CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 68001-23-33-000-2016-01183-01 N.º Interno: 4090-2022 (expediente digital) Demandante: Ludy Alicia Poveda de Navarro Demandados: Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES Medio de control: Proceso Ejecutivo Tema: Apelación auto– Medida cautelar.
Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad ejecutada contra el auto de 23 de octubre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual decretó como medida cautelar el embargo de los dineros que posee la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones, en sus cuentas bancarias, corrientes y de ahorros, certificados de depósito a término fijo, por la suma de veintidós millones trescientos cuarenta y seis mil noventa y tres pesos ($ 22.346.093 MCL) incrementado en un 50% atendiendo lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P. y el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.
ANTECEDENTES Con escrito de 18 de septiembre de 2019, la señora Ludy Alicia Poveda De Navarro, por intermedio de apoderado judicial, solicitó al Tribunal Administrativo de Santander que: “ PRIMERO: Que, en ejercicio del artículo 4 constitucional, se declare la EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD, consagrado en el numeral 1 del artículo 594 del C.G.P., parágrafo 2 del artículo 195 del C.P.A.C.A., numerales 2 y 6 del artículo 134 de la Ley 100 de 1993 y sus normas concordantes, de conformidad con lo expuesto en las sentencias de control abstracto de constitucionalidad C-546 de 1992 (Crédito de origen laboral), C-354 de 1997 (Crédito reconocido en Providencia Judicial Ejecutoriada), y C-313 de 2014 (Recursos de Seguridad Social respecto de su destinación).
SEGUNDO: Que se decrete el EMBARGO Y RETENCIÓN respecto de los dineros, títulos valores, depósito o cualquier otro instrumento financiero, con independencia de si esta cubierto o no por el principio de inembargabilidad, cuya titularidad repose en cabeza de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES E.I.C.E. -, con NIT 900.336.004- 7, en las siguientes instituciones financieras: Banco Agrario de Colombia S.A., (…) BANCOLOMBIA S.A., (…) Banco Popular S.A., (…) Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A., (…) Banco Davivienda S.A., (…) Banco Bogotá S.A., (…) Itaú Corpbanca Colombia S.A., (…) City Bank Colombia S.A., (…) Banco GNB Sudameris S.A., (…) Banco Caja Social S.A., (…) Scotiabank Colpatria S.A., (…) Banco Pichincha S.A., (…)
TERCERO: Que se ordene a las instituciones financieras poner a disposición del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER los dineros que con ocasión de la anterior medida se llegasen a retener (…)
CUARTO: Que, en aplicación del inciso 2 del artículo 599 del C.G.P. la medida cautelar solicitada se limite al doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas”. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Santander con auto de 23 de octubre de 2020, decretó la medida cautelar solicitada, al considerar que: “ (…) la excepción constitucional de embargo de los recursos que forman parte del presupuesto general de la Nación reconocida por la Corte Constitucional se encuentra limitada por el parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 concretamente en lo que respecta a los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones así como los pertenecientes al Fondo de Contingencias.
En el presente asunto se reclama a través de la vía ejecutiva una obligación o crédito derivado de una sentencia por lo que el embargo solicitado se encuentra dentro de las excepciones previstas por la Corte Constitucional, por lo que es procedente la medida con el fin de ejecutar la obligación incumplida, teniendo en cuenta en todo caso el contenido del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011”.
En consecuencia, decretó el embargo y la retención de los dineros que se encuentren depositados o se llegaren a depositar en las cuentas corrientes y de ahorros, certificados de depósito a término fijo que pertenezcan a la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones en el Banco Agrario De Colombia, Bancolombia S.A, Banco Popular S.A, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A, Banco Davivienda, Banco De Bogotá, Itaú Corpbanca Colombia S.A, CITIBANK Colombia, Banco GNB Sudameris S.A, Banco Caja Social S.A, Scotiabank Colpatria S.A., Banco Pichincha S.A., hasta por la suma de veintidós millones trescientos cuarenta y seis mil noventa y tres pesos ($ 22.346.093 m/cte.) incrementado en un 50%, atendiendo lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P. y el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.
Del recurso de apelación El 27 de octubre de 2020, el apoderado judicial de la entidad ejecutada interpuso escrito de oposición contra el auto que decretó la medida cautelar, argumentando lo siguiente: “Me opongo a las medidas cautelares decretadas, en atención a que mi representada mediante resolución GNR 111010 del 21 de abril de 2016, dio cumplimiento a la sentencia proferida por el tribunal administrativo de Santander el 14 de mayo de 2015 y reliquido la pensión de vejez en los siguientes términos y cuantías: Valor mesada a 2 de abril de 2014 = $2.332.423 2015 2.417.790 2016 2.581.474 (…) Por otro lado, La Constitución Política establece el carácter de inembargables de los bienes de uso público, en protección de los recursos y bienes del Estado, con la finalidad de cumplir con los fines del Estado social de derecho, como el interés general, el bienestar, el mejoramiento de la calidad de vida, etc.”.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 2) y 244 (numeral 2) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, C.P.A.C.A., corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad ejecutada. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub examine, procede como medida cautelar, el embargo de los dineros que se encuentren depositados o se llegaren a depositar en las cuentas corrientes y de ahorros, certificados de depósito a término fijo que pertenezcan a la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones; con el objetivo de lograrse el pago de una obligación de carácter laboral contenida en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 14 de mayo de 2015, en el proceso de nulidad y restablecimiento No. 68001-23-33-000-2014-00784-00.
Principio de inembargabilidad de los recursos públicos Inicialmente, la Corte Constitucional en Sentencia C-546 de 1992, al analizar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 - normativa que reglamenta lo relativo al Presupuesto General de la Nación –, respecto de la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, señaló que dicha norma era ajustada a la Carta bajo la salvedad de que “ (…) en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”, posición que fue reiterada en las sentencias C-013 y C-017 de 1993.
Posteriormente, en la Sentencia C-354 de 1997, la Corte precisó que, aunque por regla general los recursos públicos son inembargables, este principio tiene excepciones “cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias”. En el mismo sentido, en sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, en los siguientes términos: “(…) Sin embargo, la jurisprudencia también ha dejado en claro que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política.
En esa medida, la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros.
Sobre el particular, en la Sentencia C-354 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte señaló: “Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.
Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.
Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente”.(…) 4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.
(…) (…) Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
( ). 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. (…). 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado (…)”.
(Subrayado fuera del texto) Precisado lo anterior, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Caso concreto Sobre el asunto, esta Corporación mediante sentencia de 10 de junio de 2021, indicó que: “(…) [E]n la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, (…) dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.
Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) [S]e colige que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció, únicamente, al análisis de los artículos 593 y 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación, y concluyó que el pago de las sentencias está garantizado a través de los rubros destinados en cada vigencia presupuestal.
(…) [E]s claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que, como bien lo señaló la Sección Cuarta de esta corporación, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante (…)”.
A su vez, la Sección Quinta de esta Corporación, adujó: “(…) en los casos de pagos de sentencias judiciales el juez debe decretar inicialmente el embargo sobre las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y de las cuentas de libre destinación y si tales recursos no son suficientes para cubrir el monto de la acreencia deberá decretar el embargo de las que tengan destinación específica, para garantizar el real y efectivo acceso a la administración de justicia. 99.
De la ratio de las sentencias de constitucionalidad que han precisado las excepciones a la regla general de inembargabilidad, resulta forzoso concluir que el artículo 594 del Código General del Proceso debe interpretarse teniéndolas en cuenta, esto es, incluyéndolas a la hora de darle alcance en el caso concreto, a efectos de hacer efectivos derechos y principios de raigambre fundamental, respecto de los cuales la aplicación de la prohibición de embargar recursos del Presupuesto General de la Nación, los tornaría nugatorios. 100.
Lo anterior, por cuanto si la entidad solamente tiene cuentas en las que maneje recursos de naturaleza inembargable, ello llevaría implícita la imposibilidad de cobrar la acreencia y la sentencia judicial que condenó al Estado caería en el vacío o quedaría al arbitrio de la entidad si la paga o no”. (Subrayado y negrilla fuera del texto) Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación no es absoluto, este debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política para cada persona, toda vez que, como se vio, una de esas excepciones tiene que ver con el pago de créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, excepción que fue consagrada desde la sentencias C-013 y C-017 de 1993, en la cuales la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), aún con la existencia en el ordenamiento del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual debe interpretarse con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.
En aplicación de dicha tesis, este despacho resolvió controversias análogas, en autos de 10 de febrero de 2022 y 2 de marzo de 2023, decidió que en el marco de un proceso ejecutivo es procedente decretar medida cautelare de embargo a los recursos incorporados en el Presupuesto General Nación; siempre y cuando, el título ejecutivo tenga como fuente una acreencia de origen laboral o de seguridad social, como lo son las obligaciones causadas por mesadas pensionales.
En efecto, teniendo en cuenta que en el presente proceso ejecutivo, la señora Ludy Alicia Poveda De Navarro pretende el pago de la sentencia proferida el 14 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual, se declaró la nulidad del acto ficto producto de la solicitud de 2 de abril de 2014, y ordenó a Colpensiones, a reliquidar la pensión de vejez con el 75% promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, teniendo en cuenta la totalidad de los factores que percibió de manera periódica.
De tal suerte que, esta Sala concluye que como lo perseguido en el pago de una obligación laboral contendida en una sentencia judicial ejecutoriada, ello configura uno de los supuestos previstos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Santander al ordenar como medida cautelar el embargo de los dineros que posee la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones, en sus cuentas bancarias, corrientes y de ahorros, certificados de depósito a término fijo, por la suma de veintidós millones trescientos cuarenta y seis mil noventa y tres pesos ($ 22.346.093 MCL) incrementado en un 50% atendiendo lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P. y el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011; toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional, y de esta corporación, en las providencias mencionadas, en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 23 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó como medida cautelar el embargo de los dineros que posee la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en cuentas bancarias de ahorro y corrientes y en los certificados de depósito a término fijo, en el Banco Agrario De Colombia, Bancolombia S.A, Banco Popular S.A, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A, Banco Davivienda, Banco De Bogotá, Itaú Corpbanca Colombia S.A, CITIBANK Colombia, Banco GNB Sudameris S.A, Banco Caja Social S.A, Scotiabank Colpatria S.A., Banco Pichincha S.A., por valor de veintidós millones trescientos cuarenta y seis mil noventa y tres pesos ($ 22.346.093 m/cte.) incrementado en un 50%.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 23 de octubre de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander decretó una medida cautelar consistente en el embargo de los dineros que se encuentren en certificados de depósito a término fijo y en las cuentas bancarias de ahorro y corrientes, de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, en el Banco Agrario De Colombia, Bancolombia S.A, Banco Popular S.A, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A, Banco Davivienda, Banco De Bogotá, Itaú Corpbanca Colombia S.A, CITIBANK Colombia, Banco GNB Sudameris S.A, Banco Caja Social S.A, Scotiabank Colpatria S.A., Banco Pichincha S.A., por la suma de veintidós millones trescientos cuarenta y seis mil noventa y tres pesos ($ 22.346.093 MCL) incrementado en un 50%.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR