enero de 2005 hasta la fecha de cumplimiento de la sentencia, agregó que Cremil siempre incluye en la resolución de pago el texto aclarativo del rubro sobre el cual se extraerá el dinero para el pago de los valores correspondientes a los derechos causados con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, pero que nunca suministra o anexa a la resolución la información que el tribunal echa de menos. Que en su momento solicitó a Cremil la liquidación de las sumas de dinero, para lo cual le fue suministrado el cuadro allegado en la demanda y que en el auto apelado fue calificado como una liquidación parcial, que no aclara ni niega la liquidación de la indexación, pero que tampoco hace parte integral de la resolución. Concluyó que no era posible dar cumplimiento puntual al mandato de subsanación de la demanda, tal y como la magistrada ponente pretendía, en tanto que el documento que se reclamaba no era parte de la resolución de cumplimiento, por lo que es injusto que se niegue el mandamiento de pago, toda vez que dio estricto cumplimiento a la orden de corrección y que el documento que exige el tribunal para librarlo no fue entregado por la entidad demandada ni tampoco hace parte integral de la resolución de cumplimiento de las sentencias proferidas por esta jurisdicción. CONSIDERACIONES Problema jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en determinar si la copia completa de la liquidación del incremento de la asignación de retiro a partir del 1.º de enero de 2005 hasta la fecha de cumplimiento de la sentencia, forma parte integral del título ejecutivo cuya ejecución pretende el Radicado: 25000 23 42 000 2015 01129 01 (3311-2015) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 señor Florentino Flórez Jiménez.

Lo anterior se sustenta en las siguientes razones: - Del proceso ejecutivo. Esta Corporación ha sostenido3, que el proceso ejecutivo es el medio judicial para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor. Es decir, es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que consta en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada4.

Por título ejecutivo se entiende aquel documento que proviene del deudor o de su causante; el originado en una sentencia condenatoria proferida por un juez, o cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva y de la que se deduzca una obligación clara, expresa y exigible. Lo anterior, de acuerdo con el artículo 422 del Código General del Proceso, el cual prescribe: Artículo 422.

Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. El artículo citado, aplicable por la remisión normativa del artículo 299 del CPACA, regula los requisitos formales y sustanciales que debe acreditar un documento para ser calificado como título ejecutivo.

Respecto a los requisitos sustanciales del título ejecutivo, estos son, que el documento cuya ejecución se pretende contengan una obligación clara, expresa y exigible, se ha dicho que: […] La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del documento, en el cual debe aparecer el crédito - deuda en forma nítida, es decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a acudir a elucubraciones o suposiciones; la obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el documento o documentos y en sólo un sentido; y la obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la condición ya acaeció. […]5 3 Ver providencias: del 30 de mayo de 2013, Radicación 25000232600020090008901 (18057); auto del 28 de julio de 2014, Radicación 11001032500020140080900 (2507-14). 4 Sobre el tema, ver: OSPINA, Fernández, Guillermo.

Régimen General de las Obligaciones. Editorial Temis 2005. Pág. 49. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 30 de agosto de 2007. Radicación 0800123310002003098201. Radicado: 25000 23 42 000 2015 01129 01 (3311-2015) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Y frente a los requisitos de forma, se ha sostenido que estos hacen alusión a la necesidad de que los documentos que hacen parte de dicho título: i) constituyan una unidad jurídica; ii) que los mismos sean auténticos; iii) que deben emanar del deudor o su causante o provenir de una sentencia condenatoria dictada por juez, entre otros6. - El título ejecutivo cuando se solicita el cumplimiento de una sentencia Esta corporación a través de la Sección Tercera ha señalado que, por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en las providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla.

En ese caso, el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta. Y se ha dicho que por excepción, el título ejecutivo es simple y se integra únicamente por la sentencia, cuando, por ejemplo, la administración no ha proferido el acto para acatar la decisión del juez. En efecto, en auto del 27 de mayo de 1998 se expresó7: […] con respecto a los procesos de ejecución en los cuales el título correspondiente se integra con la decisión o decisiones judiciales y con el acto administrativo de cumplimiento, se pueden presentar estas situaciones: primero, que el título de ejecución lo integren la sentencia y el acto de cumplimiento ceñido rigurosamente a la decisión judicial, en cuyo caso ninguna duda cabe sobre su mérito ejecutivo; segundo, que el título aducido se componga de la providencia judicial y del acto administrativo no satisfactorio de la decisión del Juez, evento en el cual el título también presta mérito de ejecución; tercero, que el título lo integren la sentencia condenatoria y el acto de cumplimiento que se aparta parcialmente de la obligación allí contenida, en cuyo caso también presta mérito ejecutivo, y cuarto, bien podría suceder que el título lo integren la sentencia de condena y el acto de cumplimiento, pero que éste desborde o exceda la obligación señalada en el fallo, en cuyo caso el Juez tendría facultad para ordenar el mandamiento ejecutivo, solamente, desde luego, hasta el límite obligacional impuesto en la sentencia. Se deduce de lo anterior que en materia de títulos complejos integrados por la sentencia y el respectivo acto de cumplimiento, el juzgador conserva poder de interpretación del título en orden a librar el mandamiento de pago con estricta sujeción a la sentencia, todo ello para favorecer el principio de la salvaguarda del interés general y de la cosa juzgada.

En el caso examinado, entonces, la decisión judicial acompañada del acto de cumplimiento acorde con la sentencia, presta mérito ejecutivo. No podía ser de otra manera, porque la idea de que los actos administrativos de ejecución o cumplimiento de fallos judiciales vuelvan a ser demandados ante esta jurisdicción por violar o incumplir los fallos que dicen cumplir, como lo sugiere el a quo, genera 6 Auto del 7 de abril de 2016.

Radicación 68001233100020020161601 (0957-15). José Gregorio Pomares Martínez contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - Cremil. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 27 de mayo de 1998 en el expediente 25000233100019981386401, demandante sociedad Hecol Ltda., demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Radicado: 25000 23 42 000 2015 01129 01 (3311-2015) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 un círculo vicioso, irrazonable por lo mismo, y francamente atentatorio de la cosa juzgada, y de la eficacia de la justicia […].

Sin embargo, esta Subsección considera que, para efectos de librar mandamiento de pago de las sentencias emitidas por los funcionarios pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la sentencia es una integralidad jurídica autónoma y suficiente con fuerza de cosa juzgada, provista de ejecutividad y ejecutoriedad para que sea debida y oportunamente cumplida.

Por ello, la sentencia proferida por los jueces administrativos8, una vez ejecutoriada, constituye por sí sola el título ejecutivo idóneo para solicitar la ejecución de la sentencia, sin que sea necesario que se acompañe o anexe el acto administrativo que dio cumplimiento parcial a la sentencia9. Bajo este contexto, en el presente asunto se tiene que en la Resolución 2420 del 24 de agosto de 2009 se indicó: Artículo 4º.

Que de conformidad con las normas presupuestales, el valor resultante a reconocer por concepto de reajuste de Asignación de Retiro con base en el IPC, al señor Coronel del Escalafón Complementario (r) del Ejército Nacional FLÓREZ JIMÉNEZ FLORENTINO, en cumplimiento de la sentencia de 26 de marzo de 2009 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, de Sección Segunda, subsección B, se pagará de la siguiente forma: • Del 20 de junio de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2004(fecha señalada por el despacho en la providencia), será cubierto por el Rubro de Sentencia destinado para tal fin, según certificado de disponibilidad presupuestal No. (sic) 2009000217 de fecha 17 de julio de 2009. • Ordenar que los valores que se causen por asignación de retiro con posterioridad al 31 de diciembre de 2004 y en adelante serán con cargo al rubro de asignación de retiro, liquidados sobre la base prestacional resultante de la aplicación de la sentencia del 26 de marzo de 2009 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo de Sección Segunda, Subsección B, reajustándose su asignación según el principio de oscilación conforme a los Decretos del orden Nacional. […] (Subrayas fuera de texto).

Asimismo, con la demanda se allegó el documento «DETALLE DEL ADICIONAL DE LA NÓMINA DE OCTUBRE DE 2009» elaborado por el Grupo de Nómina de Embargos y Acreedores de Cremil en el que consta un segundo pago10 de retroactivo entre el 1.º de enero de 2005 y el 30 de septiembre de 2009 por un valor de $114.071.841. 8Concepto general que incluye los jueces, tribunales y el Consejo de Estado. 9 Ver entre otras providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado auto del 14 de marzo de 2019 en el expediente 25000234200020150205701; sentencia de tutela del 18 de febrero de 2016 en el expediente 11001031500020160015300. 10 El primer pago correspondió al período entre el 20 de junio de 2002 y el 31 de diciembre de 2004 por valor de $70.860.917.

Radicado: 25000 23 42 000 2015 01129 01 (3311-2015) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Así las cosas, si bien en el proceso reposa la liquidación del Grupo de Nómina, Embargos y Acreedores mencionada en la Resolución 2420 del 24 de agosto de 2009, también lo es que lo reprochado por la primera instancia consiste en que aquella está incompleta, porque de su contenido no puede analizarse si efectivamente se llevó a cabo la indexación del retroactivo pagado desde el 1.º de enero de 2005 hasta el 30 de septiembre de 2009.

Sin embargo, en el expediente se encuentran las providencias que conforman el título de la referencia, como lo son, la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de agosto de 2007 y el fallo de segunda instancia proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 26 de marzo de 2009.

En ese orden de ideas, si las sentencias emitidas por los funcionarios pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no requieren la copia de los actos administrativos que dieron cumplimiento a las órdenes judiciales para conformar el título ejecutivo, mucho menos es exigible, en este caso, lo que el Tribunal de primera instancia argumentó para negar el mandamiento de pago, atinente a la falta de aportación completa del anexo que consta en la voluntad administrativa del 24 de agosto de 2009.

De esta manera, la Subsección considera que, para efectos de librar el mandamiento de pago que pretende la parte ejecutante, no era necesario que se aportara la copia completa de la liquidación del incremento de la asignación de retiro a partir del 1.º de enero de 2005 hasta la fecha de cumplimiento, teniendo en cuenta que para la presente ejecución sólo era requisito allegar las sentencias judiciales mediante las cuales el ejecutante considera que no se ordenó la indexación pretendida en el asunto de la referencia. Por último, la Sala señala que en el proceso ejecutivo al juez le corresponde librar mandamiento ejecutivo en la forma pedida en la demanda, si fuere procedente, o en la que aquél considere legal, según lo previsto en el artículo 430 del CGP, por lo que no es de su resorte solicitar pruebas para determinar el pago o no adelantado por la demandada, dado que a esta le corresponde alegarlo a través del respectivo medio de defensa, conforme a lo señalado en el numeral 2.º del artículo 442 del citado código adjetivo.

En conclusión: el Tribunal no podía exigir al ejecutante que aportara la totalidad del anexo que se enunció en la Resolución 2420 del 24 de agosto de 2009, para integrar el título ejecutivo, porque las sentencias judiciales son completas, autónomas y suficientes para estudiar lo concerniente a la ejecución solicitada. Radicado: 25000 23 42 000 2015 01129 01 (3311-2015) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Decisión de segunda instancia. En consecuencia, se revocará el auto proferido el 25 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante el cual se negó el mandamiento ejecutivo.

En su lugar, el Tribunal procederá a estudiar la pretensión de ejecución con fundamento en los fallos proferidos el 23 de agosto de 2007 y el 26 de marzo de 2009. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero: Revocar el auto proferido el 25 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante el cual se negó el mandamiento ejecutivo.

En su lugar, el Tribunal procederá a estudiar la pretensión de ejecución con fundamento en los fallos proferidos el 23 de agosto de 2007 y el 26 de marzo de 2009. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en la plataforma denominada SAMAI y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente