Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante MARÍA ESTRELLA CASTILLO MATEUS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTROS Temas Acción de tutela.
Requisito de la subsidiariedad. Acto de ejecución. Reliquidación pensión de vejez. Decreto 546 de 1971. Tasa de reemplazo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora María Estrella Castillo Mateus contra la sentencia del 17 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que dispuso lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de octubre de 20231, la señora María Estrella Castillo Mateus instauró acción de tutela, mediante apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: SE ORDENE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES de mi mandante la señora MARÍA ESTRELLA CASTILLO MATEUS, al debido proceso (Art 29), a la seguridad social (Art48), el principio de favorabilidad (Art53) y el mínimo vital (Art53) que están siendo conculcadas por las entidades accionadas.
SEGUNDO: SE TOMEN LAS MEDIDAS CORRESPONDIENTES A LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES de mi mandante la señora MARÍA ESTRELLA CASTILLO MATEUS.
TERCERO: SE ORDENE A COLPENSIONES A REAJUSTAR la mesada pensional con la tasa de reemplazo del 90.00%, así como el reajuste de las mesadas canceladas desde el 30 de junio de 2023». 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Índice 2 en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hechos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2.1.
El 17 de junio de 2016, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Estrella Castillo Mateus demandó a Colpensiones con el fin de que se anularan los siguientes tres actos administrativos relacionados con la pensión de vejez que le fue reconocida por dicha entidad: (i) La Resolución GNR 249338 del 16 de agosto de 2015, mediante la cual Colpensiones reconoció a la señora María Estrella Castillo Mateus pensión de vejez.
La entidad encontró que la solicitante era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, motivo por el cual concluyó que el régimen aplicable era el contenido en la Ley 71 de 1988 (Por la cual se expiden normas sobre pensiones). Explicó que en el caso el ingreso base de liquidación correspondía al promedio de los últimos 10 años reportados de los factores salariales contenidos en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se realizaron aportes al Sistema General de Pensiones.
De otra parte, se informó que la liquidación efectuada quedaba sujeta a modificación tomando en cuenta los salarios devengados por el peticionario hasta el último día de servicio público y que dicha prestación económica se dejaría en suspenso hasta tanto la interesada acreditara el retiro definitivo de la Rama Judicial. Por lo expuesto, Colpensiones fijó la mesada pensional en $1.105.638 para el año 2015 calculada con una tasa de reemplazo del 75%.
(ii) La Resolución GNR 346431 de 3 de noviembre de 2015, por medio de la cual Colpensiones resolvió el recurso de reposición interpuesto por la señora María Estrella Castillo Mateus contra el anterior acto administrativo. Colpensiones dispuso confirmar la Resolución GNR 249338 del 16 de agosto de 2015, por considerar que la recurrente no es beneficiaria del régimen señalado en el Decreto 546 de 1971 (Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público), porque aquella no cotizó con la Rama Judicial o con el Ministerio Público con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Por lo cual la pensión se reconoció con base en la Ley 71 de 1988 y con el IBL dispuesto en el acto recurrido. (iii) La Resolución VPB 8123 del 17 de febrero de 2016, mediante la cual Colpensiones resolvió el recurso de apelación interpuesto por la señora María Estrella Castillo Mateus contra la Resolución GNR 249338 del 16 de agosto de 2015 mediante la cual Colpensiones reconoció la pensión de vejez.
Colpensiones dispuso que la señora María Estrella Castillo Mateus no es beneficiaria del régimen señalado en el Decreto 546 de 1971 por razones semejantes a las expuestas en el acto administrativo mediante el cual resolvió el recurso de reposición. Por ende, sostuvo: «se niega la solicitud de liquidación con la asignación más alta devengada durante el último año de servicio.» Asimismo, Colpensiones procedió a liquidar nuevamente la mesada pensional, la cual fijó en $1.213.079 para el año 2016 calculada con una tasa de reemplazo del 75%.
En esa medida, modificó la Resolución GNR 249338 del 16 de agosto de 2015 únicamente en lo relativo al valor de la mesada pensional. Como restablecimiento del derecho, la señora María Estrella Castillo Mateus solicitó el reconocimiento de «una pensión de jubilación con base en el régimen de la Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rama judicial, con base en lo estipulado por el decreto 546 de 1971, esto es con un monto pensional de 75%, del salario más alto del último año y teniendo en cuenta todo emolumento o factor salarial o pensional causado y pagado».
Fundamentó la demanda en que era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que, consecuentemente, la norma aplicable en su caso es el Decreto 546 de 1971. Motivo por el cual consideró que la «pensión deber ser liquidada con un monto pensional del 75% del salario más alto del último año, junto a todos los factores salariales». 2.2.
El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga conoció en primera instancia el asunto, bajo el radicado Nro. 68001-33-33-004-2016-00193-00/01. 2.3. Mediante sentencia del 18 de junio de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga declaró la nulidad de los actos administrativos demandados pues, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a la señora Castillo Mateus le eran aplicables las previsiones normativas del Decreto 546 de 1971, en cuyo artículo 6 se estableció lo siguiente: «Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho (…) a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas» (Negrillas propias).
A su vez, la autoridad judicial explicó que, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el ingreso base de liquidación correspondería al promedio de los últimos 10 años de servicios sobre los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994, es decir a los factores respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes al Sistema de Seguridad Social.
En consecuencia, resolvió lo siguiente: «PRIMERO: DECLARESE la nulidad de los actos administrativos demandados, contenidos en las Resoluciones Nos GNR 249338 de fecha 16 de agosto de 2015, GNR 346431 de fecha 3 de noviembre de 2015 y VPB 8123 de fecha 17 de febrero de 2016; pues, como se advirtió, resulta aplicable al caso de la demandante MARIA ESTRELLA CASTILLO MATEUS las previsiones normativas especiales del régimen pensional consagrado en el Decreto 546 de 1971; de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho ORDENASE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES), reconocer a favor de la señora MARIA ESTRELLA CASTILLO MATEUS, en los términos del artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y demás normas concordantes, la pensión mensual vitalicia de vejez, para lo cual, conforme al precedente constitucional analizado en esta sentencia, el Ingreso Base de Liquidación de la pensión debe ser calculado con el promedio de los últimos 10 años de servicios, de conformidad con los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994, esto es, sobre factores respecto de los cuales se hayan efectuado los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social TERCERO. ADVIERTASE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES), que la anterior decisión sólo podrá ser aplicada en el entendido de que al momento de ser reliquidada la pensión de vejez de la demandante, resulte más beneficiosa o favorable a la que finalmente le fue reconocida a través de la Resolución No. VPB 8123 de fecha 17 de febrero de 2016, por la cual se modificó Resolución No. GNR 249338 de fecha 16 de agosto de 2015, reconociendo la pensión (…)». 2.4.
La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia solicitando que se revocara y en su lugar se ordenara reliquidar su pensión con fundamento Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el Decreto 546 de 1971, es decir con el 75% del salario más alto devengado en el último año de servicio.
La parte demandada también apeló la sentencia de primera instancia argumentando que el régimen de transición aplicable a la demandante no permite que se ordene una reliquidación de la mesada pensional con base en el promedio del salario mensual devengado durante el último año de servicio. Por lo anterior, solicitó que se absolviera a Colpensiones de todas las pretensiones de la demanda. 2.5.
Mediante sentencia del 28 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión de primera instancia por considerar que, con base en los factores del Decreto 1158 de 1994 y la Sentencia de Unificación CE-SUJ-52-021-20 de 11 de junio de 2020, el ingreso base de liquidación se debe calcular con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años.
El mensaje de datos a efecto de notificar a las partes de la decisión, se remitió el 29 de septiembre de 2021. 2.6. En auto de 14 de julio de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga profirió auto de obedézcase y cúmplase lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander en providencia del 28 de septiembre de 2021.
Hecho relacionados con la reliquidación pensional posterior al medio de control 2.7. El 14 de marzo de 2022, la señora María Estrella Castillo Mateus le solicitó a Colpensiones la reliquidación de su pensión de vejez. Por medio de la Resolución Nro. SUB 196625 de 26 de julio de 2022, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez a favor de la señora Castillo Mateus.
En primer lugar, hizo alusión a la pensión de vejez regulada en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 (por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte) y al ingreso base de liquidación dispuesto en la Ley 100 de 1993. Con fundamento en lo anterior, reliquidó la pensión de vejez con una tasa de reemplazo del 90%, con fundamento en el artículo 20 del Decreto 758 de 1990, según el cual: «Las pensiones de invalidez por riesgo común y por vejez, se integrarán así: ( ) II.
Pensión de Vejez: a) Con una cuantía básica igual al cuarenta y cinco por ciento (45%) del salario mensual de base y, b) Con aumentos equivalentes al tres por ciento (3%) del mismo salario mensual de base por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el asegurado tuviere acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de cotización. El valor total de la pensión no podrá superar el 90% del salario mensual de base ni ser inferior al salario mínimo legal mensual ni superior a quince veces este mismo salario».
Por ende, la mesada pensional se fijó en $2.694.413 para el año 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se dispuso, además, que el ingreso a nómina de la prestación quedaría en suspenso hasta tanto la interesada allegara el acto administrativo de retiro definitivo del servicio. 2.8.
El 10 de agosto de 2022, la señora María Estrella Castillo Mateus presentó solicitud ante Colpensiones para que su pensión de vejez ya reconocida fuera ingresada a nómina. Mediante la Resolución Nro. SUB 275742 de 5 de octubre de 2022, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez a favor de la señora María Estrella Castillo Mateus con una tasa de reemplazo del 90%.
Por ende, fijó la mesada pensional en $2.719.565 para el año 2022. Asimismo, se ordenó su ingreso a nómina. 2.9. En Resolución Nro. SUB 168950 de 30 de junio de 2023 (acto controvertido), Colpensiones dispuso el cumplimiento a las sentencias emitidas por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.
En esta resolución se reajustó la pensión de vejez, por considerar que la tasa de reemplazo reconocida judicialmente fue del 75%. Por lo tanto, se fijó la mesada pensional en $2.559.571. Colpensiones fundamentó su decisión en la siguiente motivación: «Que se evidencia que el fallo judicial proferido por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA confirmado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER en proceso de radicado número 68001333300420160019301, al ser anterior a la expedición de la Resolución SUB 275742 de 05 de octubre de 2022 no tuvo en cuenta la reliquidación efectuada por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, mediante la misma, la cual reconoce en virtud del Decreto 758 de 1990, en donde se determinó un valor de mesada para el año 2022 de $2719565, el cual para esta anualidad asciende a la suma de $307.6372.
El superior fue enfático en indicar que solo se debía mantener en caso de que la mesada fuera inferior, el valor de la mesada reconocido en la resolución VPB 8123 del 17 de febrero de 2016, por lo anterior no es posible en atención al estricto cumplimiento mantener lo establecido en la resolución posterior. Que teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que, en el asunto de estudio, se debe proceder a efectuar la modificación de la mesada prestacional ya reconocida, usando para el efecto las condiciones indicadas por la liquidación efectuada por el sistema así: IBL: 3,016,938 (Diez últimos años) x 75% = $2,262,704 SON: DOS MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CUATRO PESOS M/CTE.
Mesada pensional año 2022: $2.262.704 Mesada pensional año 2023: $2.559.571. Que como consecuencia se evidencia que esta entidad ha cancelado valores de más por concepto diferencias sobre las mesadas pensionales ordinarias y adicionales reconocidas mediante Resolución SUB 275742 de 05 de octubre de 2022, confrontadas con el reconocimiento ordenado vía judicíal (sic) de pensión de vejez conforme a la reconocida vía judicial JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA confirmado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER en proceso de radicado número 68001333300420160019301, respecto de un mayor valor al reconocido administrativamente». 3.
Fundamentos de la acción La parte actora censuró que, mediante la Resolución Nro. SUB 168950 de 30 de junio de 2023, Colpensiones haya reducido la tasa de reemplazo de su pensión del 90% al 75%. Consideró que esa decisión vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, al ingreso mínimo vital y móvil, al debido proceso y a la seguridad Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica; y la calificó como una violación directa a la Constitución, a falta de aplicación del principio de favorabilidad laboral.
Frente a este último principio reprochó que al expedir la Resolución Nro. SUB 168950 de 30 de junio de 2023, Colpensiones haya escogido el régimen pensional menos favorable, lo que contraviene tanto lo contenido en los actos administrativos anteriores que reconocían una pensión de vejez con una tasa de reemplazo del 90%, como las consideraciones expuestas por el juzgado de primera instancia en el medio de control.
Recalcó que antes de expedir la Resolución Nro. SUB 168950 de 30 de junio de 2023, en la Resolución Nro. SUB 275742 del 5 de octubre de 2022 Colpensiones había reliquidado su pensión con una tasa de reemplazo del 90%. E indicó que aunque con el acto administrativo 30 de junio de 2023 se buscaba el cumplimiento a las decisiones judiciales proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento, lo que hizo Colpensiones fue reducir en un 15% la mesada pensional, lo cual implica una mengua de $462.168 mensuales.
Asimismo, la accionante sostuvo que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso ya que, por medio de la Resolución Nro. SUB 168950 del 30 de junio de 2023, Colpensiones revocó la Resolución Nro. SUB 275742 del 5 de octubre de 2022 sin requerir su consentimiento previo. Lo anterior pese a que el consentimiento del interesado es uno de los requisitos consagrados en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 para la revocatoria directa del acto administrativo.
Consideró que también se vulneraron sus derechos de audiencia y defensa, en tanto que Colpensiones no dio aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece que «Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional».
A su juicio, Colpensiones no podía disminuir la pensión sin antes demandar su propio acto. También indicó que era necesario vincular al Tribunal Administrativo de Santander y al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, puesto que Colpensiones emitió la Resolución Nro. SUB 168950 del 30 de junio de 2023 en cumplimiento a los fallos proferidos por dichas autoridades judiciales. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 11 de octubre de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora María Estrella Castillo Mateus contra del Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y Colpensiones; se reconoció personería a la abogada Allison Daniela Rivera Ardila como apoderada de la accionante; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
Colpensiones manifestó que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y residual, por lo que será improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial. En esa medida, sostuvo que toda controversia presentada entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras en el marco del Sistema de Seguridad Social deberá ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral.
Añadió que la tutela es improcedente para obtener el reconocimiento de prestaciones económicas. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También sostuvo que los jueces de tutela están llamados a la protección del patrimonio público y que la jurisprudencia constitucional ha resaltado la pericia con que aquellos deben actuar al momento de resolver los conflictos que involucren el patrimonio público.
Asu vez, frente al reajuste de la mesada pensional, sostuvo que «El superior fue enfático en indicar que solo se debía mantener en caso de que la mesada fuera inferior, el valor de la mesada reconocido en la resolución VPB 8123 del 17 de febrero de 2016, por lo anterior no es posible en atención al estricto cumplimiento mantener lo establecido en la resolución posterior».
Por lo expuesto, solicitó negar el amparo. 4.3. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga manifestó que realizó un análisis exhaustivo de las normas legales; garantizó el derecho de defensa permitiendo que todas las partes involucradas presentaran sus argumentos y pruebas; se esforzó para que las partes obtuvieran respuestas oportunas a sus reclamos; motivó adecuadamente su postura y tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado.
De otra parte, aseveró que la tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, porque se está empleando como una tercera instancia adicional al medio de control. Por lo expuesto, solicitó su desvinculación, pues de su parte no ha existido vulneración a los derechos fundamentales de la parte actora. 4.4. El Tribunal Administrativo de Santander sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, pues su decisión se enmarcó en los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Además, afirmó que la vulneración alegada alude a los actos administrativos emitidos por Colpensiones con posterioridad a la sentencia de segunda instancia de 28 de septiembre de 2021. 5.
Providencia impugnada Mediante sentencia de 17 de noviembre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C declaró la improcedencia de la tutela interpuesta. Por una parte, consideró que la tutela no cumplía con el requisito de la inmediatez, necesario en los eventos en que se controvierte una providencia judicial mediante la tutela.
Lo anterior porque la sentencia de segunda instancia data del 28 de septiembre de 2021, fue notificada el 29 de septiembre de 2021 y cobró ejecutoria el 6 de octubre del mismo año. Por otra parte, consideró que la parte actora pudo acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de controvertir el acto administrativo mediante el cual Colpensiones reajustó la tasa de reemplazo al 75%.
La autoridad judicial explicó que, en virtud del artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos por medio de los cuales se ejecutan órdenes judiciales no son susceptibles de recursos ante la administración ni ante la jurisdicción, pues al dar cumplimiento a decisiones de autoridades judiciales no modifican, crean o extinguen situación jurídica alguna.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, explicó que cuando el acto administrativo «realiza juicios, ya sea porque se verifican hechos o se dispone acerca de la aplicación del derecho (…) no puede afirmarse que se esté en presencia de un acto de mera ejecución».
Por consiguiente, el juez de tutela explicó que ese tipo de manifestaciones de la voluntad de la administración pueden ser controvertidas solo si se apartan del alcance de la providencia judicial y profieren decisiones que desbordan lo ordenado. En ese orden de ideas, la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación consideró que el acto atacado no tenía la naturaleza de un acto de mera ejecución porque «al haber disminuido el monto pensional que fue reconocido en otra decisión de la misma naturaleza, que no fue objeto del control judicial efectuado en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, sí tuvo la virtualidad de modificar la situación jurídica de la actora e ir más allá de lo ordenado por el juez ordinario».
En consecuencia, al no tratarse de un acto de mera ejecución, la autoridad judicial concluyó que la parte actora tenía otro mecanismo judicial al cual acudir para controvertir la Resolución Nro. SUB 168950 del 30 de junio de 2023: el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. Aclaró que con la tutela no se busca controvertir ninguna providencia judicial, pues se comparten las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
Lo censurado, entonces, es la Resolución Nro. SUB 168950 del 30 de junio de 2023, mediante la cual Colpensiones reajustó la mesada pensional con una tasa de reemplazo del 75%, pese a que en actos anteriores la pensión se había reconocido con el 90% del ingreso base de liquidación. Aclarado lo anterior, la parte actora aseguró que el debate no debe ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que, por el contrario, este debe ser resuelto por el juez de tutela «en clave de DERECHOS FUNDAMENTALES en especial al de la seguridad social, el cual comprende en su dimensión principialistica (sic) el de la favorabilidad».
Reiteró que Colpensiones vulneró su derecho a la seguridad social al no reconocer la norma más favorable, pese a que el principio de favorabilidad es un imperativo constitucional para las autoridades administrativas y judiciales. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las 2 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.
Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, y con fundamento en los reparos expuestos en el escrito de impugnación, le corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de primera instancia al declarar la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que no se satisface el requisito de subsidiariedad. 3.
Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela y su análisis en el caso 3.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Según esas normas, la subsidiariedad hace referencia a que la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. De esta forma, se busca que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no sean desplazados o suplantados por la acción de tutela.
Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante.
En ese estudio también debe analizarse la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En ese sentido, el juez de tutela tiene la potestad de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente; o si, por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)»3.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 3.2. Ahora bien, con fundamento en el requisito de la subsidiariedad, la jurisprudencia de las altas cortes ha concluido que, por regla general, esta acción es improcedente cuando se pretende controvertir actos administrativos, puesto que el interesado puede o pudo discutir su contenido a través de los distintos medios de control consagrados en el ordenamiento jurídico, dependiendo de la naturaleza del acto, sea general o particular.
Por regla general, los actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los definitivos, es decir aquellos que, en los términos del artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, «decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». A diferencia de estos últimos, los actos de trámite se encargan de dar impulso a la actuación o de preparar los elementos de juicio necesarios que se requieran para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo.
Estos no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas y no son susceptibles de control jurisdiccional, pues solo pueden ser controvertidos en el evento en que se demande el acto definitivo. Por su parte, los actos de ejecución, entendidos como actos de trámite, «tienen como propósito materializar una orden administrativa, conciliación o decisión judicial, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado, pues por su naturaleza les está vedado apartarse de las indicaciones ordenadas y ‘la voluntad de la administración se dirige solamente al cumplimiento del acto’»4.
En esa medida, la Corporación coincide en que los actos de ejecución no pueden ser recurridos en sede administrativa o judicial, pues no se trata de decisiones que decidan definitivamente una actuación, en tanto que su objeto no es otro que materializar una decisión. En suma, un acto administrativo definitivo es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan simplemente a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa5.
No obstante, la Corporación ha reconocido que existen casos en los cuales el supuesto acto de ejecución excede lo dispuesto en la decisión a ejecutar, creando, modificando o extinguiendo una nueva situación jurídica que dista de 3 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. 4 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Radicado: 11001-03-25-000-2011-00490-00(1925- 11).
Sentencia de 23 de agosto de 2018. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Actor: Silvia Esther Lázala Racedo. 5 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Radicado: 68001-23-33-000-2013-00296-01(20212). Sentencia de 26 de septiembre de 2013. C.P. Jorge Octavio Ramírez R. Actor: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia o acto administrativo.
Solo bajo ese escenario, se ha admitido que tales actos son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, por ejemplo, en sentencia de 26 de septiembre de 2013 la Sección Cuarta de la Corporación admitió la posibilidad de enjuiciar los actos de ejecución que rebasen el acto llamado a ejecutar.
Así se explicó: «De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que “los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones”6.
No obstante, esta Corporación ha admitido que si el supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad7»8 (Negrillas propias).
Asimismo, en sentencia de 11 de junio de 2020, la Sección Primera de la Corporación dispuso lo siguiente: «En ese orden de ideas, es dable precisar que ni los actos preparatorios, ni los de trámite o ejecución, por regla general, no son actos plausibles de control judicial, en tanto que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta y particular, asimismo, en consideración a que, su finalidad no es otra que la de impulsar el proceso administrativo o dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa.
En ese orden de ideas, puede decirse que los actos de ejecución son todas aquellas manifestaciones de la administración que se encuentran encaminadas al cumplimiento de una determinada orden, bien sea judicial o administrativa. Manifestaciones que, al no ser constitutivas de una situación jurídica definitiva, se encuentran excluidas del control jurisdiccional, salvo que, en dichos actos o actuaciones administrativas, se cree o modifique la orden que pretende ejecutase (sic), constituyendo así una nueva situación jurídica particular sujeta al control del juez contencioso administrativo»9.
En el mismo sentido, en sentencia de 18 de octubre de 2023, la Sección Segunda, Subsección A de la Corporación indicó lo siguiente: «Sobre los actos de ejecución, la jurisprudencia de esta Corporación es pacífica en cuanto a que, por regla general, no pueden ser objeto de control judicial; sin embargo, existen casos determinados donde es posible aplicar excepciones a la regla.
Por ejemplo, esta Subsección ha sostenido que “[…] es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial”».
De igual forma, la Sección Primera ha señalado que la regla general «se exceptúa cuando se advierte que a partir del acto surge una 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, auto del 15 de abril de 2010, Radicación número: 52001-23-31-000- 2008-00014-01(1051-08). 7 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000- 2005-01131-01(15784);
Sentencia del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875 C.P. Consuelo Sarriá Olcos. 8 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Radicado: 68001-23-33-000-2013-00296-01(20212). Sentencia de 26 de septiembre de 2013. C.P. Jorge Octavio Ramírez R. Actor: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. 9 Consejo de Estado. Sección Primera. Radicado: 25000-23-41-000-2019-00559-01.
Sentencia de 11 de junio de 2020.C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Makrovivienda Constructora Inmobiliaria S.A.S. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación jurídica nueva, diferente a la dispuesta en la sentencia o en el acto ejecutado»10 (Negrillas propias).
Por lo expuesto, se concluye que el acto de ejecución por regla general no es susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que se trate de uno que introduzca modificaciones sustanciales a la decisión llamada a ser ejecutada. En esos eventos, el acto de ejecución crea nuevas situaciones jurídicas diferentes a las contenidas en la decisión judicial o administrativa. 3.3.
Explicado lo anterior, la Sala encuentra que la Resolución Nro. SUB 168950 de 30 de junio de 2023 se profirió con el objeto dar cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga y confirmado por el Tribunal Administrativo de Santander. En la decisión de primera instancia, el juzgado en mención concluyó que la señora María Estrella Castillo Mateus era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que, consecuentemente, le era aplicable el Decreto 546 de 1971 (Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público).
En lo que respecta a la pensión de vejez, el artículo 6 de tal decreto estableció que «Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho (…) a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas» (Negrillas propias).
El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bucaramanga explicó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el ingreso base de liquidación no es un elemento integrador del régimen de transición. Por lo tanto, el monto de la mesada pensional debe ser calculado con el promedio de los últimos 10 años de servicios de los factores respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes al Sistema de Seguridad Social.
Como consecuencia de lo anterior, tras declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, el juzgado le ordenó a Colpensiones reconocer la pensión de vejez «en los términos del artículo 6 del Decreto 546 de 1971 (…) conforme al precedente constitucional analizado en esta sentencia, el Ingreso Base de Liquidación de la pensión debe ser calculado con el promedio de los últimos 10 años de servicios, de conformidad con los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994, esto es, sobre factores respecto de los cuales se hayan efectuado los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social» (Negrillas propias).
Hasta aquí se advierte que la tasa de reemplazo reconocida en primera instancia fue del 75%, en tanto que en la providencia se estableció que la pensión debía reconocerse en los términos del artículo 6 del Decreto 546 de 1971 que, justamente, dispone que «Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho (…) a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual» (Negrillas propias).
Ambas partes interpusieron recurso de apelación contra esa decisión. En este último, la demandante hizo alusión al principio de favorabilidad, a la prevalencia de los derechos adquiridos y a la aplicación integral del Decreto 10 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Radicado: 20001-23-33-000-2014-00336-01 (2285- 2019). Sentencia de 18 de octubre de 2023.
C.P. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Actor: Ricardo Cruz Vanegas Morón. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 546 de 1971. Y con fundamento en esas premisas, argumentó que el ingreso base de cotización debía ser equivalente al salario más alto devengado en el último año de servicios.
En el marco de los argumentos propuestos en la apelación, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión de primera instancia, por considerar que «la reliquidación procurada, esto es, el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio con inclusión de la totalidad de los factores, no puede ser atendida en los términos peticionados, por cuanto es imperativo tomar como IBL, en el caso concreto, el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años con los factores del Decreto 1158 de 1994, tal y como lo clarifica la Sentencia de Unificación CE-SUJ-52-021-20 de fecha 11 de junio de 2020».
En este orden de ideas, se observa que el centro del debate judicial giró en torno a si el ingreso base de liquidación debía calcularse con el salario más alto devengado en el último año de servicios incluyendo la totalidad de factores devengados o con el promedio de los últimos 10 años de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes al Sistema de Seguridad Social.
La tasa de reemplazo, entonces, no fue un aspecto de controversia, tanto así que nada se dijo al respecto en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia. E incluso desde la demanda se indicó lo siguiente: «mi cliente debido a su edad, se encuentra dentro del régimen de transición de la ley 100 de 1993 (artículo 36), el régimen pensionalanterior (sic) por ser servidor público es el DECRETO 546 DE 1971 y su pensión deber ser liquidada con un monto pensional del 75% del salario más alto del último año, junto a todos los factores salariales» (Negrillas propias) El anterior contexto denota que la Resolución Nro.
SUB 168950 de 30 de junio de 2023 buscaba ejecutar la sentencia de segunda instancia, en tanto que la reliquidación pensional se efectuó con los parámetros dispuestos judicialmente. De ahí la reliquidación se haya efectuado con fundamento en la tasa de reemplazo dispuesta en la sentencias proferidas en el medio de control, es decir con el 75% del ingreso base de liquidación. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la Resolución Nro.
SUB 168950 de 30 de junio de 2023 es un acto de ejecución, pues no excedió lo dispuesto judicialmente en el medio de control. Al contrario, ordenó el pago de la mesada pensional en la mismas condiciones establecidas por las autoridades judiciales: 75% del promedio de los últimos 10 años de servicios de los factores sobre los cuales se realizaron aportes al Sistema de Seguridad Social.
Ahora bien, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han reconocido que contra los actos de ejecución la tutela procede como mecanismo definitivo. Bajo esa premisa, la Sala considera que en el caso analizado se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues no existe algún otro mecanismo de defensa judicial al cual acudir para controvertir un acto de ejecución. Como se expuso previamente, esta clase de actos no son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida en que se limitan a ejecutar una decisión, como justamente sucede en el caso.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala procederá al estudio del defecto alegado por la parte actora. 4. Análisis del caso De los antecedentes expuestos, la Sala encuentra que el 17 de junio de 2016 la señora María Estrella Castillo Mateus demandó a Colpensiones en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que anularan las Resoluciones GNR 249338 del 16 de agosto de 2015, GNR 346431 de 3 de noviembre de 2015 y VPB 8123 del 17 de febrero de 2016.
En estos actos Colpensiones (i) reconoció la pensión de vejez con fundamento en la Ley 71 de 1988 y con un ingreso base de liquidación equivalente al promedio de los últimos 10 años de los factores salariales contenidos en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se realizaron aportes al Sistema General de Pensiones; y (ii) resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y apelación que la señora María Estrella Castillo Mateus interpuso contra el acto administrativo de reconocimiento pensional.
Producto de su desacuerdo con las decisiones de Colpensiones, en el medio de control la señora María Estrella Castillo Mateus solicitó, como restablecimiento del derecho, el reconocimiento de «una pensión de jubilación con base en el régimen de la rama judicial, con base en lo estipulado por el decreto 546 de 1971, esto es con un monto pensional de 75%, del salario más alto del último año y teniendo en cuenta todo emolumento o factor salarial o pensional causado y pagado».
Como se explicó en el acápite anterior, en el medio de control ambas instancias judiciales dejaron sin efectos los actos administrativos demandados por considerar que a la señora Castillo Mateus le eran aplicables las previsiones normativas del Decreto 546 de 1971, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, se le explicó que el ingreso base de liquidación no correspondería al salario más alto devengado en el último año de servicios como ella lo solicitó en la demanda, sino al promedio de los últimos 10 años de servicios sobre los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994, es decir a los factores respecto de los cuales se efectuaron aportes al Sistema de Seguridad Social.
El 14 de marzo de 2022, es decir posteriormente a la sentencia de segunda instancia de 8 de septiembre de 2021 (notificada a las partes en septiembre de 2021), la señora María Estrella Castillo Mateus le solicitó a Colpensiones la reliquidación de su pensión de vejez. En virtud de dicha solicitud, dicha entidad expidió la Resolución Nro.
SUB 196625 de 26 de julio de 2022, mediante la cual reliquidó la pensión de vejez inicialmente reconocida en la Resolución GNR 249338 del 16 de agosto de 2015 y modificada en VPB 8123 del 17 de febrero de 2016 (acto en el cual se resolvió el recurso de apelación). La reliquidación efectuada en la Resolución Nro. SUB 196625 de 26 de julio de 2022 se calculó con una tasa de reemplazo del 90%, con fundamento en el artículo 20 del Decreto 758 de 1990 que establece lo siguiente: «Las pensiones de invalidez por riesgo común y por vejez, se integrarán así: ( ) II.
Pensión de Vejez: a) Con una cuantía básica igual al cuarenta y cinco por ciento (45%) del salario mensual de base y, Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Con aumentos equivalentes al tres por ciento (3%) del mismo salario mensual de base por cada cincuenta (50) semanas de cotización que el asegurado tuviere acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas (500) semanas de cotización. El valor total de la pensión no podrá superar el 90% del salario mensual de base ni ser inferior al salario mínimo legal mensual ni superior a quince veces este mismo salario».
Producto de aplicar el Decreto 758 de 1990, Colpensiones fijó la mesada pensional en $2.694.413 para el año 2022. Se dispuso, además, que el ingreso a nómina de la prestación quedaría en suspenso hasta tanto la interesada allegara el acto administrativo de retiro definitivo del servicio. Posteriormente, el 10 de agosto de 2022 la señora María Estrella Castillo Mateus le solicitó a Colpensiones el ingreso a nómina de su pensión de vejez.
En respuesta a tal solicitud, dicha entidad profirió la Resolución Nro. SUB 275742 de 5 de octubre de 2022 mediante la cual reliquidó la pensión de vejez a favor de la señora María Estrella Castillo Mateus con una tasa de reemplazo del 90%, con los mismos fundamentos normativos expuestos en la Resolución Nro. SUB 196625 de 26 de julio de 2022.
Por ende, fijó la mesada pensional en $2.719.565 para el año 2022 y ordenó su ingreso a nómina. Hasta aquí la Sala encuentra que en los actos administrativos expedidos con posterioridad a la sentencia de segunda instancia, es decir las Resoluciones Nro. SUB 196625 de 26 de julio de 2022 y SUB 275742 de 5 de octubre de 2022, no se hizo referencia a las sentencias judiciales proferidas en el medio de control.
Por el contrario, Colpensiones se refirió a las Resoluciones GNR 249338 del 16 de agosto de 2015, GNR 346431 de 3 de noviembre de 2015 y VPB 8123 del 17 de febrero de 2016. Actos administrativos que para el momento de su expedición (26 de julio y 5 de octubre de 2022) no tenían efectos jurídicos por disposición judicial. En otras palabras, para las fechas en las que Colpensiones profirió las Resoluciones Nro.
SUB 196625 de 26 de julio de 2022 y SUB 275742 de 5 de octubre de 2022 los actos administrativos que inicialmente reconocieron la pensión ya no existían en el ordenamiento jurídico, pues fueron dejados sin efectos por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. Es decir que la pensión inicialmente reconocida en el año 2015 bajo la Ley 71 de 1988 reliquidada en el año 2022 con la tasa de reemplazo del 90% era inexistente por disposición judicial, pues según lo ordenado por los jueces Colpensiones debía reconocer una nueva pensión con fundamento en el Decreto 546 de 1971 y en los criterios establecidos en las sentencias proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese orden de ideas, la Sala desestima la argumentación de la parte actora referente a que con la Resolución Nro. SUB 168950 de 30 de junio de 2023 (acto de ejecución controvertido) Colpensiones escogió el régimen pensional menos favorable. No es así, pues como se indicó en el acápite previo en dicho acto administrativo la entidad únicamente acató la disposición judicial de reconocer una pensión de vejez con fundamento (i) en el Decreto 546 de 1971, (ii) en un ingreso base de liquidación correspondiente al promedio de los últimos 10 años de servicios sobre los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994 y (iii) con un tasa de reemplazo del 75% en los términos del Decreto 546 de 1971.
No podría considerarse que se desmejoró la situación reconocida en las Resoluciones Nro. SUB 196625 de 26 de julio de 2022 y SUB 275742 de 5 de octubre de 2022, puesto que estos actos administrativos perdieron su fuerza Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutoria11, pues se fundamentaron en el reconocimiento pensional hecho en las Resoluciones GNR 249338 del 16 de agosto de 2015, GNR 346431 de 3 de noviembre de 2015 y VPB 8123 del 17 de febrero de 2016.
A pesar que dichos actos administrativos no tenían efectos jurídicos por disposición judicial. De manera que no se advierte transgresión alguna al principio de favorabilidad. Adicionalmente, la Sala resalta que la Resolución Nro. SUB 168950 de 30 de junio de 2023 (acto de ejecución controvertido) simplemente fue el resultado de lo solicitado en el medio de control por la señora María Estrella Castillo Mateus, que no fue otra cosa la aplicación del régimen dispuesto en el Decreto 546 de 1971 para servidores de la Rama Judicial.
Así que no resulta congruente el actuar de la tutelante, pues durante la actuación administrativa previa al medio de control y durante este último argumentó que debía reconocerse una pensión con una tasa de reemplazo del 75% en los términos establecidos en el Decreto 546 de 1971. Sin embargo, luego de que en ambas instancias judiciales se accedió a sus pretensiones acude al juez de tutela para ahora argumentar que realmente tiene derecho a una tasa de reemplazo del 90% y no del 75% como siempre alegó. La Sala censura que la señora María Estrella Castillo Mateus al solicitar la reliquidación pensional luego de proferida la sentencia de segunda instancia haya guardado silencio sobre la existencia de las decisiones judiciales en las que se dejaron sin efectos los actos administrativos que sirvieron de fundamento para las Resoluciones Nro.
SUB 196625 de 26 de julio de 2022 y SUB 275742 de 5 de octubre de 2022. No se advierte un actuar de buena fe de parte de la tutelante, pues en vez de informar sobre lo ocurrido judicialmente guardó silencio y así indujo en error a la administración. Esta última sin advertir la existencia de las providencias judiciales reconoció una tasa de reemplazo más alta que la señalada judicialmente.
Por las razones expuestas, la Sala no advierte vulneración alguna a los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y mínimo vital de la tutelante, ni al principio de favorabilidad. 5. Conclusión En consecuencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia por considerar que en el asunto sí se satisface el requisito de subsidiariedad, pues se controvierte un mero acto de ejecución (Resolución Nro.
SUB 168950 de 30 de junio de 2023) no susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En lugar de la sentencia revocada, se negarán las pretensiones formuladas por la señora María Estrella Castillo Mateus por considerar que en el caso no existe vulneración alguna de derechos fundamentales. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 Ley 1437 de 2011. «ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia». Radicado: 11001-03-15-000-2023-06200-01 Demandante: María Estrella Castillo Mateus 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Revocar la sentencia de 17 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. En su lugar, negar las pretensiones formuladas por la señora María Estrella Castillo Mateus, con fundamento en las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador