Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Temas: Disciplinario (Destitución) SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó Jorge Luis Alfonso López contra la Procuraduría General de la Nación. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Jorge Luis Alfonso López, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos el 22 de febrero y el 24 de junio de 2010, por el procurador cuarto delegado ante el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales se le declaró disciplinariamente responsable por los cargos formulados y se le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos; y se confirmó tal decisión, respectivamente. 2 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) conceder la indemnización de los perjuicios generados con ocasión de la expedición de los actos acusados, comprendidos por el daño emergente y el lucro cesante, así como el daño moral;
(ii) actualizar el monto a reconocer, atendiendo la pérdida del poder adquisitivo que se haya producido desde la época en que se causó el daño y aquella en que se haga efectivo el pago; (iii) disponer el cumplimiento de la sentencia en el término de 30 días posteriores a la fecha en que se notifique la decisión judicial; (iv) reconocer intereses comerciales durante los seis meses siguientes a la ejecutoria del fallo e intereses moratorios después de dicho término;
(v) imponer costas procesales y agencias en derecho a cargo de la entidad demandada. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: (i) El señor Jorge Luis Alfonso López fue elegido como alcalde del municipio de Magangué, para el periodo comprendido entre el 1.º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007.
(ii) El 15 de marzo de 2006, la entidad demandada recibió una queja, suscrita por el señor Alfonso Olier Castilla, en la cual narraba presuntos hechos de corrupción ocurridos en el municipio de Magangué. (iii) El 17 de enero de 2007, el director nacional de Investigaciones Especiales del ente de control ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra del demandante.
(iv) El 14 de septiembre de 2009, el Grupo de Asesores en Contratación Estatal de la entidad demandada formuló pliego de cargos en contra del señor Alfonso López. (v) El 25 de noviembre de 2009, el procurador general de la Nación comisionó al 3 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López procurador cuarto delegado ante el Consejo de Estado para emitir el fallo dentro del proceso disciplinario en referencia. (vi) El 22 de febrero de 2010, el procurador cuarto delegado ante el Consejo de Estado expidió la decisión de primera instancia y sancionó disciplinariamente al demandante, pues concluyó que era responsable de los cargos que se le habían endilgado, relacionados con el conflicto de intereses y el interés indebido en la contratación. (vii) En lo que respecta al primero de los cargos, en la decisión censurada se concluyó que el señor Alfonso López transgredió el artículo 40 de la Ley 734 de 2002 y, para llegar a esa conclusión, se refirió a los cuestionamientos formulados en torno a tres contratos, a saber: a. el núm. 84 del 27 de junio de 2005, suscrito con Asael Antonio Arteta, representante legal de CHEARTE LTDA; b. el núm. 0143 del 5 de septiembre de 2005, suscrito con Vladimir José Gómez Anaya, representante legal de SERVIENCOBROS E.S.R.; y c. la intervención en la cesión y pago del contrato del 31 de marzo de 2004, de la Unión Temporal ASEARS.A. E.S.P. a Regional de Aseo S.A. E.S.P. (viii) El cuestionamiento central, en torno a los anteriores negocios jurídicos se centró en determinar si el actor debía manifestar su impedimento para suscribirlos, pues podría asistirle un interés particular y directo o, por parte de su pariente, en primer grado de consanguinidad —Enilse del Rosario López Pumarejo— y, para desarrollar el cargo, se refirieron 4 escenarios, así: a. vínculos comerciales, laborales y de confianza con los contratistas; b. transferencia de dineros entre los contratistas y el alcalde; c. interés de un pariente dentro del primer grado de consanguinidad; y d. interés de socios de derecho.
(ix) Una vez analizados los argumentos, en relación con los cuatro planteamientos anteriores y luego de concluir que se había configurado el tipo disciplinario, respecto del primero de ellos, el ente de control también consideró que estaba demostrada la ilicitud sustancial; sin embargo, no explicó en qué residió la afectación de la 4 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López moralidad administrativa ni en qué consistió, claramente, la ilicitud sustancial, pues enunció apreciaciones abstractas y generales, lo que ha impedido conocer cuál fue la afectación que se produjo con el comportamiento investigado.
(x) En lo que respecta a la culpabilidad frente al aludido cuestionamiento, las decisiones que se censuran carecen de motivación acerca del presunto comportamiento doloso endilgado al actor, pues en ellas no se hizo explícito el análisis de las pruebas; únicamente se indicó que los supuestos de hecho configuraban el tipo disciplinario y ello llevó a concluir que se satisfizo el elemento subjetivo, sin explicación al respecto.
(xi) En cuanto al presunto interés indebido, tampoco se demostró la manera en que se configuró el tipo disciplinario, ni la ilicitud sustancial, concretamente respecto de ese comportamiento ya que, frente a ello solo se hicieron apreciaciones subjetivas, generales y abstractas. Además, aún no se conoce la justificación y explicación que dio lugar a que le atribuyeran la falta disciplinaria a título de dolo, pues no se demostró la manera en que intervino su voluntad para que se configurara la falta.
(xii) En la decisión disciplinaria de segunda instancia se confirmó el acto inicial, pues se consideró que el acto recurrido sí se había motivado en lo que respecta a la culpabilidad, además, porque se demostró la ilicitud sustancial, en los términos a los que arribó el acto de primera instancia y tan solo se modificó lo relativo a la inhabilidad, que se redujo de 20 a 18 años. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2 y 29 de la Constitución Política; y 4, 5, 6, 13, 17, 19, 40 y 48 de la Ley 734 de 2002. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: 5 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López (i) La responsabilidad estatal por las conductas administrativas encuentra sustento en el artículo 2 constitucional y, en ese contexto, se advierte que los actos demandados incurrieron en falsa y ausencia de motivación, además, en desconocimiento de los derechos de defensa y debido proceso.
(ii) En lo que se refiere a la falsa motivación, se estructuró en cuanto al conflicto de intereses y el interés indebido objeto de reproche. En efecto, el primero de los tipos disciplinarios se hizo derivar de la presunta relación de amistad, confianza y negocios del actor con los socios de las empresas contratistas, se demostró que los señores Antonio Arteta Arango, Omarys Bertel Pérez, Miguel Benítez y Jorge Chaljub no fueron ni empleados ni socios de aquel, sino empleados de unas sociedades y aunque el actor también fue socio de una de ellas, no tenía control sobre esta ni ejercía la gerencia y, en cuanto a la otra, no tenía ni siquiera participación societaria.
En razón de lo anterior, como ninguno de los mencionados fue socio o pariente del actor, no se configuró la falta, pues «quien celebró los contratos fueron otras personas de derecho diferentes a aquellas personas naturales». (iii) Relacionado con el conflicto de intereses y frente a la titularidad conjunta de varias cuentas de ahorros entre el demandante y los mencionados señores, ello ocurrió por una exigencia del BBVA «para tener acceso a los beneficios de sorteos del producto LIBRETON siendo propietario de los recursos el señor ALFONSO LÓPEZ, tal como se evidencia y explica detalladamente en la declaración jurada» y en la declaración extraprocesal rendida por el gerente de dicha institución bancaria, varias de las cuales fueron canceladas o estaban inactivas antes de que iniciara el proceso de contratación en discusión o antes de que adquirieran los pliegos de condiciones o presentaran las ofertas respectivas y, en ese sentido, la existencia de aquellas no constituye prueba del interés que se le endilgó al actor, pues no son concluyentes de una sociedad ni existencia de negocios, por lo que, bajo se entendido, se debe inferir que se incurrió en falsa motivación. (iv) Por otro lado, el ente de control aseguró que el interés directo y particular del 6 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López actor estaba demostrado en la constitución de la Cooperativa de Trabajo y Servicios del Caribe, la cual fue fundada por aquel en conjunto con Omarys Bertel Pérez, Miguel Benítez y Jorge Chaljub; sin embargo, la sanción que se impuso con base en tal consideración es nula, pues la constitución de una cooperativa no da lugar a que se concluya que quienes participaron en este tipo de negocio se puedan considerar como socios, ya que la connotación jurídica es de simples asociados, máxime cuando la unión de personas con un objeto de tal naturaleza no se hace con fines lucrativos sino otro tipo de intereses que no constituyen una relación negocial o de socios, como la que se buscó otorgarle a dicha situación. (v) Los otros hechos con base en los cuales se intentó demostrar el presunto interés con los supuestos socios consistió en el traslado de fondos de una cuenta de la sociedad Aprosucre S.A. cuya firma autorizada era de la señora Bertel Pérez, y otras transferencias entre el actor y algunas personas naturales relacionadas con las empresas contratistas; sin embargo, tales transacciones no demuestran el interés que se pretende endilgar sobre los contratos materia de enjuiciamiento, pues varias de ellas se refieren a la cuenta de ahorros Libretón con titularidad conjunta en el Banco BBVA, pero que no se relacionan con los aludidos negocios jurídicos y, en todo caso, ocurrieron con más de un año de antelación a la celebración de los contratos sobre los cuales recae la investigación. (vi) Tampoco se demostró el interés que se pretendía derivar respecto de la madre del demandante en los contratos celebrados y lo que se concluye es que el ente de control buscó, de algún modo, radicar responsabilidad disciplinaria en el señor Alfonso López pese a que se trataba de hechos que no tenían fuerza probatoria y, en ese sentido, se hace evidente la falsa motivación. (vii) En cuanto al interés indebido que se adujo en la investigación, se buscó hacerlo derivar de la celebración de los contratos de Regional de Aseo S.A. E.S.P. Serviencobros E.A.T. y Chearte Ltda., sin embargo, frente al primero de ellos, el único beneficio que se evidenció al respecto fue «que se cancelaron los servicios que se realizaron a favor de la comunidad magangueleña» y, en todo caso, en relación con ello, se comparte la conclusión a la que arribó la Fiscalía, en 7 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López investigación por tales hechos, según la cual los servicios contratados con dicha empresa «fueron ejecutados y avalados por la Interventoría del Contrato y por la Dirección Operativa y Técnica de manera que su pago sí correspondió a la ejecución efectiva de dichos servicios»; frente al segundo contrato citado tampoco se demostró el interés atribuido, pues en la investigación penal también se concluyó que los contratos se habían ejecutado a satisfacción; finalmente, en lo que se refiere al último contrato, la razón de que la empresa contratista no tuviera su domicilio en la dirección suministrada o que no existiera firma de recibido de la propuesta no constituyen hechos que configuren el presunto interés del demandante.
(viii) Por su parte, la ausencia de motivación de los actos censurados se concreta en que los cargos fueron formulados a título de dolo y, aun a pesar de que en ellos se aseguró que estaba plenamente demostrado que el actor conocía la ilicitud de la conducta, se omitió, por parte del operador disciplinario, la explicación sobre las pruebas, indiciarias o no, que lo llevaron a esa conclusión. En ese sentido, la presunta prueba acerca de la configuración de los elementos del tipo disciplinario no demostraba el elemento subjetivo, pues era necesaria una explicación clara y concreta acerca del proceso volitivo del demandante en torno a las faltas endilgadas.
(ix) En el curso de la investigación disciplinaria se incurrió en desconocimiento de los derechos de defensa y debido proceso pues no se explicó la manera en que se demostró el comportamiento doloso que fue atribuido al actor y la ilicitud sustancial que debe satisfacer el principio de antijuridicidad material, de modo que la ausencia de motivación respecto de esos elementos transgrede los aludidos derechos fundamentales y amerita la nulidad de los actos censurados. 1.2.
Contestación de la demanda La Procuraduría General de la Nación no contestó la demanda.1 1 Folio 255. 8 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López 1.3. Alegatos de conclusión El demandante, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar2 y ratificó su solicitud de nulidad, para lo cual expuso razones similares a las invocadas en la demanda.
La entidad accionada realizó igual actuación3 y solicitó mantener la legalidad de los actos censurados comoquiera que esta no fue desvirtuada. 1.4. Concepto del Ministerio Público La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto4 en el que solicitó denegar las pretensiones de la demanda y, para tal efecto, solicitó tener en cuenta los siguientes argumentos: (i) En el curso del proceso disciplinario se demostró el interés directo que tuvo el actor para suscribir los contratos materia de la investigación y respecto de los cuales debió declararse impedido, pues tenía vínculos comerciales, laborales y de confianza con los contratistas y empleados de las empresas, que le impedían actuar de manera objetiva; y las explicaciones que dio respecto de sus comportamientos no fueron suficientes para justificar su actuación; adicionalmente, la entidad demandada demostró el nexo causal entre el señor Alfonso López y los fundadores de la cooperativa, en la que, por demás, fue designado vicepresidente por su junta directiva.
(ii) Durante el trámite también se demostró la amistad, confianza y gestión de negocios entre el demandante y la señora Bertel Pérez y las transacciones en las cuentas bancarias que se censuraron, así como los vínculos de negocios entre la madre del señor Alfonso López con los contratistas. (iii) En lo que respecta a la ilicitud sustancial, el ente de control consideró que se 2 Folios 329 a 344. 3 Folios 349 a 352. 4 Folios 356 a 384. 9 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López había afectado la moralidad pública, pues el actor hizo prevalecer su interés particular cuando omitió declarase impedido pese a los nexos contractuales que tenía con los contratistas, y, en ese sentido, se sustrajo del deber que le imponía el artículo 40 de la Ley 734 de 2002, pues sacrificó el interés general, todo lo cual fue demostrado con la documental que reposa en el expediente y con la no aceptación de las explicaciones dadas por el investigado en la versión libre que rindió dentro del curso del trámite disciplinario.
(iv) Frente al interés indebido en la contratación, el ente de control consideró que el cargo se había concretado pues se hizo evidente la parcialidad y el favorecimiento para contratar con la empresa Chearte Ltda., comoquiera que se adjudicó el contrato sin verificar la existencia física de los elementos, sin que hubiera constancia de recibido de la propuesta y porque en la dirección suministrada no operaba la empresa, sino una casa de familia; por otro lado, en los contratos celebrados con la empresa Serviencobros, por un lado, se constató que la propuesta fue presentada con posterioridad a la suscripción del negocio jurídico y aunque se declaró la prescripción por los actos de celebración, la censura se mantuvo en lo que respecta al pago; por otro lado, en el contrato 143, se excluyó cualquier otra propuesta y los antecedentes disciplinarios y fiscales fueron posteriores a su celebración; finalmente, en lo que atañe al contrato de cesión, se estableció que aunque la empresa cesionaria se constituyó un mes antes de la suscripción de aquel, su inscripción en cámara de comercio se produjo con posterioridad a este y la radicación de su domicilio en el municipio en una fecha posterior.
(v) En suma, con los comportamientos investigados, el demandante actuó sin ética y decoro, pues en el ejercicio del cargo de alcalde debió hacer prevalecer el interés general y no el particular y, con ello, afectó la buena imagen de la administración pública y desconoció los principios de transparencia e imparcialidad que regulan el ejercicio de la función pública.
(vi) En materia de culpabilidad, la entidad demandada consideró que las faltas reprochadas se cometieron a título de dolo, pues el actor sabía de ilicitud de la 10 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López conducta en la medida en que debía declararse impedido para contratar con empresas respecto de las cuales tuviera nexos e intereses comunes y, por consiguiente, la falta se calificó como gravísima al tenor de lo dispuesto en la ley.
En torno a tal circunstancia, el actor pretendía que el proceso disciplinario siguiera igual destino que la actuación penal adelantada por la suscripción de los contratos bajo censura; sin embargo, se trata de actuaciones independientes, en las que se busca proteger un bien jurídico distinto y, en particular, en el disciplinario el análisis de responsabilidad es más estricto, máxime cuando lo que se investiga es el comportamiento irregular respecto de un deber funcional al que está sometido el investigado.
(vii) Finalmente, la calificación de la falta atendió lo dispuesto en la norma para comportamientos como el que se investigó y demostró en el curso de la investigación, y la calificación a título de dolo surgió por el conocimiento que tenía el actor, en su condición de alcalde de Magangué, de hacer prevalecer el interés de la población del municipio y no sus intereses particulares y de sus socios, conducta respecto de la cual no cabe duda de su comisión ni la violación de la ley disciplinaria que recaía en el actor, acerca de ella.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si se configuraron los vicios planteados en la demanda respecto de las decisiones disciplinarias objeto de censura. Previo a ello, se deberá analizar su legalidad teniendo en consideración que recayeron sobre un servidor público elegido por voto popular, de modo que, para ese efecto, se verificará si se sujetan a la normativa que rige en materia de restricción de los derechos políticos y las garantías judiciales, a la luz de lo establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 11 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Acerca de las competencias de la Procuraduría General en materia disciplinaria El régimen de responsabilidad de los servidores públicos está delimitado por lo previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, según el cual «los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones»5. El artículo 125, inciso 4, constitucional establece que el retiro del servicio en los órganos y entidades del Estado se produce por «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley»6.
Por su parte, los artículos 277 y 278, numerales 6 y 1, ibidem, respectivamente, confieren en el procurador general de la Nación las funciones de «[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley» y «[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo». 5 Negrilla de la Sala. 6 Negrilla fuera de texto. 12 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López Entre tanto, para la época en que ocurrieron los hechos que se investigaron y dieron origen a la sanción disciplinaria impuesta al demandante, regía la Ley 734 de 2002, en cuyo artículo 3 otorgaba a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente, la facultad de «iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas»7 y según el libro I del título I ibidem, el ejercicio del poder disciplinario se debe regir por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, favorabilidad, proporcionalidad, motivación, entre otros; además, la actuación procesal debe estar sujeta a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 94 ibidem.
Producto de una investigación de tal naturaleza, el ente de control podía imponer las sanciones a que alude el artículo 44 de la ley citada, dentro de las cuales están: i) destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima; ii) la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas graves dolosas y gravísimas culposas; iii) la suspensión, para las faltas graves culposas; v) la multa, para faltas leves dolosas; y v) la amonestación escrita, para las faltas leves culposas.
En particular, las faltas gravísimas que daban lugar a imponer la sanción de destitución e inhabilidad general, están expresamente señaladas en el artículo 48 de la ley en comento, entre ellas, las de los numerales 1 y 17, que consisten en «[r]ealizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo» y [a]ctuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales», que le fueron 7 Tal previsión también estaba contemplada en el artículo 3 de la Ley 200 de 1995. 13 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López atribuidas al demandante y que dieron lugar a la imposición de la sanción que se cuestiona en este proceso. 2.2.1.
Acerca de los derechos políticos y sus restricciones El artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho de los ciudadanos a «participar en la conformación, ejercicio y control del poder político» y, para hacer efectivo este derecho pueden, entre otras cosas, «elegir y ser elegido[s]»; sin embargo, tal derecho no es ilimitado, toda vez que encuentra restricciones, entre ellas, las señaladas en los artículos 98, 122, 172, 177 y 171 ibidem relacionados con la pérdida o suspensión del ejercicio de la ciudadanía, la comisión de delitos, la nacionalidad y la edad, respectivamente.
Por su parte, en la Ley 734 de 2002, concretamente en su artículo 44, se estableció como sanción disciplinaria, entre otras, la destitución, que tiene como destinatarios a aquellos que hubieren cometido las faltas gravísimas de que trata el artículo 48 ibidem, cometidas a título de dolo o culpa gravísima. En ese sentido y como el artículo 277 constitucional confirió al procurador general de la Nación la función de ejercer la potestad disciplinaria y, en ese marco, sancionar a los infractores, entre ellos, a quienes desempeñen funciones públicas, incluso, si fueren elegidos por voto popular, se infiere que ese marco normativo le daba la competencia para imponer la aludida sanción a este tipo de servidores.
No obstante lo anterior, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Colombia a través de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en materia de derechos políticos se estableció lo siguiente: Artículo 23. Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; 14 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal. (Se resalta) 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1.
Acerca de las decisiones disciplinarias censuradas (i) El 22 de febrero de 20108, el procurador cuarto delegado ante el Consejo de Estado emitió decisión disciplinaria de primera instancia, en contra del señor Jorge Luis Alfonso López, por conductas disciplinariamente reprochables cometidas durante el periodo en que se desempeñó como alcalde del municipio de Magangué. En particular, el ente de control consideró que el actor incurrió en conflicto de intereses en los procesos de contratación que se analizaron, respecto de los cuales debió manifestar su impedimento, de modo que, al no hacerlo, incurrió en el desconocimiento del deber previsto en el artículo 40 de la Ley 734 de 2002 y, por ende, en la comisión de la conducta establecida en el numeral 17 del artículo 48 ibidem.
De igual manera, consideró probado el cargo de interés indebido en la contratación materia de investigación, lo que implicó desconocimiento de los deberes que le eran propios y la comisión e la falta disciplinaria de que trata el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. 8 Folios 4 a 42. 15 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López Todo lo anterior conllevó la imposición de las sanciones de destitución e inhabilidad general de 20 años para ejercer la función pública.
(ii) El 24 de junio de 20109, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en contra de la decisión anterior y la modificó en cuanto redujo la inhabilidad impuesta a 18 años. 2.3.2. En relación con las pruebas solicitadas en este proceso judicial (i) En el escrito de demanda, el actor solicitó tener como pruebas las siguientes: 11.1 PRUEBA DOCUMENTAL QUE SE ACOMPAÑA. Que se tengan como pruebas las siguientes pruebas documentales. 1.
Acto administrativo de fecha 22 de febrero de 2010 proferido por el Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado. 2. Constancia de notificación del acto administrativo de fecha 22 de febrero de 2010. 3. Acto administrativo de fecha 24 de junio de 2010 proferido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. 4.
Constancia de notificación del acto administrativo de fecha 24 de junio de 2010. 5. Constancia de ejecutoria del acto administrativo de fecha 22 de febrero de 2010. 6. Declaración juramentada extraprocesal de fecha 5 de marzo de 2007 rendida por el Gerente del BBVA. 7. Declaración juramentada procesal de fecha 31 de agosto de 2007 rendida por el Gerente del Banco BBVA. 8.
Versión libre de fecha 6 de marzo de 2007 rendida por el señor JORGE LUIS ALFONSO LÓPEZ. 9. Decisión de la Fiscalía 10 Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra Lavado de Activos de fecha 15 de junio de 2007. 9 Folios 44 a 71. 16 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López 10.
Recurso de Apelación contra los actos demandados.
11.2. PRUEBA DOCUMENTAL QUE SE SOLICITA 1. Que se oficie al Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado para que se sirva enviar con destino a este proceso, todos los documentos que conforman el expediente con número de radicación 009-146027 el cual se refiere al proceso disciplinario que dio origen a los actos administraros (sic) que se demandan. 2.
Que se oficie a la Fiscalía Décima de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra Lavado de Activos para que se sirva enviar con destino a este proceso, todos los documentos relacionados con la investigación penal adelantada bajo la Radicación 3352 L.A. en contra del señor JORGE LUIS ALFONSO LÓPEZ. 11.3.
PERITAZGO. Solicito que se decrete la práctica de un dictamen pericial a cargo de un profesional contador público y/o financiero, en el que con base en los documentos que reposen en el expediente así como los archivos del banco BBVA sucursal Sincelejo, se determinen los siguientes aspectos sin perjuicio de que se extiendan los interrogantes más adelante conforme a la ley procesal: a) Apertura, movimientos y transacciones de las cuentas de ahorros a nombre de los señores ASAEL ARTETA ARANGO, MIGUEL BENÍTEZ VILLALOBOS y OMARYS JOSEFINA BERTEL PÉREZ y cuya titularidad está en cabeza del señor JORGE LUIS ALFONSO LÓPEZ. b) Periodos de inactividad, fecha de cancelación y saldos. c) si los recursos de dichas cuentas pertenecieron al señor JORGE LUIS ALFONSO LÓPEZ. d) Si dichas cuentas (sic) se manejaron recursos personales o de cualquier índole de los señores ASAEL ARTETA ARANGO, MIGUEL BENÍTEZ VILLALOBOS y OMARYS JOSEFINA BERTEL PÉREZ. e) Relación entre la existencia de las cuentas y el programa de premios EL LIBRETÓN del BBVA. f) Verificar si en esas cuentas se utilizaron títulos valores o dineros que presumiblemente provinieran del erario público y específicamente del presupuesto del Municipio (sic) de Magangué. g) Si la existencia de dichas cuentas y los dineros depositados en ellas está amparada fiscalmente en las declaraciones de renta del señor JORGE LUIS ALFONSO LÓPEZ. 17 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López (ii) El 9 de agosto de 2012,10 el despacho ponente dictó auto por medio del cual se decretaron las pruebas y, por la parte demandante, se tuvieron como tales las siguientes: 1.
Comisiónase al Tribunal Administrativo de Sucre, según lo previsto por los artículos 32 y 181 del Código de Procedimiento Civil, aplicables por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, para que lleve a cabo la prueba solicitada en el numeral 11.3 del capítulo de medios de prueba – “peritazgo” (folio 233) Líbrese Despacho Comisorio con los insertos del caso. 2.
Ofíciese la (sic) Procuraduría General de la Nación para que remita los antecedentes administrativos de los actos acusados. Adviértese que el desacato a esta solicitud, constituye falta disciplinaria. 3. Ofíciese a la Fiscalía General de la Nación – Fiscalía Décima de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra Lavado de Activos, para que remita con destino a este proceso, todos los documentos relacionados con la investigación penal adelantada bajo la Radicación No. 3352 LA en contra del Señor Jorge Luis Alfonso López, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 92.188.788 de San Pedro (Sucre). 3.
El caso concreto. Análisis de la Sala En el asunto sub examine, se somete a consideración de la Sala el estudio de la legalidad de las decisiones disciplinarias emitidas por la Procuraduría General de la Nación, a través de las cuales se impusieron, en contra del señor Jorge Luis Alfonso López, las sanciones de destitución e inhabilidad general por 18 años, para desempeñar cargos públicos, producto de conductas que se reprocharon en su condición de alcalde del municipio de Magangué. Pues bien, según se anunció en el acápite marco normativo de esta providencia, la Constitución Política de Colombia revistió al procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, de la función de investigar y sancionar a los infractores de la ley disciplinaria, incluso de aquellos de elección popular, y, para 10 Folios 256 y 257. 18 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López tal efecto, imponer los correctivos que se establecen en la ley, entre ellos, la destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
Sin embargo, en estudio reciente, realizado por la Sala de la Sección Segunda de esta Corporación11 se llegó a la conclusión de que si bien es cierto la Constitución y la ley colombianas confirieron tales facultades en el aludido funcionario, la normativa al respecto riñe con la garantía de derechos políticos de los servidores elegidos por voto popular, en los términos previstos en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y conforme a la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos le ha dado a tal normativa, toda vez que la limitación de tales derechos tan solo procede por parte de un juez competente.
Así se discurrió:12 74. Por ello, en virtud de esta competencia constitucional y legal, el Procurador General de la Nación se encuentra facultado para investigar y sancionar a los servidores públicos, incluso los de elección popular, “conforme a la Ley”. (Negrilla y cursiva propia del texto transcrito) […] 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante. [Resalta esta Sala] Como consecuencia de lo anterior, en la providencia citada, la sala de la Sección Segunda realizó un estudio armónico entre las previsiones de la Constitución Política con las de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en torno a la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular, en el siguiente sentido: 11 Providencia respecto de la cual, el ponente de la presente aclaró el voto. 12 Sentencia del 11 de octubre de 2023, radicado: 15001 23 33 000 2014 00564 01 (5828-2018), M.P. César Palomino Cortés. 19 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López 88.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en su deber de aplicar preferentemente las normas constitucionales y a la vez cumplir con los instrumentos internacionales, máxime cuando hacen parte del bloque de constitucionalidad por el carácter vinculante que le otorga la misma Constitución Política, considera que, con el fin de consolidar la efectividad de los derechos humanos, los artículos 277.6 de la Constitución Política y el 23 de la CADH deben armonizarse, mediante una interpretación integradora, finalista y sistemática. […] 90.
Efectivamente, en este proceso de armonización debe quedar claro que no se puede privar de contenido ni la CADH ni la Constitución Política; corresponde al interprete conciliar, hacer efectivas las dos normas en el sentido de reconocer que, si bien es cierto, conforme con el artículo 9 Superior, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos; también lo es que, conforme a la misma disposición y a los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, esta relación se fundamenta en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, entre ellos, el deber de cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda. 91.
Pues bien, sobre el principio de jurisdiccionalidad que se encuentra ínsito en el artículo 23.2 de la CADH, de cara a las facultades de la Procuraduría para destituir a funcionarios públicos de elección popular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, reconoció que el inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia no eran incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana, pero su interpretación debía darse de manera que no quebrantara dicha disposición. […] 92.
La interpretación del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que ha efectuado la CIDH, como quedó explicado en el acápite anterior, tiene fuerza vinculante, comoquiera que es el intérprete auténtico de la Convención, por lo tanto, en esta labor armonizadora, se debe tener en cuenta no solo las normas convencionales sino la interpretación que de ella ha hecho la Corte Interamericana. 93.
De acuerdo con lo anterior, y en la perspectiva de una interpretación integradora de la Constitución Política con la CADH, y dado el alcance fijado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Sección Segunda de la Corporación considera que el artículo 277.6 de la Carta es una norma que goza de todo su rigor y que la Procuraduría General de la Nación, como autoridad autónoma, tiene intacta sus atribuciones para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, cuando dicha sanción no implique la restricción de sus derechos políticos, por lo tanto, una lectura armónica y sistemática del bloque de constitucionalidad significa que frente a tales servidores el órgano de control puede aplicar otro tipo de sanciones, pero que no lleve a suspender o inhabilitar el ejercicio de derechos políticos. 94.
En ese orden la norma constitucional es compatible con la Convención, pues el artículo 277.6 no enuncia el tipo de sanción que puede imponer la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria; este artículo claramente remite a la Ley, que es la que contiene el catálogo de sanciones. En este contexto, la Procuraduría goza de la potestad disciplinaria frente funcionarios elegidos democráticamente, siempre que las sanciones a imponer no restrinjan sus derechos políticos. 20 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López 95.
No sucede lo mismo con los artículos 4413 y 4514 del Código General Disciplinario, sobre los cuales, la CIDH, en el fallo del 8 de julio de 2020, consideró que sí eran incompatibles con la Convención, por violación del principio de jurisdiccionalidad, en los siguientes términos: [se cita lo pertinente] 96. Este pronunciamiento de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia es claro en señalar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas en el Código Disciplinario Único constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana. […] 98.
Ante este panorama, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que efectuara los ajustes al ordenamiento interno, a través de medidas legislativas, como también así lo había exhortado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el fallo del 15 de noviembre de 201741, al que hace referencia la CIDH en su sentencia del 8 de julio de 2020. […] 102.
De acuerdo con lo anterior, pese a la intención de la Ley 2094 de 2021 de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación al sistema interamericano de derechos humanos que consagra la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional, este ente de control en tanto es una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden administrativo, la naturaleza de sus actos sancionatorios siguen siendo administrativos.
Y, a partir del anterior análisis, la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó: 13 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3.
Suspensión, para las faltas graves culposas. 4. Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.» 14 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 45. Definición de las sanciones. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. 2.
La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quién corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.» 21 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López 103.
La Sección Segunda del Consejo de Estado considera que es imperioso para el juez contencioso administrativo, en sede del control de legalidad de los actos sancionatorios disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación que restringen los derechos políticos de servidores públicos elegidos popularmente, tener en cuenta los postulados trazados por el derecho convencional, aun de forma oficiosa, por el deber de respeto como Estado parte de la CADH. 104.
Lo anterior, por varias razones; la primera, porque, conforme al artículo 9 de la Constitución Política y los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, el Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional y debe cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda; sin que sea permitido invocar disposiciones de derecho interno para incumplir los tratados internacionales15. […] 109.
Así las cosas, el Estado colombiano, al haber suscrito el documento internacional, tiene la obligación de cumplir los derechos reconocidos en el texto, así como el deber de efectuar el control de convencionalidad de manera obligatoria, tarea en cabeza de toda autoridad administrativa y judicial. Este control difuso de convencionalidad a un caso concreto constituye la aplicación de la excepción de inconvencionalidad. 110.
Adicionalmente, porque el control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativa, sobre las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es pleno, comoquiera que no está supeditado a limitaciones ni restricciones, sin que por ello se constituya en una tercera instancia16; e integral, pues incluye un juicio sustancial del acto sancionador a la luz del respeto por la garantía de los derechos fundamentales del disciplinado17. […] 112.
Bajo el anterior contexto, el juez del control de legalidad debe considerar, y tener en cuenta al momento de emitir sentencia, el entorno de la realidad en virtud del derecho viviente que obliga a todas las autoridades, sin excepción alguna -cuanto más a quienes administran justicia-, a realizar una interpretación de la normativa interna de cara a los postulados y mandatos trazados por órganos judiciales internacionales, frente a los cuales no se puede oponer. […] 119.
Por ello, sin duda alguna, la sentencia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, marca un precedente en relación con la manera como deben interpretarse y acatarse en nuestro ordenamiento jurídico, las disposiciones de la Convención Americana sobre 15 Cita propia del texto transcrito «Artículo 26.
Pacta Sunt Servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Artículo 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.» 16 Cita propia del texto transcrito «Sentencia del 11 de julio de 2013 radicación interna (1982-09) M.P. Gerardo Arenas Monsalve.» 17 Cita propia del texto transcrito «Este control integral comprende, por supuesto, el tema de la ilicitud sustancial, al considerar que el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de esta, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado.» 22 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López Derechos Humanos, por cuanto el instrumento jurídico internacional y las sentencias proferidas por la CIDH constituyen, en conjunto, la convencionalidad como fuente normativa en la teoría del derecho viviente18. […] 121.
El juicio de convencionalidad efectuado por la CIDH al sistema normativo interno para condenar al Estado colombiano como responsable por la violación del derecho político del demandante, protegido por el artículo 23 del tratado internacional, sentó como ratio decidendi que el Código Disciplinario Único le otorgó a la Procuraduría General de la Nación la facultad de imponer sanciones como la destitución a funcionarios públicos elegidos democráticamente, contraviniendo la norma convencional que excluye dicha competencia por vía de autoridad administrativa. […] 128.
Ahora bien, el control de convencionalidad efectuado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia no se agotó con el principio de jurisdiccionalidad; su estudio abarcó también el examen al cumplimiento de los derechos a las garantías judiciales previstas en el artículo 8 Convencional, lo que a juicio de la Sala significa, adicionalmente, la aplicación del principio de favorabilidad, in dubio pro disciplinado o pro homine, que, tratándose del ius puniendi tiene una importancia superlativa, como pasa a explicarse. […] 136.
Entonces, de acuerdo con lo anterior, la resolución de los casos en que se analice la conformidad de sanciones disciplinarias impuestas por la PGN a servidores de elección popular, debe atender al principio de favorabilidad, el cual se encuentra reforzado por el hecho de estar involucrados sus derechos políticos que son protegidos por la CADH y sus derechos laborales, que, como se señaló al principio de este acápite, deben garantizarse en virtud del principio pro homine, conforme con el artículo 53 Superior. […] 150.
Ciertamente, a juicio de la Sala, dentro de la actuación disciplinaria debe garantizarse una independencia e imparcialidad de parte de quien investiga como de quien sanciona y no que se constituya al mismo tiempo en juez y parte, como sucede en el proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002. 151. De acuerdo con lo anterior, adicional a la vulneración al principio de jurisdiccionalidad, como quedó analizado en el acápite anterior, se evidencia, a partir de la interpretación de las normas convencionales, en especial del artículo 8, que en el proceso sancionatorio disciplinario adelantado por la PGN, conforme a las disposiciones de la Ley 734 de 2002, no se cumplen con las garantías judiciales para el disciplinado de (i) ser oído por un juez imparcial;
(ii) presumirse su inocencia y (iii) ejercer realmente su derecho de defensa. 18 Cita propia del texto transcrito «A pesar de que la Ley 16 del 20 de diciembre de 1972 mediante la cual se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos en nuestro sistema normativo, fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, lo cierto es que sus preceptivas tienen total aplicación en virtud del artículo 93 superior que le reconocen prevalencia en el ordenamiento interno, por tratarse de un tratado internacional ratificado por el Congreso de la República que reconoce derechos humanos.» 23 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López 152.
Ahora bien, la excepción de inconvencionalidad aplicada con base en las consideraciones efectuadas en los acápites anteriores sobre los principios de jurisdiccionalidad y de las garantías judiciales, de conformidad con las normas convencionales y con el fallo del 8 de julio de 2020, proferido por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, debe ser adoptada por los jueces y por la administración en los asuntos de supuestos jurídicos similares, no solo por virtud de la obligatoriedad de su aplicación por el hecho que el país hace parte del Pacto de San José de Costa Rica, y por el principio de favorabilidad, como quedó explicado sino por derecho a la igualdad y a la protección judicial […] En ese sentido, a partir de la decisión judicial en comento, es criterio de la Sección Segunda que «en los casos en que se controvierten sanciones disciplinarias que restringen los derechos políticos de los funcionarios de elección popular debe aplicarse el control de convencionalidad, no solo como expresión del derecho viviente sino porque dichos disciplinados tienen derecho a la misma protección judicial.».
Así las cosas, en aplicación de la excepción de inconvencionalidad respecto de las normas que radican en el procurador general de la Nación, en su condición de autoridad administrativa, la competencia para imponer sanciones como la destitución a empleados elegidos por voto popular, y en procura de garantizar los principios de jurisdiccionalidad, que exige que ese tipo de sanción solo provenga de una autoridad judicial, y favorabilidad en materia laboral, según el cual se debe preferir la interpretación más favorable al trabajador, en caso de que una norma permita dos o más interpretaciones, así como en garantía de los derechos a la igualdad y a la protección judicial, la Sala declarará la nulidad parcial de los actos administrativos cuestionados en este proceso, comoquiera que, a través de ellos, se impuso en un servidor público elegido popularmente, la sanción de destitución, lo que conlleva una restricción de derechos políticos, facultad que, según el criterio antes expuesto, está reservada a las autoridades judiciales competentes.
Se precisa que la decisión de anulación parcial tiene sustento en que los actos demandados también impusieron un correctivo disciplinario a otro servidor público del municipio de Magangué que no funge como demandante en este proceso y, por ende, respecto del cual no versó el análisis realizado con antelación. 24 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López Ahora bien, de la actuación disciplinaria desarrollada se observa que el señor Jorge Luis Alfonso López fue elegido popularmente para ocupar el cargo de alcalde del municipio de Magangué, para el periodo comprendido entre el 1.º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2007, es decir que para la fecha en que se emitieron y notificaron las decisiones disciplinarias tanto de primera como de segunda instancia,19 había finalizado su periodo constitucional, lo que quiere decir que la decisión censurada no fue la que dio origen a su desvinculación del servicio.
Por tal motivo, el demandante, como pretensión de restablecimiento del derecho solo reclamó «la indemnización de los perjuicios causados con razón o con ocasión de las expedición de los actos acusados, constituidos, entre otros, por los daños directos e indirectos, en sus aspectos de daño emergente y lucro cesante así como el daño moral»; sin embargo, según se relacionó en el acápite 2.3.2. de esta providencia, su esfuerzo probatorio se orientó a demostrar asuntos relativos al proceso disciplinario y las faltas que en él se endilgaron pero, en momento alguno, aportó pruebas o requirió su práctica, en torno a los presuntos perjuicios cuyo reconocimiento pretendía. En ese sentido, la Sala concluye que si bien es cierto la sanción que le fue impuesta, en principio, constituyó una restricción para que el actor accediera a empleos públicos durante el lapso en que permaneció la inhabilidad y siempre que en ese interregno no se hubiera configurado otra causal que limitara el ejercicio de ese derecho, también lo es que tal circunstancia no vulneró su derecho al trabajo, en tanto que dicha limitación se presenta solamente en la esfera del empleo público, razón por la cual no podría decirse que toda decisión disciplinaria conlleva la materialización de perjuicios materiales y morales. 19 La de primera instancia se emitió el 22 de febrero de 2010 y se notificó el 24 de febrero siguiente y la de segunda instancia data del 24 de junio de 2010 y su notificación se produjo el 1 de julio de 2010, según consta en los folios 4 a 72 del expediente. 25 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López En ese orden de ideas, para que procediera el reconocimiento de los perjuicios reclamados, era indispensable que el actor los demostrara, pues se trata de una carga probatoria que, al tenor de lo establecido en artículo 17720 del entonces vigente Código de Procedimiento Civil le eran exigibles.
En todo caso, como la sanción impuesta al actor fue registrada en División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación,21 se ordenará oficiar a dicha dependencia para que incorpore esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e inhabilidades, SIRI, y, en consecuencia, proceda a efectuar la desanotación de la respectiva sanción. 4.
La condena en costas El artículo 174 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 55 de Ley 446 de 1998, en materia de costas establecía que, «en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil».
Bajo la anterior consideración y comoquiera que, en el sub lite, no se advierte que las partes hayan incurrido en alguna conducta dilatoria del trámite y que sus argumentos estuvieron dirigidos a defender sus planteamientos, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 5. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que (i) se logró desvirtuar la presunción de legalidad 20 «Artículo 177.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. […]» 21 Por virtud de lo ordenado en el numeral sexto de la parte resolutiva de la decisión del 22 de febrero de 2010, confirmada en segunda instancia disciplinaria. 26 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López de los actos acusados, lo que da lugar a su anulación parcial, en lo que respecta a la responsabilidad disciplinaria impuesta al demandante;
(ii) se dispondrá oficiar a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que, en sus sistemas de información, registre esta decisión y efectúe la desanotación de la sanción impuesta al demandante; (iii) no hay lugar a reconocer los perjuicios reclamados, por las razones antes descritas; y (iv) no hay lugar a imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. ANULAR PARCIALMENTE las decisiones disciplinarias emitidas el 22 de febrero de 2010 y el 24 de junio de 2010 por el procurador cuarto delegado ante el Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en cuanto en ellas se declaró responsable al señor Jorge Luis Alfonso López, y se le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 18 años para ejercer la función pública, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
Segundo. OFICIAR a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que registre esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e inhabilidades, SIRI, y, en consecuencia, proceda a efectuar la correspondiente desanotación de las anteriores sanciones. 27 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00142 00 (0487-2011) Demandante: Jorge Luis Alfonso López Tercero. Negar las demás pretensiones de la demanda, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG